重庆市高级人民法院

关于全市司法体制改革情况的报告

——2017年11月27日在市四届人大常委会第四十二次会议上

重庆市高级人民法院代院长  杨临萍

主任、各位副主任、秘书长，各位委员： 

根据本次会议安排，我代表市高级人民法院报告全市法院推进司法体制改革工作情况。

自中央把重庆确定为第二批司法改革试点省市以来，市高法院认真落实习近平总书记对司法体制改革的系列重要指示，在市委领导、最高人民法院指导、市人大及其常委会监督、市委政法委统筹下，以及组织、编办、发改委、财政、人社、机关事务管理局等相关部门共同努力、各区县党委政府支持配合下，坚定扎实推进司法体制改革，改革思路明确，推进重点突出，节奏平稳有序。目前各项基础性改革任务基本完成，改革经验不断成熟，改革成效不断显现，审判质效和司法公信力不断提升。2017年1-10月，全市法院共审执结案件558465件，同比增长11.35%，结案率77.24%，在全国排名第5位。

一、深化司法体制改革的主要做法和成效

（一）全面推进法官员额制改革

在2015年9月五家法院先行试点基础上，2016年9月全面启动全市法院法官员额制改革，共选任首批员额法官2387人，占中央政法专项编制的32%，入额法官均在审判一线。结合案件增长和员额空缺情况，于今年8月启动第二批员额法官遴选，911人报名参加，拟选任373人，及时补充办案力量。目前，市法官遴选委员会已审定拟任人选，拟于12月上旬完成选任。

一是科学核定法官员额比例。严格按照中央关于法官员额控制在政法专项编制39%以内的要求，根据三级法院审级职能、审判任务、管理权限差异，明确高、中、基三级法院法官员额比例分别按35%、37%、39%控制。按照统一核定、分级使用、满足审判、倾斜基层的原则和“以案测员、以员定编”思路，明确市一、二、三、四、五中法院法官员额比例分别按38%、36%、36%、34%、38%控制；按照案件数量相近、案件类型相似、案件难易相当的原则，将基层法院分为5大类，法官员额比例分别按39%、39%、38%、37%、36%控制，确保政法编制、法官员额与审判任务基本适应。

二是严格规范遴选标准和程序。全面落实民主、公开、竞争、择优原则，努力做到选任程序严格、标准统一、操作规范。规定申请入额必须在审判一线办案并承诺完成规定办案任务。明确领导干部入额“三具有两必须”要求，即具有法律专业知识、具有一线办案经历、具有独立办案能力，入额后必须办理一定数量的案件，必须对办案质量终身负责。实行“双考双评”，通过考试+考核（“双考”）的方式，综合测评参选人员政治素质、职业操守、廉洁自律等综合素养，重点测评法律专业素质、办案实务操作等审判业务能力（“双评”）。市法官遴选委员会从专业角度综合审查，确定差额淘汰人员并等额提出拟入额人选。两次遴选按1:1.1的差额淘汰303人，遴选委员会的实质把关作用得到切实发挥，选任工作的权威性和公信力得到有效保障。

三是建立员额退出机制。制定《建立法官员额退出机制的意见》，构建有进有退的员额动态管理机制。明确自然退出、考核退出和惩戒退出的条件和程序，做到员额退出与干部管理、违法审判责任追究和办案绩效考核挂钩，既规定了因岗位调整、到龄退休、申请辞职、健康原因退出员额的程序，也规定了因办案质量、效率不达标或违纪违法而强制退出员额的规则。目前，已按中央政法委和最高人民法院要求，组织五家首批试点法院对入额满一年的法官办案质效进行了考核，250名入额满一年的法官办案质量、效率均达到考核标准要求，没有因办案质量、效率不达标须退出员额的情形。

