重庆市人大内务司法委员会

关于全市检察机关司法体制改革情况的调研报告

（2017年11月27日在市四届人大常委会第四十二次会议上）

市人大常委会：

根据市人大常委会2017年监督工作计划，为协助市人大常委会听取和审议市检察院关于全市检察机关司法体制改革情况的报告，市人大常委会组成调研组对全市检察机关司法体制改革情况开展了调研，旨在了解我市司法体制改革的进展情况，分析问题、提出建议，支持和推动检察机关落实和完善改革措施，确保改革工作顺利推进。9月上旬以来，市人大常委会主任张轩、副主任张定宇分别率队对我市检察机关司法体制改革情况进行了全面、深入的调研。调研组先后召开了七场座谈会，分别听取了市检察院的汇报和市委政法委、市委组织部、市编办、市人力社保局、市财政局、市机关事务管理局有关情况介绍；听取了部分市人大代表、专家教授、律师代表以及部分案件当事人的意见和建议；召开部分市检察院分院和基层院员额检察官、司法辅助人员、司法行政人员座谈会，听取意见并开展问卷调查；赴市检察院二、五分院及所辖区县检察院听取工作汇报；实地考察了部分检察院案管中心，查阅了相关文件资料。通过本次调研，市人大常委会调研组较为全面地了解和掌握了全市检察机关司法体制改革工作基本情况。现将有关情况报告如下。

一、主要作法和成效

党的十八大以来，中央对司法体制改革作出了系列重大决策，党的十八届三中、四中全会对深化司法体制改革作出全面部署和顶层设计。2015年9月，按照中央要求和市委安排，我市在市检察院二分院和渝中、黔江、荣昌、梁平等5个检察院启动司法体制改革试点，2017年1月1日起，全市三级检察机关按司法责任机制全面运行。

按照中央统一部署要求，在最高检和市委的领导下，全市检察机关落实改革主体责任，积极稳步推进人员分类管理、完善司法责任、健全司法人员职业保障、推动省以下人财物统一管理等四项基础性改革，我市司法体制改革取得了阶段性成效。

（一）加强组织实施，落实改革主体责任

市委高度重视司法体制改革工作，成立了全面深化改革领导小组司法体制改革专项小组，统一领导协调全市司法体制改革。专项小组根据我市实际，制定了司法体制改革实施方案，建立了相关部门议事协调机制，同时强化常态督察与专项督察，确保改革有序推进落地见效。

全市检察机关在最高检和市委领导下，加强组织实施，坚定落实改革主体责任。一是建立改革领导机构。市检察院设立了检察改革领导小组及其工作机构，“一把手”负总责，明确分工，实行严格的责任制。建立了院领导和部门主要负责人工作联系点制度，及时掌握各分院及基层院改革动态并强化督查。各分院、区县院也在市院领导下，成立了改革领导小组。二是全面落实改革任务。市检察院研究制定了《重庆市检察机关全面推开司法责任制改革实施方案》等16项制度规定，进一步细化分解任务，把中央精神与重庆检察工作实际相结合，全面推进改革。三是强化思想政治引领。各级院始终把思想政治工作放在重要位置，将思想政治工作贯穿司法体制改革的全过程，引导检察干警深刻认识司法体制改革的重大意义，全面了解改革的目标任务和思路举措，正确对待个人进退得失，正确对待责任担当，把思想和行动统一到改革的决策部署上来。

