重庆市人大内务司法委员会
关于重庆市高级人民法院执行工作情况的调研报告

（2018年5月29日在市五届人大常委会第三次会议上）

市人大常委会：

根据市人大常委会2018年监督工作计划，为协助市人大常委会听取和审议市高法院关于执行工作情况的报告，市人大常委会组成调研组，对2016年以来全市法院民商事案件执行工作情况开展了专题调研。2月下旬以来，市人大常委会副主任刘学普率调研组，赴市一中法院、三中法院、五中法院等中级法院和涪陵、江北、九龙坡等基层法院开展了实地调研，考察了法院执行指挥中心、执行办案部门和执行联动单位等。召开8场专题座谈会，听取了市高法院、部分中基层法院以及市检察院、市发展改革委、市公安局等40余家市区两级执行联动单位的工作汇报；听取了市委政法委和相关区人大常委会、区委政法委的情况介绍；听取了30余名市区人大代表、专家学者、律师和一线执行干警的意见建议。同时，查阅了部分执行案件卷宗，随机向执行案件当事人了解了情况。通过本次调研，市人大常委会调研组较为全面地掌握了全市法院执行工作基本情况。现将有关情况报告如下。

一、全市法院执行工作基本情况和主要做法

党的十八届四中全会提出要“切实解决执行难，依法保障胜诉当事人及时实现权益”。2016年3月，最高人民法院在十二届全国人大四次会议上提出“用两到三年时间基本解决执行难问题”。根据中央统一部署，按照最高人民法院的目标要求，在市委的坚强领导下，全市三级法院充分发挥主体作用，相关部门积极配合，社会各界共同参与，全市法院执行工作取得了明显阶段性成效，并形成了一些好的做法和经验。2017年重庆法院执行工作综合质效排名全国第三，为全市如期达到“基本解决执行难”的目标奠定了良好基础。

（一）基本情况

第一，执行案件办理情况。2016年1月至2018年4月，全市三级法院共办理执行案件576607件，执结455139件，执结率为78.93%，执行兑现标的额933.48亿元。其中2016年、2017年，全市法院分别受理执行案件202383件、250033件，占同期法院受理案件总数的27.5%、30.5%，同比分别增长67.6%、23.5%；其中执行结案183726件、221436件，执结率分别为90.78%、88.56%；以实际执行到位方式结案的为65073件、76322件，分别占当年执行案件总数的32.15%、30.52%；执行案件申请执行标的额分别为987.38亿元、1321.52亿元，执行兑现388.24亿元、474.91亿元，执行兑现率分别为39.32%、35.94%。

第二，执行队伍配置情况。全市三级法院共有政法在编人员6979人，其中三级法院执行局在编人员864人，占12.38%。在员额制法官配备上，全市实有员额制法官2719人，占所有政法在编人员总数的38.96%；其中执行局有员额制法官268人，占执行局在编人员的31.02%。

第三，执行装备保障情况。目前全市所有法院均已建立执行指挥中心，有的法院正在改建扩建；在执行装备配备上，除12个法院由院里根据需要统一派车外，其他法院共配备执行专用车辆238辆，此外全市法院共配备712台单兵执法仪等装备。

（二）主要做法

第一，初步构建综合治理执行难工作格局。“党委领导、政法委协调、人大监督、政府支持、法院主办、部门配合、社会参与”的综合治理执行难工作格局已经形成。一是市委先后下发《贯彻落实〈关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见〉任务分工》《关于进一步解决人民法院执行难问题的通知》等文件，召开推动“基本解决执行难”工作会议，对解决执行难工作作出具体安排部署。市委政法委将“加大生效裁判执行力度”纳入年度重点任务部署推进，定期听取法院执行工作专项汇报，研究解决执行工作中的重大问题，加强督查考评，推动工作落实。二是市人大常委会就监督支持全市法院“基本解决执行难”工作，召开主任会议听取专项汇报，出台专题纪要，提出了加强和规范执行工作、建立和完善联合惩戒机制、强化执行工作监督等方面的意见建议。三是市政府及其相关部门为法院执行工作提供了必需的编制、人员、资金等保障，对可能影响经济发展、社会稳定的重大敏感案件，加强与法院沟通协调，依法妥善处理。四是全市多数区县以党委、人大、政府的名义出台文件支持法院执行工作，部分区县党委、人大常委会听取当地法院执行工作报告、开展视察调研，一些区县将法院执行工作纳入社会治安综合治理和法治政府建设考核，有的区县党委、政府搭建平台处置涉企涉党政机关的执行案件。