（二）不断完善人员分类管理机制

落实法官、审判辅助人员、司法行政人员分类管理要求，健全相关管理机制，促进三类人员各居其位、各司其职、依法履职。

一是健全权责明晰的管理机制。制定《深化人员分类管理改革的指导意见》，明确全市法院工作人员按法官、审判辅助人员、司法行政人员三大类别分类管理，重点就三类人员的职责定位、日常管理、审判执行团队的组建模式、审判辅助人员选任、三类人员的交流调整等进行规范。明确审判业务部门、司法行政部门的未入额法官，分别按审判辅助人员、司法行政人员管理，实现各类人员各尽其责。

二是建立编制动态调整机制。制定《全市区县法院政法专项编制调整方案》，按照“以案测员、以员定编”思路，统筹考虑各区县法院的案件数量、类型、难易、增幅和辖区面积、人口数量、自然条件、发展状况等因素，根据法院类别、案件类型核定员额数，对区县法院现有空编进行重新调整，将“空转休眠”的211名空编调剂到8个编制紧缺、人案矛盾突出的区县法院，使编制资源、法官员额向案件数量多、工作任务重的法院倾斜流动，进一步实现了编制资源的优化配置和有效利用。

三是加强审判辅助人员队伍建设。为中基层法院统一招录法官助理286名，不断充实壮大审判辅助力量。与市委组织部、市委政法委联合下发《法官助理和书记员职务序列改革实施方案》，明确法官助理和书记员的职务序列、职务设置、职务晋升、职数比例。目前，法官助理和书记员等级套改正稳步推进。有序推进聘用制书记员管理制度改革，会同市财政局、市人社局研究制定《聘用制书记员管理办法》，细化聘用制书记员任职条件、招聘条件和日常管理等内容，提出“三级九档”岗位等级设置模式和“绩效优先、多劳多得、奖勤罚懒”的薪酬待遇保障原则，建立职责明确、结构合理、管理规范的聘用制书记员队伍。

（三）深入推进司法责任制改革

结合重庆法院实际，制定“1+7+2”司法责任制制度体系，建立健全权责明晰、权责一致、追责有力的审判权力运行机制。

一是严格落实“让审理者裁判，由裁判者负责”要求。实行独任法官、合议庭负责制，改革裁判文书签发制度，明确规定只有独任法官、合议庭和审判委员会才有定案权，院庭长一般不得签发未参与审理案件的裁判文书。全面建立专业法官会议制度，充分借助集体智慧为审判组织办理疑难、复杂案件提供咨询和帮助。今年1-10月，全市法院共召开专业法官会议2111次，讨论案件8621件，专业法官会议讨论意见绝大部分被独任法官和合议庭采纳。完善审委会讨论事项过滤机制，限缩和规范案件讨论范围。强化审委会讨论决定涉及国家外交、安全、社会稳定的重大复杂案件、疑难法律适用问题以及研判审判运行态势的职能。今年1-10月，全市法院审委会共讨论案件1893件。

二是强化院庭长办案与监督管理责任。今年7月出台《加强院庭长办理案件工作的实施意见（试行）》，明确院长、其他院领导、审委会委员、庭长、副庭长以本院或本庭员额法官上一年度办理常规案件的平均数量为基数，分别至少办理一定比例的基本案件数，严禁以委托办案、挂名办案、听取汇报、书面审查、审批案件等方式代替办案。在此基础上，强调院庭长重点办理重大、疑难、复杂、新类型和在法律适用方面具有普遍指导意义的案件，充分发挥示范、引领和指导作用。今年1-10月，院庭长共承办案件182839件，参审案件29599件，分别占审结案件的32.74%和5.3%。中央领导在贵阳召开的全国司法体制改革推进会上充分肯定重庆法院院庭长办案工作。制定《关于落实司法责任制完善审判监督管理指导机制的实施意见（试行）》，正确处理充分放权与有效监管的关系，切实解决院庭长不敢监督、不善管理等问题，做到放权不放任。充分应用信息化平台进行流程管理，院庭长可根据职责权限查看审判流程运行情况，督促案件审理进度，提示纠正不当行为，确保重点敏感案件不失控。制定《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》实施细则，对院庭长监督管理活动实行全程留痕，解决法院内部人员过问、干预、插手具体案件的问题。