（二）聚焦重点问题，改革措施扎实有力

全市检察机关紧紧围绕员额检察官选任、优化司法职权配置和规范司法行为等重点问题，细化改革措施，落实司法责任制改革。一是推行司法人员分类管理。我市于2016年9月启动了首批检察官入额遴选。按照“考试+考核”的办法，严格选拔条件和程序，严格落实中央关于员额不超过全市中央政法专项编制39%的要求，通过市检察官遴选委员会遴选，首批产生员额检察官1511名，占政法专项编制的29.5%。2017年7月根据需要增补员额检察官24名。同时，合理配置保证员额向一线和基层检察院倾斜，如江北区检察院的员额比例为32%。在员额检察官选任后，完成了各类人员分类定岗。全市检察院共配备司法辅助人员2428名（检察官助理1601名，书记员421名，司法警察302名，检察技术人员104名），占政法专项编制的47.4%。司法行政人员689名，占政法专项编制13.4%。二是组建运行司法办案组织。全市检察机关根据各业务部门办案需要，设置独任检察官1190名，分别按照1:1、1:2或1:3的比例搭配检察官助理；设置相对固定的检察官办案组267个。两类新型办案组织的组建运行为司法责任制的落实打下了良好基础。三是明确各类司法人员的职责权限。市检察院制定了三级检察院员额检察官权力清单，在依法授权的同时，明确岗位职责，厘清检察长、部门负责人和检察官办案权限，突出员额检察官办案主体地位。检察官主要负责对办案事项作出处理决定或提出处理意见，其他事务性、辅助性工作由检察官助理和书记员完成，把“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的要求落到实处。四是强化对检察权运行的监督制约。全市检察机关相继建立随机分案为主的分案机制，检察长、副检察长、部门负责人和案管部门网上查阅办案监督机制，案件评查机制和业绩考评工作机制等，对检察官履职实行事前、事中、事后的全过程监督。建立追责机制，完善线索发现机制和调查处理机制。改革启动以来，对1名检察官启动司法责任调查程序并作出了相应的处理。

（三）系统协调推进，保障改革落实到位

一是落实司法人员职业保障。全市检察院按照改革要求，配合有关部门建立并落实司法职业保障制度，已完成检察官职务套改工作，确定了新的检察官职务等级。各级院均按照上级要求和制定的基本原则出台了绩效考核及奖金分配实施意见，自今年6月份开始，全市员额检察官已经正式发放套改后的工资，已发放部分基础绩效考核奖金。同时，健全司法人员履行法定职责保护机制，为司法人员依法履职创造良好环境。二是实行人财物市级统一管理。目前各级检察院已配合编办、组织部、人力社保局、财政局等部门开展了相关工作。区县检察院编制完成市级机构编制管理部门统一管理，领导管理体制作出了部分调整，全市检察院已整体划转为市级预算单位，区县检察院房屋土地资产确权工作正在有条不紊进行。三是利用现代科技推进改革。市检察院集成检察大数据、检察视讯云、检察微服务等三个子平台，建成了市检察院“智慧检务平台”。探索开发了“渝检大数据”分析系统，挖掘检察数据潜在的业务价值。各基层院也在积极探索符合办案实际的信息化建设，渝北区检察院打造了智慧检务辅助系统的开放平台，实现被害人文书微信告知、诉讼程序变更微信提醒、办案期限预警微信提示等三大功能，让现代科技为司法办案提供技术支持。

（四）各方积极作为，改革成效初步显现

我市司法体制改革全面推开近一年来，在市委领导下，检察机关和相关部门主动作为，人员分类管理基本完成，司法责任制初步落实，职业保障基本到位，人财物统一管理基本实现，司法体制改革主体框架已基本形成，改革成效初步显现。一是办案力量和队伍活力不断增强。改革后检察官回归办案本位，优秀人才向办案一线流动趋势明显。三级检察机关中不再担任部门负责人的381名检察官直接投身办案，部分综合部门中青年业务骨干进入员额办案，入额院领导带头直接办案，增加了司法办案力量，激发了队伍活力。二是符合司法规律的检察权运行机制逐步形成，检察官的办案主体地位得到确立。1～10月，全市刑事检察部门检察官独立作出处理决定案件36782件，占结案总数的90.96%，检察委员会讨论决定案件878件，同比下降42%。检察官按照权力清单处理案件并承担责任，履职更加规范。三是司法质量效率和公信力稳步提升。1～10月，三级检察机关审查起诉案件结案25175件34636人，同比上升7.00%、10.04%，审查起诉案件平均用时比去年同期缩短9.2天。立案侦查职务犯罪案件550件673人，同比上升4.56%、10.51%。案件质量的主要指标保持平稳。调研中，律师和案件当事人反映司法体制改革后，检察办案工作水平不断提高。

二、存在的主要问题

从调研来看，我市检察院司法体制改革工作取得了阶段性成效，但对照改革目标和人民群众对司法公平正义的新期待，还存在一些困难和问题，尤其对改革中出现的新情况、新问题还有待深入研究，解决办法有待及时跟进。主要表现在以下几个方面：

