重庆市人大内务司法委员会

关于全市法院司法体制改革情况的调研报告

（2017年11月27日在市四届人大常委会第四十二次会议上）

市人大常委会：

根据市人大常委会2017年监督工作计划，为协助市人大常委会听取和审议市高法院关于全市法院司法体制改革情况的报告，市人大常委会组成调研组对全市法院司法体制改革情况开展了调研，旨在了解我市司法体制改革的进展情况，分析问题、提出建议，支持和推动法院落实完善改革措施，确保改革工作顺利推进。9月上旬以来，市人大常委会主任张轩、副主任张定宇分别率队对我市法院司法体制改革情况进行了全面、深入的调研。调研组先后召开了七场座谈会，分别听取了市高法院的汇报和市委政法委、市委组织部、市编办、市人力社保局、市财政局、市机关事务管理局等有关情况介绍；听取了部分市人大代表、专家教授、律师代表以及部分案件当事人的意见和建议；召开部分中级法院、基层法院员额法官、审判辅助人员、司法行政人员座谈会，听取意见并开展问卷调查；赴市二中、五中法院及所辖区县法院听取工作汇报；实地考察了部分法院案管中心、立案窗口，查阅了相关文件资料。通过本次调研，市人大常委会调研组较为全面地了解和掌握了全市法院司法体制改革工作基本情况。现将有关情况报告如下。

一、主要作法和成效

党的十八大以来，中央对司法体制改革作出了系列重大决策部署，党的十八届三中、四中全会对深化司法体制改革作出全面部署和顶层设计。2015年9月，按照中央要求和市委安排，市二中法院和渝中、黔江、荣昌、梁平等5个法院开展司法体制改革先行试点。自2017年1月1日起，全市三级法院按司法责任机制全面运行。

全市法院按照中央统一部署要求，在最高法院的指导和市委的领导下，紧密结合我市实际，落实改革主体责任，稳步推进人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下人财物统一管理等四项基础性改革，我市法院司法体制改革工作取得阶段性成效。

（一）强化组织实施，落实改革主体责任

市委高度重视司法体制改革工作，成立了全面深化改革领导小组司法体制改革专项小组，统一领导协调全市司法体制改革。全市法院在市委的领导下，加强对改革任务的组织实施，履行改革主体责任。一是设立领导机构加强督导。市高法院成立了由代理院长牵头的司法体制改革领导小组，明确任务职责，对改革进展情况进行检查督导，督促中级法院和基层法院严格按照统一部署、统一要求、统一政策抓好落实，并对改革推进中出现的问题全面排查梳理，列出问题清单、责任清单，及时请示汇报，研究解决的办法和措施。各中级法院、基层法院也成立了本院司法体制改革组织机构。二是落实顶层设计完善措施。市高法院制定了全市法院全面推开司法责任制改革实施方案及相关配套文件，力争做到体现中央政策、体现司法规律、体现重庆实际，为推进改革提供具体方案，确保改革按照中央和市委的要求整体有序推进。三是注重思想工作加强引导。全市法院系统始终坚持把思想政治工作贯穿改革全过程，采取多种教育形式，引导司法干警增强政治责任感、历史使命感，积极拥护改革、支持改革、参与改革，正确对待个人得失，在思想上和行动上与中央改革精神保持高度一致。