第二，全市法院有力有效推进执行工作。全市三级法院围绕最高人民法院关于“用两到三年时间基本解决执行难”的总体要求和“四个基本”“四个90%”的具体目标，对照第三方评估体系，出台实施方案，细化量化标准，强力推进执行工作。一是执行队伍基本配齐。全市大多数法院按照要求配齐执行干警，同时招聘人员从事辅助工作，基本保障了执行工作力量。以员额制法官为中心，各院结合实际分别采取“1+1+1+1”“1+N+N+N”等模式组建执行办案团队，优化办案力量。二是执行行为更加规范。围绕案件办理节点管控、财产调查标准、执行案款管理等出台规范性文件68件，建立台账通报制度、定期督查制度等，全方位监督规范执行行为。三是信息化建设稳步推进。按照“坚持一个标准、同用一个系统、共享一个平台”的思路，将审判、执行、财产保全等融入全市三级法院综合管理平台，将财产查控、评估拍卖、案款管理等集成于执行系统，实现执行办案、执行管理、数据分析等多功能一体化，助推提升执行质效；共享信息资源，执行系统对内与审判、人事、后勤等系统连接，对外可查信息范围持续拓展，执行保障和支撑能力不断改善。四是机制创新日益深化。逐步推进以“审执分离”为核心的执行体制机制改革；建立民事财产保全中心，集中办理财产保全工作；成立执行事务中心或组建执行事务团队，集中办理执行事务；建立“执行110”备勤值班制度，在春节、元旦等特定时段不定期开展夜间执行，加大查人查物力度；有条件的法院推进案件繁简分流，实现简易案件快速执结、集团案件重点化解、疑难案件包案清理。五是执行力度不断加大。积极开展涉民生案件“迅雷”行动、“集中执行攻坚”行动和“基本解决执行难”铁拳行动，影响我市经济发展、民生民利和社会稳定的一系列重大疑难执行案件得到依法稳妥处理。2016年1月至2018年4月，全市法院通过专项执行活动执结各类案件187513件，执行到位标的额312.26亿元。六是执行宣传成效明显。设立“重庆执行”微信公众号，出版执行工作刊物，拍摄执行微电影、宣传片、公益广告；在主流媒体广泛报道我市执行工作；各区县同步开展“千名法官全市联动”基本解决执行难大型主题宣讲活动，邀请800余名各级人大代表、政协委员参与，参加群众200余万人次。

第三，基本建立法院与相关部门执行联动机制。涉执行工作部门和单位积极支持配合法院执行工作，建立执行联动工作机制，协同推动解决执行难问题。目前，市高法院已经与市发展改革委、市国土房管局、重庆银监局等55家单位建立了执行联动机制，通过市高法院“点对点”系统能够查询被执行人银行存款、不动产、对外投资权益、车籍、户籍、婚姻配偶、出入境证件、水电气登记等信息。市委组织部、市委统战部与市高法院建立了相关人员候选党代表、人大代表、晋升重要职务函询信用、犯罪信息机制。市纪委监察委与市高法院建立党政机关及公职人员涉执线索移送机制，及时有效地打击了特殊主体规避执行行为。市高法院与市公安局建立“临控”联动机制，依托公安大情报系统，实时接收被执行人住宾馆、进网吧等信息。市发改、财政、金融、工商等单位与法院联合，共同建立失信联合惩戒机制，将失信被执行人名单信息纳入本部门工作系统，强化了对失信被执行人在项目审批、出入境、高消费等多领域限制，促使失信被执行人履行法律义务。部分区县法院与执行联动单位建立了部门协作会议、联席会议机制，定期研究执行工作难题，及时推动问题解决。