（一）对司法体制改革的认识还不够到位

随着改革的逐步深化，整个司法体制改革已经进入攻坚期和深水区，形势和任务都在不断地发生着变化，有的检察院和相关部门面对改革有畏难情绪，存在等待观望的思想；有的则对改革的艰巨性、复杂性、系统性认识不足，急于求成。少数基层院领导对于检察官独立行使检察权认识不到位，存在不愿放权、不敢放权的问题。部分检察人员对司法体制改革的认识还停留在待遇普惠的层面上，对待遇强调过多，对责任认识不足，不能正确对待三类人员之间的待遇差距，没有认识到实现公平正义是司法体制改革的根本目标。有的检察人员对人员分类管理的意义认识不足，一些未入额的人员改革前即以检察官身份办案，不能入额和待遇的变化导致工作责任心下降。

（二）司法管理体制的推进有待进一步深化

一是各类人员的职业规划需要加以重视。很多司法辅助人员以往也是办案人员，因为资历、名额等原因暂未入额，且随着第一、二批员额检察官遴选完成后，员额比例已较高，短时间内增补员额空间更小，如何让这部分人员看到发展前景和保持工作积极性，值得进一步研究。同时，司法技术人员专业技术职务序列亦不明确。二是人员交流管理机制还需要进一步建立健全。人员分类管理后，不同检察人员序列交流转任的制度体系亟待健全。检察人员尤其是司法辅助人员、司法行政人员与外部的交流还不够畅通。三是人财物市级统管存在薄弱环节。干部管理方面还存在一些不明确的地方。调研反映出，区县检察院干部档案如何管理、非领导职数如何核定、退休干部如何服务管理等不明确。目前全市尚未出台统一的聘用人员管理政策，各院对于聘用人员的招聘、待遇、管理差别较大，加大了市级财政保障难度。部分检察院的房屋产权不明晰，给划转与管理工作带来一定障碍。

（三）司法权运行机制有待进一步完善落实

一是检察权的运行还不够顺畅。检察官和检察官助理的职责分界线还不是太清晰，哪些办案活动必须由检察官亲历不够明确。新型办案模式的磨合还不够，如何协调检察官与检察官助理之间的关系，组建高效的办案团队值得研究。有的分院反映，少数检察官存在职责模糊情况，在没有具体办案任务的部门尤为突出，如刑事执行检察岗位检察官与各派驻监所检察室之间的关系尚需进一步理顺。二是内设机构改革尚未全面推开。全市共有5个试点检察院已经完成内设机构改革，一部分检察院进行了机构整合，大部分检察院没有进行内设机构改革。第一批试点院的内设机构数量、名称与其他院不一致，分院与基层院在业务工作上如何加强衔接值得研究。三是监督制约机制有待进一步完善。改革改变了原来的办案模式，检察官的权力、责任加大，如何进一步加强对检察权的监督需进一步探索。检察官依法独立履职与部门负责人管理监督之间的关系需进一步理顺。现在对检察官履职的监督方式大多属于内部监督、事后监督，对于如何进一步加强事中监督和外部监督，提升对规范化办案和案件质量考核评价水平值得进一步研究。如何把检察官业绩考评、办案质量评价、过错追究与退出机制协调起来，并在实践中落实也需要加强调查研究。

（四）改革保障举措有待进一步统筹

一是职业待遇保障不均衡。调研反映出，绩效考核奖金总量依据行政职级套算，造成原来职级较高的院核定较高、低的核定偏低的状况，没有建立与办案数量、质量直接挂钩的绩效考核奖金分配办法，影响工作积极性。二是信息系统建设仍需加强。检察机关现有的大数据、人工智能等信息化建设还不能满足司法体制改革的需要。同时，由于信息化建设缺乏规划统筹，政法部门之间、政法部门与其他部门之间的数据信息联网进展比较缓慢。

三、几点建议

全市检察机关和相关部门要以“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”为目标，认真落实十九大关于深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制的要求，继续深入推进司法体制改革。