（二）把握改革重点，稳步推进各项工作

全市三级法院围绕员额法官选任、优化审判权力运行等重点，推进各项改革举措落地见效。一是有序推进法官员额制改革。市高法院严格按照法官员额不超过中央政法专项编制39%的要求，规范选拔条件和程序，通过考试和考核，全市首批共选任员额法官2387人，占全市法院中央政法专项编制的32%。同时，加强对员额的动态调整，通过将211名长期未使用的编制调剂到其他区县法院，促使法官员额向办案任务重的基层法院倾斜。二是积极落实司法责任制改革。围绕“让审理者裁判，由裁判者负责”，市高法院制定了以《完善司法责任制的指导意见》为主体的“1+7+2”制度体系，推动司法责任制改革各项要求落地。确立了合议庭审判长、主审法官、参审法官、独任法官、法官助理、书记员的职责，厘清责任；全市三级法院结合实际按照不同比例为法官配备法官助理和书记员，努力打造新型审判团队；明确了裁判文书审签权限，独任法官自行负责审判事务和签发文书，合议庭裁判文书由主审法官、参审法官、审判长依次共同签发；明确了审判委员会工作职责和程序，缩小审委会的案件讨论范围，主要工作重心向总结审判经验、统一司法尺度方向转变；明确了院庭长的监督管理责任，院庭长有权听取案件汇报，并进行协调、督促、咨询、指导，强化对重大、疑难、复杂案件的监督管理；建立了办案质量终身负责和错案责任追究制度，对故意违法或因重大过失导致裁判结果错误并造成严重后果的，实行终身追责。三是落实职业保障和实行人财物统管。组织、编制、人力社保、财政、发展改革、机关事务等相关部门在专项小组的统筹协调下共同努力，法院人员职业保障和人财物市级统管全面推开。法官单独职务序列改革基本完成，员额法官等级确定基本完成，法官助理和书记员等级套改工作稳步推进。员额法官职务等级工资已全面兑现，部分基础绩效考核奖金已发放。市级机构编制管理部门对区县法院编制统一管理，并在全市范围内进行调剂，优化了政法编制配置。将全市法院整体划转为市级预算单位，资产纳入市级统管，区县法院房屋土地资产确权工作正在有条不紊进行。

（三）运用现代科技，助推改革深入开展

市高法院高度重视信息化建设，积极运用大数据、人工智能等科技手段，推进落实司法责任制及相关配套改革。加快建设以大数据为中心的人民法院信息化3.0版，打造了全市三级法院“同一系统、同一平台、同一标准”信息化体系，集网上办公、办案于一体，建成三级法院共享共用的“重庆法院数据云中心”，特别是2017年司法体制改革全面推开以来，上线运行“智能办案系统”，研发应用“类案智能专审平台”，开通“重庆法院纠纷易解平台”，形成了多位一体智能审判模式，探索司法体制改革和现代科技应用融合的新路子。一方面，充分发挥人工智能在数据采集、整理、分析、综合方面的优势，促进对案件事实证据的认定符合客观标准，促进统一司法尺度，保障司法公正。另一方面，结合大数据对办案全流程进行监督管理，通过监督案件质效指标完成情况，分析审判运行态势，剖析原因找对策，实现审判质效稳中有进。

（四）各方协调推进，改革成效初步显现

我市司法体制改革全面推开近一年来，在市委领导下，全市法院和相关部门协调推进，人员分类管理基本完成，司法责任制初步落实，职业保障基本到位，人财物统一管理基本实现，司法体制改革主体框架已基本形成，改革成效初步显现。一是办案力量和队伍活力不断增强。进入员额的法官都到一线办案，明确了院领导、部门负责人、员额法官每年的最低办案任务，院庭长办案已经成为常态，在充实一线办案力量的同时，较好地激发了队伍的活力。二是符合司法规律的审判权运行机制逐步形成。全市法院按照改革要求着力打造审判团队，促进形成了以法官为中心的审判资源优化配置，为其配备适当的审判辅助人员，减轻法官事务性工作负担，使法官集中精力处理核心办案业务；大胆还权给独任法官、合议庭，建立审委会讨论案件的过滤机制，落实让审理者裁判。今年1~10月，全市法院审判委员会共计讨论案件1893件，与改革前相比大幅下降。三是办案质效有所提升。今年1~10月，全市法院受理案件723032件，新收661112件，同比上升13.7%；审结案件558465件，同比增长11.35%。一审判决案件服判息诉率提高，上诉发回改判率同比下降。案件质量的主要指标保持平稳。

二、存在的主要问题

从调研情况看，全市法院司法体制改革工作虽然取得了阶段性成效，但对照中央司法体制改革的目标要求和人民群众对公正司法的期待还有一定差距，随着改革的不断深入，一些问题和困难逐步显现，亟待研究解决。

