酉阳土家族苗族自治县人大常委会

关于《酉阳土家族苗族自治县殡葬管理条例》的说明

——2018年7月23日在市五届人大常委会第四次会议上

酉阳土家族苗族自治县人大常委会主任   黄朝忠

主任、副主任、秘书长、各位委员：

我受酉阳土家族苗族自治县人大常委会的委托，现就《酉阳土家族苗族自治县殡葬管理条例》（以下简称《殡葬管理条例》）向市人大常委会作如下说明。

一、制定条例的必要性和可行性

加强殡葬管理，规范殡葬服务，推进殡葬改革，是促进社会主义精神文明建设的重要内容，是社会文明进步的重要标志；是节约殡葬用地，保护生态环境，建设生态文明，促进人与自然和谐共生的客观需要；是促进经济社会协调发展，构建和谐社会的一项重要任务。

近年来，我县积极倡导殡葬新风，出台殡葬改革激励政策，推进殡葬移风易俗，文明殡葬逐步深入人心。积极稳妥地推行火葬工作，拆除活人墓、搬迁县城规划区和城周山上已葬墓；科学规划建设公墓区，现已建成投用公益性公墓7个，并建成投用县城殡仪馆、火葬场；组建县殡葬事务管理中心，加强殡葬管理和服务，探索积累了在民族地区推行殡葬改革的成功经验和做法。但是，目前我县的殡葬管理工作仍然还存在许多薄弱环节：乡镇殡仪馆、殡仪服务站、公墓等基本殡葬服务设施规划建设滞后，与当前城镇化快速推进，集镇常住人口快速增长带来的巨大殡葬服务需求极不适应；农村村民的公益性墓地、骨灰堂的规划建设尚未开展实质性工作，全县殡葬服务体系建设与人民群众基本殡葬需求之间的矛盾还比较突出；一些农村乱埋乱葬比较严重，甚至还存在建活人墓、豪华墓的现象；一些地方择期看地看风水、超长期办理丧事等陋习依然没有改变；在一些集镇，死者的亲属办理丧事时占用公路、街道或在公共场所搭设灵棚、停放遗体、办理丧事，污染环境，影响公共秩序和公共安全；殡葬服务方面也还存在一些急需规范的问题。

为了解决殡葬活动管理中存在的问题，巩固我县殡葬改革成果，加强殡葬活动管理，适应殡葬服务需求，制定《殡葬管理条例》显得十分必要。同时，我县近年来殡葬管理工作的成功实践，为制定条例提供了良好的实践基础，特别是近年来通过大力开展移风易俗，倡导文明殡葬新风，文明殡葬已逐渐深入人心，为制定条例提供了良好的群众基础，制定《殡葬管理条例》的条件已经成熟，切实可行。

二、制定条例的指导思想

制定《殡葬管理条例》坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观和习近平新时代中国特色社会主义思想为指导；以加强殡葬管理，规范殡葬服务，促进社会主义精神文明和生态文明建设为目标；以推动建立健全殡葬公共服务体系，满足群众殡葬服务需求，维护群众利益为出发点和落脚点；坚持巩固已有的改革成果，积极地、有步骤地推进殡葬改革；坚持问题导向，立法解决问题，推进我县殡葬管理工作规范化、制度化。

三、条例的起草过程

（一）加强组织领导，强化立法保障

为了确保《殡葬管理条例》起草工作的顺利进行，2014年初成立了由县人大常委会主任为组长，县委、县人大常委会、县政府、县政协的分管领导为副组长，相关部门为成员单位的条例起草工作领导小组，加强对条例起草工作的领导，组建了条例起草办公室，落实了起草工作人员，保障了起草工作的有效开展。

（二）深入调研论证，及时组织起草

起草办认真组织调研，收集相关资料，学习借鉴其他民族自治地区殡葬管理的立法经验。同时深入我县农村召开村民座谈会、村组干部座谈会、殡葬行业协会成员座谈会，深入部门、乡镇、企事业单位召开干部职工座谈会，广泛听取和收集意见。在此基础上，及时组织起草，于2014年11月完成了条例初稿的起草工作，2014年12月经县人大常委会主任办公会讨论修改，形成了征求意见稿（一）。

（三）广泛征求意见，反复修改完善

征求意见稿（一）形成后，我们采取座谈会和书面等方式反复地广泛征求了各方面的修改建议和意见。一是将征求意见稿印发给全县各村（居）民委员会征求意见；二是征求县级各部门、乡镇人民政府和街道办事处，以及县四大家领导班子成员的意见；三是征求老干部和部分政协委员的意见；四是由各乡镇人大主席团、县人大街道工委先后两次组织本辖区县人大代表集中研读征求意见稿，提出修改意见；五是提请县政协进行专题协商，提交县政府常务会审议。然后，综合各方意见，修改形成了条例征求意见稿（二）。