二、全市法院执行工作存在的问题及原因

从调研的情况来看，全市法院执行工作虽然取得了一定成效，但与中央的要求、最高人民法院的目标和人民群众的期盼相比，还有不小差距。“被执行人难找、被执行财产难寻、协助执行难求、应执行财产难动”的难题尚未根本破解，还面临一些问题和困难。

（一）综合治理执行难工作格局不够完善。一是综合治理执行难工作格局亟待进一步明确工作牵头部门并强化牵头协调职能，相关成员单位责任有待细化，已有的规定没有全部落地落实。二是对法院执行工作的保障力度不够，全市法院执行指挥中心升级建设项目预算尚未落实，有的执行工作推动不顺利。三是有的地方和部门以“信访维稳”“兑现民工工资”为由，怠于支持法院依法保全和执行。四是个别特殊主体不主动履行法院生效裁判。2016年1月至2018年4月，被执行人为党政机关、公职人员、国有企事业单位等特殊主体的执行案件达5143件，涉案标的额6.47亿元。五是执行外部监督制约机制还不完善，人大监督、政协监督和社会监督等还需加强。

（二）法院主体作用发挥不够充分。全市法院执行能力水平尚不能完全适应经济社会发展对优质司法服务的要求，执行工作还存在短板和不足。一是部分案件审判质量不高。有的法官不善于与当事人沟通，裁判文书说理性不强，裁判内容不明确，致使案件进入执行程序后，个别被执行人认为裁判不公而抵制执行。二是内部工作机制不健全。上级法院对下级法院指导不够，上下级法院之间工作合力有待加强；涉及资产处置时，首先查封法院与优先债权执行法院之间沟通不畅；在法律问题如保单能否被执行上，各个法院认识不一。执行异议处理程序复杂、流程较多，“执异分离”在有的法院没有得到严格落实，影响了执行质效。对评估机构的监管不到位，普遍存在资产评估效率低、费用高的问题。网络拍卖机制不完善，第一次流拍后，启动第二次拍卖的程序多、时间长，不利于资产及时变现，拍卖资产网络可视化效果较差、资料不全，影响了拍卖成功率、资产溢价率。三是强制措施运用不够。部分案件对拒不履行法律义务的被执行人采取拘留、罚款、纳入失信名单、限制高消费、限制出入境等强制措施力度不够。2016年以来全市法院执行拘留人数仅占同期执行案件受案总数的1.47%，尚有19家法院未使用过罚款措施，8家法院未向公安机关移送过拒不执行判决、裁定罪线索，33家法院未使用过限制出入境措施。四是部分执行行为仍不规范。有的执行人员对当事人提供的财产线索怠于核实和处理，“能查未查”“应执未执”情形还不同程度存在；有的执行人员过于依赖网络查询，强调程序性结案，缺乏针对性措施运用。有的执行人员对终结本次执行程序案件标准把握不严，少数案件在有可供执行财产的情况下就作终本处理，个别人员存在为考核排名而强制终本、与执行申请人协商终本的现象，全市法院终结本次执行程序案件合格率离最高人民法院的要求还有较大差距。有的执行人员对执行强制性分寸把握不准，存在不文明执行、执行冲突的情形；有的执行案件法律文书送达不及时、财产保全标准不统一；有的执行人员对所办案件“不催不动”“小催小动”，消极执行、怠于执行、选择性执行问题尚未彻底解决。2016年至2017年，全市法院有14名执行干警被依法查处，1名被追究刑事责任。五是执行信息化建设有差距。全市三级法院对执行信息化运用普遍存在着覆盖面窄、查控效率低、实体化运用弱等问题。部分法院执行指挥中心建设不符合要求，还存在功能不齐、流转不畅等问题。有的法院通讯系统、单兵执法装备还不能满足执行工作需要。有的执行干警对信息化办案系统认可度低，不愿用、不会用，执行案件节点信息录入不及时、不准确、不全面。六是执行队伍数量、素质有欠缺。全市法院执行局政法在编人员占法院政法在编人数的比例尚未达到最高人民法院15%的要求；有的法院执行局员额制法官配备比例低于审判部门，有的法院法官助理不足；有的法院执行人员业务素质不强，知识结构、年龄结构不合理，不完全适应执行工作新要求。