（一）提高认识，坚定不移深化司法体制改革

全市检察机关和相关部门要认真学习领会党的十九大和习近平总书记关于依法治国、推进司法体制改革的系列重要讲话精神，深刻认识司法体制改革在全面深化改革、全面依法治国中的重要地位，进一步统一思想，切实增强推进改革的思想自觉和行动自觉，坚定深化改革的信心和决心，坚定不移地推动各项改革措施落到实处。市检察院要加强组织实施，落实主体责任，从组织上保证党中央、市委的改革部署在检察机关落地落实。在坚持顶层设计的同时，鼓励和支持基层检察院改革创新，大胆探索，积极稳妥推进改革。要加强政策解读、思想引导和舆论宣传，引导广大检察干警积极适应司法体制改革给检察工作提出的新要求，以深化改革推动检察工作整体发展，全面有效履行检察职责。相关部门要把司法体制改革作为一项重点工作，按照职责任务分工，推动司法体制改革不断深化。

（二）统筹兼顾，协同推进司法体制改革

司法体制改革是一项系统工程，各级检察院和有关部门要在党委统一领导下，加强协调配合，凝聚改革合力。一是优化资源配置，继续深化人员分类管理。要建立科学规范、运转协调、有进有出的员额统筹管理、动态调整机制，对预留或空出的员额指标，适时进行遴选，让符合条件的人员及时入额，稳定职业预期。要加大培训教育力度，提高检察队伍的综合素质，包括政治素质和业务素质。特别是完善检察官助理培养机制，重点解决其不直接处理案件造成实践经验缺失等问题。二是进一步拓宽检察官、司法辅助人员、司法行政人员的职业发展空间。要建立健全不同检察人员序列交流转任机制，建议相关部门进一步加大检察院与其他单位干部交流力度。要继续探索建立检察官职业尊荣感的路径，增强检察官的责任感和使命感。三是完善人财物市级统管，确保政策落地。及时健全完善干部管理制度，做好分类人员职务晋升、干部考核、调动以及退休干部服务管理等工作。尽快出台聘用制书记员管理制度，合理确定其经济待遇，保证书记员队伍的相对稳定。积极协调有关部门，厘清检察机关房屋和土地资产产权关系。

（三）加大力度，全面深入落实司法责任制

要全面深入落实司法责任制改革，既要确立检察官办案主体地位，做到谁办案谁负责，又要与时俱进创新监管方式，确保放权不放任、有权不任性。一是完善检察权运行机制，进一步细化明确检察长、检委会、检察官、检察官联席会议的职责权限和工作重点。要明晰检察官必须亲历的办案环节，划分好检察官和检察官助理的职责范围，建立起分工明确、职责清晰的办案团队，提高办案质量和效率。二是加大内设机构改革的力度，积极探索，构建扁平化管理和专业化建设相结合的司法组织机构新体系，进一步提高司法办案和检察监督效能。三是完善检察权监督制约机制。坚持放权与监督相结合，放权不放任，监督不越位，强化内部监督制约机制，拓宽外部监督渠道。要充分发挥检察长、业务部门负责人和案件管理部门的日常管理和监督制约作用，加强事中流程监督。进一步完善和落实办案质量终身负责和责任追究机制。进一步创新外部监督的方式，主动接受各级人大及其常委会的工作监督，主动接受广大群众特别是律师等职业共同体、案件当事人的监督。

（四）统筹协调，推动改革与科技深度融合

各级检察机关和有关部门要充分认识现代科技对司法体制改革的巨大推动作用，利用大数据和人工智能在信息采集、整理、分析、共享等方面的突出优势，紧密结合司法实践的需要，用科技手段推动司法质效的提升。一是继续推进“智慧检务”平台建设，研发试用智能辅助办案系统、智慧辅助量刑建议系统等，增强大数据和人工智能的应用能力。通过数据采集、整理、分析、综合，帮助司法人员依法、全面、规范收集和审查证据，统一司法尺度。同时，实现办案全流程监督管理，规范诉讼环节的证据收集和判断活动，保障司法公正。二是加强沟通协调，积极推动政法部门信息管理数据的对接互通，实现信息有效共享，提升司法效率。加快构建跨部门大数据办案平台，实现政法部门办案业务的网上流转和全程留痕，构建起改革与科技深度融合的司法运行新模式。在实现办案信息互联互通、共享共用的同时，加强网络安全防护，适应互联网时代给执法办案带来的挑战。

特此报告。