（一） 对改革的认识亟需进一步深化

调研中发现，有的法院和相关部门面对改革有畏难情绪，存在等待观望的现象；有的则对改革的艰巨性、复杂性、系统性认识不足，急于求成。少数基层院对司法体制改革的认识不到位，以案多人少、缓和矛盾为由，仍然按原体制运行，存在允许未入额法官办理并裁决案件的情况。面对落实法官独立办案的要求，少数院庭长转变观念不到位，对新的监督管理方式或心存顾虑，或不大适应。有的法院干警对司法体制改革的实质认识不准确，把司法体制改革的成效简单地等同于提待遇、涨工资，对改革后如何按照职责落实责任考虑不多。少数法官面对司法责任压力，不愿、不敢主动履行独立裁判责任，缺乏担当精神。有的未入额人员改革前即以法官身份办案，不能入额和待遇有变导致他们出现一定的心理落差，影响工作积极性。

（二）审判权运行机制有待进一步优化

一是审判权运行相关的职能职责需更加明晰。调研反映出，员额法官与法官助理、法官助理与书记员的职责划分还不够清晰明确，法官助理岗位具体要求有待进一步细化。专业法官会议和审判委员会的职能亟需按照司法责任制的要求进一步准确定位。二是审判团队的运转还不够顺畅。有的院法官助理配备不足，书记员流动性大，审判团队的搭配不合理；由于对身份和角色的转变有适应期，法官、法官助理和书记员之间的配合衔接还不够，一定程度影响了审判团队的运转；少数年龄较大的法官助理不能有效配合年轻法官，有的法官仍要承担一定的辅助性事务。三是审判监督管理机制需进一步完善落实。法官依法独立办案后，如何保障裁判统一、确保案件质量成为迫在眉睫的问题。因此亟需解决好放权与监督的平衡，理顺法官独立履职和院庭长监督管理之间的关系。调研还反映出，法官的瑕疵差错案件的评查、追责机制不够规范，差错案件的评价标准还不够细化。

（三）改革配套措施有待进一步完善

一是人力资源配置还不够优化。随着近几年全市法院受理案件数量持续增长，渝中、渝北、江北、九龙坡等主城区基层法院人案矛盾突出，部分法官加班成为常态。二是职业待遇保障不均衡。调研中反映，绩效考核奖金总量依据行政职级套算，造成原来职级较高的院核定较高、低的核定偏低的状况，没有建立与办案数量、质量直接挂钩的绩效考核奖金分配办法，影响工作积极性。三是人财物市级统管存在薄弱环节。市级统管后财务工作机制不够通畅，部分区县法院存在基础设施、信息化建设等资金缺口。目前全市尚未出台统一的聘用人员管理政策，各院对于聘用人员的招聘、待遇、管理差别较大，加大了市级财政保障难度。有的地方反映，基层法院除院领导以外干部的管理权限、退休干部如何服务管理等尚不明确，审判辅助人员、司法行政人员晋升受阻。

（四）队伍建设还不能适应改革要求

一是少数法官司法能力有待提升。我市法官的总体素质较高，但与司法体制改革的高标准、严要求相比仍然存在一定的差距，部分人员的政治思想素质跟不上改革步伐，业务能力、专业知识、司法理念、工作方式等与司法责任制的要求还不完全相适应。二是对未入额人员的职业规划和培养亟需重视。目前未入额人员中，一部分是因为名额、资历及工作需要等暂未入额。第二批员额法官选任后，剩余员额数量较少，短时间内入额机会更少。如何让这部分人有交流、晋升的渠道，看到职业前景，对稳定司法队伍至关重要。同时，审判辅助人员特别是法官助理的培养还不够系统化，专业化水平还不能完全适应司法体制改革的要求。

三、几点建议

司法体制改革在全面深化改革、全面依法治国中居于重要地位。全市法院和相关部门要认真落实十九大关于深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制的要求，继续深入推进司法体制改革。