（三）执行联动机制运行不够顺畅。全市三级法院与其他部门和单位建立的执行联动机制还存在着“联而不动”的情形。一是执行信息共享程度不高。法院与其他联动单位还存在信息共享不全面、沟通查询不及时、协同联动反应慢等问题，有的联动单位对于法院参与执行联动的请求，以单位内部规定、保护客户隐私等理由予以拒绝或变相拒绝。查控被执行人手机号码、对影响恶劣的失信被执行人进行定位等还难以实现；失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设进展缓慢，对失信被执行人的惩戒措施运用不及时、不全面，联合惩戒力度有限。二是执行财产网络查控机制不完善。“总对总”“点对点”执行查控系统尚未实现财产范围与财产类型的全覆盖，尤其是对不动产以及银行理财产品、投资型保险、专利商标等新类型财产无法有效查控，部分本地银行尚未完善“总对总”网络查控系统，部分查询财产还不能实现在线同步冻结、依法划扣，一些轮候查封、多轮抵押资产的数据查询还不准确、不详尽。三是公检法配合协作有待加强。政法各部门就执行工作建立的制度机制有些未落到实处，相互配合力度不够；法院、检察院、公安机关对拒不执行判决、裁定罪的构成、立案标准等认识不统一，导致对拒不执行判决、裁定罪认定困难、打击乏力。2016年以来，全市法院向公安机关移送“拒执”犯罪212件，被依法判处刑罚53人。四是执行转破产工作开展困难。特别是在涉及购房户、农民工等群体性纠纷或者涉国有企业、金融机构的案件中，符合条件的“僵尸企业”不能通过破产有序退出市场，涉案矛盾纠纷长期得不到彻底解决。

造成上述问题的原因是多方面的，既有法院自身的因素，也有外部环境的影响，既有客观现实的制约，也有主观工作问题。具体来说，在思想认识层面，有的单位和部门没有把法院执行工作提升到推进全面依法治国的高度来认识；有的执行联动单位认为执行工作是法院一家的事情，将执行联动责任、协助义务视为“友情帮忙”。在法规制度层面，相关涉执法律规范缺失导致一些执行措施“无法可依”，规避执行行为得不到依法制裁；破产制度不健全，使得大量本可通过破产方式终结的执行案件只能以终结本次执行程序方式结案，致使未实际执结案件越积越多。在法院工作层面，执行队伍整体素质相对低于审判部门；少数法院没有完全遵循执行规律配齐配强高素质职业化的执行队伍；少数执行人员的能力水平不能完全适应执行工作需要。在社会参与层面，尚未形成尊重服从生效裁判、主动履行生效裁判的社会氛围，社会诚信体系建设不完善，部分当事人风险防范能力不强。在经济因素层面，近年来，受国际国内形势影响，经济下行压力加大，实体经济经营困难，部分企业缺乏支付能力，银行坏账增加，信用卡消费、小额贷款类执行案件猛增，这些都在一定程度上加大了执行难度。

三、对改进全市法院执行工作的意见及建议

做好法院执行工作是一个动态复杂的社会系统工程，既需要人民法院充分履行法定职责，又需要有关部门协同作战。全市各级法院和有关部门要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻落实党的十九大精神，对标对表党中央决策部署，按照市委五届四次全会关于法治德治建设要求和最高人民法院“四个基本”“四个90%”的目标，聚焦发力，狠抓落实，确保我市如期实现“基本解决执行难”目标，并为从根本上解决执行难打下坚实基础。

