重庆市人大城乡建设环境保护委员会

关于《重庆市历史文化名城保护条例（草案）》审议意见的报告

（2018年5月29日在市五届人大常委会第三次会议上）

市人大常委会：

根据市人大常委会2018年立法计划，市人大城环委积极推进《重庆市历史文化名城保护条例（草案）》（以下简称《草案》）立法工作。我委与市人大常委会法制工委、市政府法制办、市规划局一起开展条例起草、论证工作，赴北碚金刚碑、合川涞滩、大足雍溪等地进行了调研。4月25日，市人大常委会张定宇副主任率我委赴市规划局进行了调研，专题听取了草案起草情况的汇报，就加快立法进度、提高文本质量、确保按时提请市人大常委会审议提出了要求。在收到市政府提请审议的条例草案后，委员会认真开展调研论证。5月14日，我委书面征求了市五届人大一次会议期间报名参加该项立法的市人大代表意见。并对各方意见建议进行了认真分析，仔细研究。5月22 日，委员会召开第二次全体会议，对市人民政府提请市人大常委会审议的《重庆市历史文化名城保护条例（草案）》进行了审议。现将审议结果报告如下。

一、立法的必要性

（一）贯彻落实习近平总书记重要指示的重要举措。习近平总书记在2013年12月召开的中央城镇化工作会议上强调，要让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁；要传承文化，发展有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽城镇；要融入现代元素，更要保护和弘扬传统优秀文化，延续城市历史文脉。2014年2月，习近平总书记指出，历史文化是城市的灵魂，要像爱惜自己的生命一样保护好城市历史文化遗产。要本着对历史负责、对人民负责的精神，传承历史文脉，处理好城市改造开发和历史文化遗产保护利用的关系，切实做到在保护中发展、在发展中保护。我市具有3000年悠久历史和灿烂文化，蕴含着真实的、独特的历史遗存和宝贵的精神资源，广泛分布着从古代巴渝文化到明清移民、近代开埠、建市、抗战陪都、西南大区、三线建设等历史时期的文化遗产。1986年，我市被命名为国家历史文化名城。以立法形式保护好、传承好历史文化，是贯彻落实习近平总书记关于历史文化保护重要指示、关于我市“两点”定位、“两地”“两高”目标和“四个扎实”要求，特别是加快建设山清水秀美丽之地指示的重要举措。

（二）解决历史文化名城保护与经济社会发展突出矛盾的迫切需要。直辖以来，我市经济社会发展和城市建设取得了长足进步，但历史文化保护面临的形势十分严峻。我市原有抗战遗址767处，现存仅395处，占51.5%；已有近一半的抗战遗产因为保护不力而永远消失。保存完好并合理利用的仅占约1/6，保存状况较差的有101处，亟待抢救的有63处，许多抗战遗产被用于与其历史内涵不匹配的用途，面临着文化意义丧失的困境。1979至2010年间，我市原二战盟军招待所、原国民政府大楼、山城宽银幕电影院等代表性历史建筑和临江门、白象街、弹子石老街、寸滩老街、鱼洞老街等多处历史文化片区被相继拆除。从名城名镇名村的层面来看，我市现有的75个历史文化名镇、名村中，有相当一部分没有得到有效保护，一些名镇、名村还存在拆旧建新等现象，造成历史环境破坏严重，整体性和真实性难以得到保存等。因此，迫切需要制定地方性法规科学规划、强化引导、明晰责任，依法保护。

（三）完善历史文化名城法治保障体系的迫切需要。国务院《历史文化名城名镇名村保护条例》于2008年7月1日起施行，与《文物保护法》《城乡规划法》《风景名胜区条例》《文物保护法实施条例》等法律法规，共同构成国家层面的历史文化名城保护制度。为更好地对本地特色资源和文化进行保护、管理和利用，各地先后出台相配套的地方性法规，从全国范围看，同时被命名为中国历史文化名城的省会城市（或直辖市）共23座，其中15座城市已经颁布了历史文化名城保护相关的条例或办法，占总数的65%。四个直辖市中，《北京市历史文化名城保护条例》《天津市历史风貌建筑保护条例》《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》已经颁布实施，广州、杭州等城市已经开始修订名城保护条例，浙江、江苏、云南等省份也已建立较为完整的保护法规体系。我市仅在2009年颁布、2016年修订的《重庆市城乡规划条例》、2005年颁布的《重庆市实施〈中华人民共和国文物保护法〉办法》和2015年颁布的《重庆市村镇规划建设管理条例》等地方性法规中有原则性规定。市政府针对单个保护对象制定了政府规章和规范性文件，缺少全市历史文化名城、名镇、名村保护的专项地方性法规，亟需通过地方立法加以完善。