在此基础上，县人大常委会将征求意见稿呈送市民政局、市政府法制办、市国土房管局、市工商局等市政府19个部门，以及市人大民宗侨外委和市人大常委会法工委征求意见。同时，起草办多次赴市民政局、市人大民宗侨外委和市人大常委会法工委汇报工作，征求意见。2017年8月下旬，市人大民宗侨外委和市人大常委会法工委组成联合调研组赴酉就我县《殡葬管理条例》的立法工作开展专题调研指导。我们认真吸纳市级有关部门和市人大调研组的指导意见，进一步修改形成了征求意见稿（三）。

2017年10月23日，十四届县委第33次常委会审议通过了《殡葬管理条例（草案）》送审稿，县人大常委会及时上报了市人大民宗侨外委，并根据市人大民宗侨外委组织专家论证后提出的修改建议进行了修改。 

2018年7月6日，市五届人大常委会党组听取了市人大民宗侨外委关于我县《殡葬管理条例（草案）》情况的汇报，提出了重要的修改指导意见。为此，我们对《殡葬管理条例（草案）》作了进一步修改完善。2018年7月9日，十四届县委第67次常委会听取了县人大常委会党组关于《殡葬管理条例（草案）》有关情况的汇报，同意了县人大常委会党组的请示。7月9日县第十七届人大常委会第14次会议对条例草案进行了审议，会议决定将《殡葬管理条例（草案）》提请县第十七届人民代表大会第三次会议审议。2018年7月12日，县第十七届人民代表大会第三次会议审议通过了《殡葬管理条例》。

四、条例的主要内容及需要说明的几个问题

（一）主要内容

条例共六章四十七条。第一章总则，共十一条，主要对立法目的、适用范围、立法原则、规划及保障、职责划分、火葬区划定、禁葬区域、惠民殡葬政策、公益宣传等进行了规范；第二章殡葬活动管理，共十一条，对遗体接运、遗体火化、档案管理、骨灰处置、土葬管理、丧事活动规则等进行了规范；第三章殡葬设施建设管理，共三条，对殡葬设施的建设和管理以及墓地建设标准进行了规范；第四章殡葬服务业及用品管理，共九条，对殡葬服务机构的业务范围、服务合同、服务价格、殡葬服务机构及从业人员职责、殡葬设备及用品管理等进行了规范；第五章法律责任，共十一条，规定了相关主体违反相关禁止性规定或未尽到应尽的法律义务，所应承担的法律责任；第六章附则，共二条，对条例所称丧事承办人作出了具体解释，明确了条例的施行日期。

（二）需要说明的几个问题

1．关于规划及保障。为了加快殡葬服务体系建设，适应殡葬管理和服务需求，条例规定了自治县人民政府应当制定殡葬改革发展规划，保障对殡葬事业的财政投入，应当把基本殡葬服务设施建设纳入城乡建设规划和基本建设计划。

2．关于火葬区、土葬区和文明治丧示范区的划定。实行火葬是殡葬改革的重要内容，坚持积极地、有步骤地推行火葬是《殡葬管理条例》立法的一项重要原则。2009年以来，我县在全市少数民族自治县中率先推行火葬，取得了一定的成绩，积累了一定的经验。为了通过立法形式将改革取得的成果固化下来，并在此基础上在全县范围内依法推进殡葬改革，逐步推行火葬，条例第七条对火葬区等区域的划定标准和程序作出了明确规定。

3．关于禁葬区域。禁葬制度是条例的一项重要制度。为了有效遏制乱埋乱葬现象，结合实际，条例第八条第一款采取列举方式规定了明确的禁葬区域，第二款规定了“前款规定区域内现有的坟墓，除受国家保护的具有历史、艺术、科学价值的墓地予以保留以外，其他应当限期迁移或者深埋，不留坟头。”

4．关于惠民殡葬政策。全面推行惠民殡葬政策，着力保障群众基本殡葬需求是切实减轻群众殡葬支出负担、实现改革发展成果惠及全民的重要途径。2012年，民政部印发了《关于全面推行惠民殡葬政策的指导意见》（民发〔2012〕211号）要求全面推行惠民殡葬政策，为城乡低收入群众乃至全体社会成员身故后提供遗体接运、存放、火化和骨灰存放等基本殡葬服务；《民政部关于进一步推动殡葬改革促进殡葬事业发展的指导意见通知》（民发〔2018〕5号）要求建立基本殡葬服务制度，确保实现人人享有公益性基本殡葬服务，让人民群众成为殡葬改革的最大受益者。这既是一项重要的基础性民生工程，也是我县近年来殡葬工作的一条重要的成功经验。为了以惠民政策带动遗体火化逐步普及、节地生态安葬、丧事文明简办，条例第九条对惠民殡葬政策作出了具体明确规定。