三是以现代科技保障司法责任制的落实。推进以大数据、人工智能为核心的现代科技与司法审判深度融合，既方便法官办案，又规范法官自由裁量权。以案件数量较多、要件化特征较强的信用卡、金融借款案件为突破口，打造类案智能专审平台，通过类案推送、裁判结果偏离度提示、裁判文书生成等方式，减轻法官工作量，促进裁判尺度统一。渝中区法院、江北区法院自今年5月试运行该平台以来，受理信用卡纠纷案件5691件，审结4462件，案件平均审理周期27.4天，既提升司法效率，又促进类案的规范化审理。目前，类案智能专审平台的运用正向行政诉讼领域的工伤认定、刑事诉讼领域的醉驾案件扩展。重庆法院“法智云中心”“智能诉讼服务一体机”被中国法院博物馆永久保存，重庆高院被选为全国“智慧法院建设”先进单位，信息化案例入选全国“智慧法院建设专项成果”。

四是严格责任追究制度。着力构建既能体现对法官依法履职的保护，又能体现对违法审判坚决追究的责任追究机制。对故意违法或因重大过失导致裁判结果错误并造成严重后果的，实行终身追责。对不履行或不正确履行审判监督管理职责，导致审判工作出现重大失误、造成严重后果的，同样追究责任。对在办案过程中出现的质量瑕疵，通过开展案件评查、强化绩效考核等方式予以督促预防，做到既追究责任又不挫伤办案积极性。今年1-10月，全市法院共对10名违反审判纪律的审判人员给予行政记大过、调离审判岗位、行政警告等处分。

（四）全面推进法官职业保障和人财物市级统管改革

在市委统一领导、相关部门共同努力下，法官职业保障和人财物市级统管各项举措逐步落地实施。

一是法官单独职务序列改革基本完成。全市所有法官的法官职务套改工作已全面完成，法官职务套改后审判津贴补发问题一次性解决，为员额法官单独职务序列管理奠定坚实基础。主动向市委组织部汇报法官单独职务序列改革过程中的问题，配合市委组织部研究制定法官单独职务序列改革实施方案，配合市委组织部对择优选升的高级法官职数和二级以上法官助理、书记员职数进行精确测算，并研究提出员额法官等级确定、法官助理和书记员等级套改的程序和政策意见。今年6月，全市员额法官等级确定工作基本完成。

二是司法人员工资待遇逐步落实。以法官等级为依托的法官薪酬制度全面建立。按照“先基本工资套改，预兑现绩效考核奖金，年底再行清算”的工作步骤，全市法院员额法官的职务等级工资已在2017年1月全面兑现。为确保绩效考核奖金及时到位，市高法院专门制定《法官、审判辅助人员绩效考核及奖金分配指导意见》，对考核导向、方式、内容及奖金分配作出原则性规定。考核原则坚持分级分类、绩效优先、奖勤罚懒、多劳多得，考核内容突出办案数量、质量、效率和效果，兼顾其他工作。考核奖金按照“年初核定，年底清算”方式实行总量管理。40%的基础性奖金，按月发放；60%的奖励性奖金，依考核结果适时发放。绩效考核奖金的基数已经核定并拨付到位。2016年的绩效考核奖金及2017年基础性部分奖金已按要求兑现。

三是人财物市级统管基本实现。区县法院人财物市级统管于2017年1月正式完成。区县法院的机构编制统一上收至市级机构编制管理部门。区县法院的领导干部和工作人员的市级统管制度已经建立。区县法院党组书记、院长管理体制不变，副院长、政治处主任、纪检组组长、执行局局长、审委会专职委员由市委委托市委组织部管理。区县法院其他干部的任免、考核、调动、退休等事宜的制度正在细化完善、逐步规范。区县法院经费全部纳入市级财政统一保障。基本建设、物质装备全面上收至市发改委、市财政局和市机关事务管理局统管，审判办公用房的产权状况及负债情况已核查完毕并正在进行交割。精心指导五家试点法院稳步推进内设机构改革试点，铜梁、璧山、潼南、荣昌法院的内设机构由15个精简到11个（不含人民法庭），精简率27%。铁路法院内设机构从10个整合为7个，精简率30%。