（一）进一步增强做好执行工作的政治责任感和历史使命感。执行工作是人民法院司法职能的重要组成部分，是实现司法公正的“最后一公里”。全市三级法院及相关部门要把做好执行工作作为推进全面依法治国的必然要求，作为维护人民群众合法权益的有效途径，作为推动我市经济高质量发展的重要保障，从政治和全局的高度深刻认识打赢执行攻坚战的重要意义，认真履职，积极作为，为经济社会发展提供有力的司法保障，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

（二）进一步完善综合治理执行难工作新格局。始终把党的领导作为攻坚执行难的根本政治组织保障，充分发挥政治优势、制度优势，进一步形成综合治理执行难的强大合力。一是各相关部门要认真贯彻落实市委《关于进一步解决执行难问题的通知》《贯彻落实〈关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见〉任务分工》等文件要求，将工作制度化、清单化、常态化。二是各级人大及其常委会要强化监督，通过听取审议专项报告、开展视察调研、跟踪督办等形式，加强对法院执行工作的监督，督促各区县、各相关部门贯彻落实市人大常委会印发的《监督支持全市法院基本解决执行难工作专题纪要》。三是各级政府要将执行法院生效裁判情况纳入法治政府建设考核体系，将解决执行难问题作为社会治安综合治理目标责任进行考核。政府相关部门要积极支持配合法院执行工作，进一步加强对法院执行工作的保障。四是要正确引导律师、行业协会、社会组织等参与执行工作，充分调动全社会的力量破解执行难题。

（三）进一步落实法院执行工作主体责任。全市各级法院要依法忠实履行法定职责，不断提升司法能力和水平，保障司法裁判公平公正，并切实担负起执行工作主体责任，主动作为，大力推动解决执行难。一是加强执行工作队伍建设。市高法院、各中级法院和基层法院要分别按照全院政法在编人数10%、15%、18%的比例配齐配强执行人员，在员额制法官配备上，执行局法官员额比例总体应不低于其他业务部门。下大力气加强执行队伍素质建设，特别是要提高执行人员法律适用能力、信息技术应用能力和做群众工作的能力，着力建设一支正规化、专业化、职业化的执行队伍。完善符合司改要求、适合各院实际的执行团队配置模式，通过社会招聘、提供实习岗位等方式增加执行力量，缓解人案矛盾。加强对执行人员的廉政警示教育，严格落实执行工作“十个严禁”“十条红线”，健全执行监督与纪检监察的无缝衔接，坚决查处违纪违法行为。二是加强执行规范化建设。建立健全管人管事管权制度，及时发现执行案件流程、执行案款发放、失信人名单曝光等方面存在的问题，有效防范选择执行、消极执行、乱执行行为。全面推行执行案件系统管理，加强全流程全节点管控，确保所有执行案件、执行节点网上流转、全程留痕。严格落实财产申报、财产保全、财产调查、财产处分、执行款物发放等制度规定，做到每个程序都有章可循、遵章办事。严格把握终本案件标准，规范无财产可供执行案件退出和恢复执行机制，完善终本后限高、惩戒等跟进措施，畅通恢复执行渠道。不断优化执行财产评估，探索建立委托评估机构综合考核、末位退出机制，提高评估质效。深入开展涉特殊主体案件执行、执行案款清理等专项整治行动，依法惩治消极执行、规避执行、抗拒执行等各种违法犯罪行为。三是加快提升执行信息化水平。以大数据人工智能为引领，促进信息化与执行工作深度融合。加快推进执行指挥中心建设，力争全市所有法院执行指挥中心都达到最高人民法院标准要求，加大执行指挥中心实体化运用力度，实现全市三级法院执行工作统一管理、统一指挥、统一协调。加强信息化设备保障，为执行机构配备执法车辆、通讯系统，为执行人员配备单兵执法仪等必要装备。完善执行网络查控系统，进一步拓宽查控范围，实现对所有财产类型的全覆盖，做到实时查询、及时冻结、依法划转。全面推行网络司法拍卖，完善流拍后启动重拍程序，提高执行财产变现率，最大限度保障胜诉人权益。加强执行信息公开，依法公开执行过程、执行节点、执行结果、执行文书，实现阳光执行，既争取社会理解支持，又提高执行司法公信力。四是创新执行工作机制。坚定不移深化司法体制改革，加大推进以“审执分离”为核心的执行体制机制改革力度，着力构建更加科学的执行制度机制。及时总结推广执行案件线索发现、繁简案件分流、执行风险管控、执行警务保障等方面的成功做法，不断丰富完善并固化为制度机制。建立健全上级法院对下级法院的指导、督导机制，消除各法院之间法律问题认识分歧，综合运用指标考核、先进表彰、定期检查等方式，推动各级法院加大执行力度、规范执行行为。建立职责明晰、相互配合、有效衔接的立、审、执、破一体化机制，立案时一并发送《执行风险告知书》《财产保全申请书》，引导诉讼财产保全，加强执行风险预防；在审判中全面加强调解工作，提高裁判文书质量，做到说理充分、判项明确；加快推进执行转破产审查工作，保障执行程序与破产程序有序衔接，全链条多环节化解执行矛盾。