5．关于遗体接运管理。为了规范遗体接运服务，防止遗体接运过程中污染环境，条例第十三条规定火葬区或者文明治丧示范区死亡人员遗体，以及自愿火化的土葬区死亡人员遗体，应当由殡仪馆、殡仪服务站按规定时间使用专用车辆接运，有约定的按约定时间接运。同时规定丧事承办人有运送条件的，可以在公民死亡后二十四小时内直接将遗体运送到殡仪馆或者殡仪服务站。考虑到丧事承办人直接运送遗体到殡仪馆或者殡仪服务站，都是使用自有车辆而非专用殡仪车辆，条例第十四条规定“使用非殡仪专用车辆运送遗体，由到达殡仪馆、殡仪服务站负责对运尸车辆及设备消毒”。这样规定，能够更好地体现尊重民意，方便群众，服务群众的精神。

6．关于非正常死亡遗体火化。非正常死亡遗体，由于一些死者亲属阻挠而不能按期火化，长期占用殡仪馆冷藏设备，影响殡仪馆正常的遗体冷藏工作。目前，县殡仪馆仍有8具非正常死亡的遗体未火化，有的遗体已存放达5年之久。为解决这一问题，条例第十六条规定“非正常死亡的遗体或者无名尸体，由公安、检察机关出具死亡鉴定书。遗体因办案需保存在殡仪馆的，不得超过三十日；确需延期的，由办案单位持公安、检察机关出具的证明，办理延期手续。存放期满后的遗体，经公安机关DNA采样后，由火葬场火化”。

7．关于土葬管理。为了有效防止将应当火化的遗体进行土葬，规范土葬行为、节约土地资源，打击违法买卖墓地行为，条例第二十条规定“土葬区的城镇居民死亡后，其遗体应当葬入社会公共墓地；土葬区的农村村民死亡后，其遗体可以葬入公共墓地、公益性墓地或者在禁葬区外土葬。禁止任何单位和个人为应当实行火化的遗体提供土葬用地”。

8．关于丧事活动规则。为了确保办理丧事不妨碍公共秩序，不妨碍他人正常工作和生活，条例第二十一条第一、二款规定“在文明治丧示范区办理丧事应当在就近的殡仪馆、殡仪服务站进行。在文明治丧示范区外办理丧事，可以不在殡仪馆、殡仪服务站进行，但不得在城镇街道、公路、广场、机关、学校、医疗机构等公共场所停放遗体、搭设灵棚”。针对一些乡镇偏远农村超长期停放遗体办理丧事，既影响正常生产生活，又加重当事人负担的问题，条例第二十一条第四款规定“办理丧事的时间，除非正常死亡且因办案需要外，自公民死亡之日起，不得超过七日”。由于县城殡仪馆距离城区较近，殡仪馆燃放烟花爆竹造成噪声污染，严重影响教育教学和生产、生活秩序，广大市民和社会各方面意见较大，普遍要求殡仪馆实行禁燃制度，对在乡镇殡仪服务站、殡仪馆办理丧事，如果不禁燃，也必然会出现类似问题，所以在广泛征求意见后，条例第二十二条第二款规定“在殡仪馆、殡仪服务站从事治丧活动，禁止燃放烟花爆竹”。

9．关于坟墓建设标准。根据《重庆市殡葬管理条例》对坟墓建设标准的规定和参照重庆市地方标准《经营性公墓建设规范》对坟墓高度的规定，在充分调研和广泛征求意见的基础上，条例第二十五条对墓穴占地面积、墓碑高度、墓地绿化面积等作出了具体的规定，同时禁止修建超标准大墓。

10．关于殡葬服务业及用品管理。为了规范殡葬服务行业行为，提高服务质量，推动殡葬服务业健康发展，条例第四章对殡葬服务机构及其从业人员的职责、业务范围、服务合同、价格管理等作出了规定。如第二十八条规定基本殡葬服务项目收费实行政府定价管理，非基本殡葬服务项目收费实行市场调节价，骨灰盒、花圈、寿衣等主要丧葬用品价格实行购销差率管理;第三十一、三十二条规定了殡葬服务机构和从业人员的职责；第三十四条“禁止在城市主干道两侧、交通枢纽周边、风景名胜区、公园、城市主要景观设施和旅游景点周边设置殡葬用品销售点。禁止生产、销售不符合本条例规定标准的墓碑。禁止在火葬区生产、出售棺材。鼓励开发和使用环保节能殡葬用品”。

11．关于法律责任部分。严格按照有关上位法的规定，对相关主体违反本条例禁止性规定或未尽到应尽的法律义务的行为，设定了明确的法律责任。对个别禁止性规定，如第二十条第二款“禁止任何单位和个人为应当实行火化的遗体提供土葬用地”、第二十四条第二款“禁止修建活人墓”，由于上位法律法规的处罚依据不充分，没有设定明确的法律责任。

殡葬管理条例连同以上说明，请一并审议。