（五）积极推动审判资源优化配置

把审判资源优化配置作为落实中央司法体制改革部署的重要配套措施，缓解人案矛盾，推动四项综合性改革的落实。

一是推进案件繁简分流。加大小额诉讼适用力度，今年以来小额诉讼适用率占基层法院民事一审案件结案数的25.72%。市一中法院试行部分民事二审案件速裁审理机制，取得较好效果。将案件繁简分流与审判团队建设相结合，全市共有30家基层法院成立速裁、小额诉讼审判团队。市五中法院、江北法院被最高人民法院确定为全国繁简分流机制改革示范法院，江北法院在最高人民法院召开的全国性会议上作经验交流发言。 

二是优化审判辅助事务管理。将诉讼材料收转等具体联络当事人的审判辅助事项，集中交由诉讼服务中心负责。全面成立民事财产保全中心，既集约行使辅助事务，提高财产保全质效，又为执行兑现奠定基础。通过购买社会服务，将扫描电子档案、卷宗整理、文书发布、网络维护等辅助性事务交由专业人员负责。江北法院集约管理辅助事务，集中破解人案难题的做法入选全国法院首批司法改革案例选编。周强院长在全国高级法院院长座谈会上，对重庆法院成立财产保全中心集中办理保全业务的做法给予充分肯定。

三是推动纠纷多元化解。在纠纷易发多发的劳动合同、婚姻家庭、物业服务、金融保险等领域建立专业性联动化解机制，充分发挥人民调解委员会、仲裁组织、行政机关等非诉讼组织的作用，促进矛盾纠纷快速协同化解。打造“重庆法院纠纷易解平台”，推行“互联网+多元化解”的纠纷化解新模式，完善法院与各调解机构的信息互联共享，引导当事人理性选择纠纷化解渠道。中央政法委推介万州区法院多元化纠纷解决机制经验，荣昌法院诉非对接、联动化解矛盾纠纷工作在全国法院深入推进多元化纠纷解决机制改革会上获得推介。

党的十八大以来，重庆法院的司法体制改革能够取得一定成效，主要在于以下四个方面：一是始终坚持党的领导。党是领导一切的，司法体制改革最重要的工作是坚持党的领导。始终以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，按照中央、市委统一部署推进改革，就改革总体方案、法官遴选等重大事项多次向市委、市委司法体制改革专项小组进行专题汇报，确保各项改革任务推进符合中央精神和市委要求。二是坚持中央顶层设计与地方试点相结合。在中央对司法体制改革的顶层设计之下，坚持实践导向、问题意识和狠抓落实，针对具体问题建立精细化的系列制度规范，切实提高了改革的针对性和实效性。三是突出重点统筹推进。注重改革的系统性、整体性和协同性，牢牢牵住司法责任制这个“牛鼻子”，带动司法体制改革整体深入开展。统筹推进立案登记制、以审判为中心的刑事诉讼制度、案件繁简分流、多元化纠纷解决机制等单项改革，形成工作合力，确保改革实效。四是严格落实主体责任。对标对表改革任务要求，分解司法体制改革重点任务，逐项明确牵头部门和办理时限，加强对改革的过程控制。强调一把手当好推进改革的第一责任人，全市法院均成立以院长任组长的司法体制改革领导小组，层层压实责任、传导压力。建立常态化督察机制，全面掌握改革进展情况和统计数据，促进改革主体责任落实。

全市法院司法体制改革工作取得的成效，是市委坚强领导，市人大及其常委会有力监督的结果。张轩主任带队到市高法院视察、调研法院改革，市人大代表多次到部分中院和基层法院督察调研，了解和监督改革推进情况，充分体现了市人大及其常委会对法院改革的支持以及人大代表对法院改革的关心。在此，我代表全市法院表示衷心的感谢！