（一）凝聚共识，坚定推进司法体制改革

司法体制改革已进入攻坚阶段，全市法院和相关部门要深入学习贯彻党的十九大精神和中央关于深化司法体制改革的决策部署，充分认识推进司法体制改革的重大现实意义和深远历史意义，坚持改革的正确方向，强化政治担当和行动自觉，抓好各项改革措施的落实落地。要在巩固已有成果的基础上，充分认识改革中出现的新问题新困难，用改革思路、创新办法，不断攻坚克难，坚定不移推进司法体制改革。市高法院要加强组织实施，落实改革的主体责任，在坚持顶层设计的同时，鼓励基层因地制宜，在法律政策框架内开展探索。要不断加强有关改革的政策解读和宣传引导，让广大干警正确理解改革，积极支持改革，自觉投身改革。

（二）突出重点，深入推进司法责任制改革

司法责任制改革是全面深化司法体制改革必须牢牢牵住的“牛鼻子”。各级法院要紧紧围绕司法责任制改革，不断完善司法权力运行机制。一是进一步细化三类人员的工作职责，要明晰法官必须亲历的办案环节，划分好法官和法官助理、法官助理和书记员之间的职责范围。二是进一步优化审判团队。要加快配备审判辅助人员，充分调动审判辅助人员的工作积极性，推动形成分工明确、责任明晰、协作紧密的办案团队，提高办案质效。三是进一步完善落实审判监督管理机制。解决好法官独立履职和院庭长监督管理之间的关系，转变院庭长对法官依法独立办案的监督管理方式。要充分发挥专业法官会议、审判委员会职能，统一裁判尺度。要坚持权责统一，落实办案质量终身责任制和错案责任追究制，增强错案责任追究的可操作性。要不断加强内外监督制约机制建设，加大司法公开力度，确保司法廉洁，实现司法公正。

（三）加强协调，统筹推进司法体制改革

各级法院和有关部门要在市委的统一领导下，围绕深化司法体制综合配套改革任务目标，凝聚力量，推动改革向纵深发展。一是优化资源配置，提升办案质效。市高法院要协调有关部门，继续完善员额动态调整管理机制，对主城区人案矛盾比较突出的基层法院和中级法院要在编制数和员额比例上予以适当的倾斜。基层院和中级法院也要优化现有人员配置，充分挖掘办案潜力，切实提高办案效率。二是建立健全科学的职业保障机制。要建立起一套与办案数量、质量直接挂钩的绩效考核奖金分配办法，提高工作积极性。要加强调查研究，继续探索建立法官职业尊荣感的路径，增强法官的责任感和使命感。三是完善人财物市级统管，确保政策落地见效。及时健全完善干部管理制度，做好基层法院除院领导以外的干部管理、退休干部服务管理等工作。尽快出台聘用制书记员管理制度，合理确定其经济待遇，保证书记员队伍的相对稳定。财政部门要建立与区县法院畅通的工作沟通机制，加强调查研究，依据政策规定并结合实际，保障好基层法院基础建设、信息化建设以及购买社会服务经费等。

（四）加大力度，进一步提高队伍建设水平

随着司法体制改革深入开展，对司法人员的思想素质和业务能力的要求越来越高。要努力增强司法人员政治意识、大局意识、核心意识和看齐意识，引导他们处理好利益关系，把着力点放在提高职业素养和业务水平上。一是要着力提升法官的职业素养和业务水平。进一步加强法官业务知识和各项技能的系统性培训。注重程序和实体相结合，实践技能培养和业务理论学习相促进，加大对以大数据和人工智能为核心的信息化平台的学习培训，切实推进法官队伍正规化、专业化、职业化建设。二是注重未入额人员的职业规划和人才培养。要建立分类科学、职责明晰、规范有序的审判辅助人员管理制度，对预留或空出的员额指标，适时进行遴选，让符合条件的人员及时入额，稳定职业预期。要抓好审判辅助人员和司法行政人员的教育培训，加强人才梯队建设，提高审判辅助人员专业化水平，建设高效、专业、稳定的审判辅助人员队伍。要打通审判辅助人员和司法行政人员的晋升通道，同时探索建立法院人员的外部交流机制。

特此报告。