（四）进一步健全执行联动工作机制。认真落实已经出台的执行联动机制文件，严格落实执行联动部门的职责任务，破除信息壁垒，彻底解决执行联动“联而不动”的问题。一是各级政府及其部门要加大对法院执行工作的支持力度，带头尊重和履行法院生效裁判，协助法院清理涉党政机关、涉民生执行案件；建立“执转破”案件政府与法院衔接机制；为法院执行信息化建设和购买社会服务提供财政保障；加强执行救助与社会救助的有效衔接，帮助解决申请执行人的实际困难。二是财政、国土房管、公安、工商、民政、银监、保监、通信管理、银行等部门和单位要加强与法院网络连接，实现信息共享，畅通对被执行人及其财产的发现、处置机制。各级法院要依法使用相关信息数据并做好安全保密工作。三是全力推动全社会信用体系建设，发展改革部门要牵头建立健全信用信息共享平台，整合各有关部门和单位信息资源，实现对失信被执行人信息的自动比对、自动拦截、自动监督、自动惩戒，切实发挥联合惩戒系统作用，真正实现被执行人“一处失信、处处受限”。四是公检法各部门要加强协作配合，统一对执行拘留、打击“拒执”犯罪的标准、构成要件的认识，畅通公诉打击“拒执”犯罪的渠道，依法简化执行拘留审批程序，加大对拒不执行判决、裁定罪的打击力度。五是整合社会治安综合治理网格员、人民调解员、诉讼联络员等资源，建立健全相应工作机制，支持法院核实、查找被执行人及其财产线索，进一步提高查人找物的真实性、准确性、全面性。

（五）进一步营造全社会攻坚执行难的良好氛围。一是加强全民法治意识、诚信意识培育。落实“谁执法谁普法”责任制，切实加强全民普法教育，推动全社会形成遵从法律、崇尚法治的良好风气。既讲法治又讲德治，重视发挥道德教化作用，把法律和道德的力量、法治和德治的功能紧密结合起来，把自律和他律紧密结合起来，引导全社会增强诚实守信意识。二是加强执行工作宣传教育。采取以案说法、法律讲堂、法治短片等有效措施，加强公民风险意识教育，提高公民风险防范能力。加大执行工作宣传力度，教育引导社会公众理性认识执行工作，正确区分“执行不力”与“执行不能”，努力形成全社会理解执行、关注执行、协助执行的氛围，积极构建良好司法生态。三是加大对失信被执行人和“拒执”犯罪的曝光力度。综合运用多种新闻媒体、户外广告、流动宣传车等平台对失信被执行人和拒不执行判决、裁定案件进行曝光，在全社会营造“守信光荣、失信可耻”的氛围，促进全体公民自觉履行法院生效裁判、积极配合协助法院执行。四是注重源头治理。进一步健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体系。深化社会矛盾多元化解机制，充分发挥人民调解、行业调解、行政调解、司法调解的作用，运用法治思维和法治方式多元化解矛盾纠纷，从源头上逐步减缓执行案件数量增长给执行工作带来的压力。

特此报告。