二、对《草案》的原则性意见

5月2日，市政府第8次常务会审议原则通过了《草案》。《草案》共7章65条，除总则、附则、法律责任外，主要包括保护名录、保护规划、保护措施和保护利用四个部分。委员会审议认为，《草案》文本贯彻落实了习近平总书记重要讲话精神和党的十九大精神，注重把社会主义核心价值观的有关要求贯彻到相关规定中，符合法律法规要求，充分借鉴各地立法经验，《草案》文本比较成熟，可以提请市人大常委会审议。

三、对《草案》部分条文的具体意见

（一）关于条例的名称问题。由于条例上位法的名称是《历史文化名城名镇名村保护条例》，起草论证过程中，就条例的名称问题进行了专题研究。《重庆市历史文化名城保护规划》确定了重庆市历史文化名城保护体系表述为“三层七类”，即历史文化名城名镇名村、历史地段、历史文化资源点三个层次和历史文化村镇、历史文化街区和传统风貌区、风景名胜、文物保护单位、优秀历史建筑和保护建筑、世界文化（或自然）遗产和主题遗产以及非物质文化遗产七种类型。为此，《草案》第二条第二款将保护对象明确为“历史文化名城的保护对象包括国家级和市级历史文化名城、名镇、名村、街区，传统风貌区，历史建筑和传统风貌建筑”。如果沿用上位法的名称，不能涵盖本条例的所有保护对象。我市独特的巴渝文化以及明清移民、近代开埠、建市、抗战陪都、西南大区、三线建设等历史时期的文化遗产，不少传统风貌区、优秀历史建筑面临破坏危险，历史文化街区、传统风貌区、历史建筑等保护存在立法空白，需要在本条例中进行立法保护。此外，北京市和广州市等都是采用的历史文化名城保护的名称。我委认为，《重庆市历史文化名城保护条例》这一名称符合我市实际，能够较好地体现我市条例的特点。

（二）关于条例与《重庆市村镇规划建设管理条例》的关系问题。在条例的论证过程中，有意见认为，《重庆市村镇规划建设管理条例》第五章也设有名镇名村保护章节，其内容与本条例类似，应考虑与其关系问题。我委研究后认为，两部条例针对的管理对象不完全相同。《重庆市历史文化名城保护条例》针对的是国家级和市级历史文化名城、名镇、名村、街区，传统风貌区，历史建筑和传统风貌建筑等。《重庆市村镇规划建设管理条例》不仅包括国家级和市级历史文化名镇、名村，还包括中国传统村落，全国特色景观旅游名镇、全国特色景观旅游名村等内容。由于管理对象不完全相同，因此两部条例的管理规定，审批流程等也不一样，不能简单合并或删除。此外，《草案》在起草论证过程中，已经注重了与《重庆市村镇规划建设管理条例》的衔接，两者不存在相冲突的条款。

（三）部分条文修改具体意见：

1．删除第四条第二款中的“的具体”。 

2．将第五条第二款中的“配合城乡规划主管部门做好国家级和市级历史文化名城、名镇、名村、街区，传统风貌区和历史建筑的认定工作。”修改为“配合城乡规划主管部门做好国家级和市级历史文化名城、名镇、名村、街区，传统风貌区，历史建筑和传统风貌建筑的认定工作。”

3．将第八条修改为“各级人民政府和有关部门应当组织开展历史文化名城保护的宣传教育活动，普及保护知识，增强全社会保护意识。”

4．在十九条“区县（自治县）应当定期对本行政区域的历史文化资源开展普查工作”中，增加“首次普查应当于本条例施行之日起一年内完成。”

5．第二十条第一款修改为：“区县（自治县）人民政府应当对列入预备保护名录的对象进行预先保护，并及时书面告知所有权人、使用人，同时告知其保护责任。自预先保护通知送达之日起满12个月，预先保护对象未纳入保护名录的，预先保护决定自行失效。”

6．将第二十九条第四款修改为“修改国家级历史文化名城、名镇、名村保护规划强制性内容的，还应当报告国务院建设主管部门及国务院文物主管部门和市人大常委会。” 

7．在第二十九条后增加一条作为本章最后一条“市、区县（自治县）人民政府应当定期组织有关部门和专家，对本行政区域内的历史文化名城、名镇、名村、街区，传统风貌区、历史建筑和传统风貌建筑的保护情况进行检查与评估。检查与评估情况应当向本级人民代表大会常务委员会报告。”

8．将第三十条第三项中的“历史建筑的保护责任人为所有权人”修改为“历史建筑的所有权人为保护责任人。”

9．将第四十三条第一款修改为“区县（自治县）人民政府应当按照保护名录，建立本行政区域内历史文化资源保护档案。保护档案应当包括历史文化价值、保护规划、测绘信息资料、使用现状和权属变化情况等。”

10．将第五十一条第二款修改为：“鼓励和支持原住居民依据保护规划要求在原址居住，改善生产生活条件，从事当地特色产业的生产经营等相关活动。”

11．应对第五十八条、五十九条、六十条的法律责任，按照立法技术规范和上位法规定等要求，进行相应修改。

以上报告，请予审议。