二、推进司法体制改革中的新情况新问题

重庆法院在推进司法体制改革进程中也遇到一些新情况新问题，主要集中在以下三个方面。

（一）部分法院案多人少矛盾仍然突出

近几年，全市法院受理案件数量持续快速增长，新类型案件不断涌现。2016年，全市法院受理案件总量已突破70万件，较2010年翻了一翻多，年均增幅在20%以上。随着员额制改革的推进，法官占比由52%下降到39%以内，人案矛盾更加凸显。以渝中法院为例，改革前法官人均结案222件，改革后上升为509.3件，增幅为129.41%。尽管通过安排法官加班加点工作、优化配置审判资源、推进案件繁简分流、建立多元纠纷化解机制等办法起到一定作用，但部分法院案多人少的矛盾仍然非常突出。

（二）保证审判质效稳步提升的措施仍需细化

在全面落实司法责任制改革过程中，仍有不少影响审判质效的问题存在：员额制改革后法官人数减少，以员额法官为核心的审判组织建设还需健全完善，审判辅助人员配备还未完全到位，新型的“法官+法官助理+书记员”工作模式的整体效能还有待增强；审判团队建设还需进一步规范，需要继续细化三级法院审判团队的组建方式；院庭长办理重大、疑难案件的要求还需进一步落实；法官业绩评价体系还需在实践中不断细化完善；专业法官会议功能发挥有限，智能专审平台在数量与质量上还有待提升，需要继续探索指导法官办案、规范法官自由裁量权的有效方式；综合行政部门人员因受职务职级核定等因素影响晋升空间受限，司法行政等审判服务保障工作的后劲不足等。

（三）部分改革举措的配套性有待进一步增强

法官职业保障和人财物市级统管改革推进顺利，法院工作人员增资得以有效落实，但也出现配套制度有待完善等新问题。人财物市级统管前，区县党委、政府为法院缓解办案压力、提高干警待遇给予了一些地方政策性支持，相应建立了办案奖励制度，实行办案绩效与奖金挂钩，同时基层法院享有本地目标考核奖励以及其他专项工作奖励。统管后，由于财政保障体制变化，原有地方政策性收入中断，出现一些新情况新问题。同时，经费保障水平同各法院受理案件数的关联度还有待进一步强化。这些问题已得到市级相关部门的重视，正在努力解决之中。

三、下一步工作措施

党的十九大报告就司法体制改革提出了“深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的更高要求，我们将继续深入学习贯彻落实党的十九大精神，严格按照市委五届三次全会的统一部署，全面落实市人大常委会的审议决议，从四个方面深化司法体制改革。

（一）进一步落实司法人员分类管理要求

一是尽快完成第二批员额法官选任工作，促进审判力量向一线聚集，进一步充实办案力量。二是在明确审判辅助力量来源、科学测算审判辅助力量配备标准的基础上，完成法官助理、书记员统一招录，完善聘用制书记员管理机制，将其纳入市财政保障，切实解决审判辅助力量短缺问题。三是进一步明晰不同岗位人员的身份归类。坚持思想工作先行，全面了解干警在改革中的职业愿望和诉求，未入额法官全部转任审判辅助人员或司法行政人员，符合条件的在编书记员转任法官助理，落实法官助理、书记员职级待遇。畅通各类人员交流渠道，坚持做好“改革增量”。

（二）进一步推进司法责任制改革

一是细化权责清单。进一步强化院庭长监督指导职责，强化法官依法独立公正审理案件的责任，明晰法官、法官助理和书记员的职责边界，突出法官在审判团队中的主体地位、主导作用，发挥法官助理协助、辅助办案的功能，强化书记员做好庭审记录、案卷整理等事务性工作的责任，避免职能错位、工作缺位。二是巩固院庭长办案制度。进一步完善院庭长办案台账和办案情况通报考核制度，促进院庭长带头办理重大、疑难、复杂、新类型案件，在促进法律统一适用上发挥更大作用。通过为院庭长配备行政事务助手、简化工作流程、集中管理行政事务等配套举措，减轻院庭长行政工作负担，保证院庭长办案时间和精力。三是健全完善违法审判责任追究和瑕疵司法行为处理机制。进一步规范违法审判责任、瑕疵司法行为的认定、处理程序，健全法官惩戒委员会运行机制，促进法官责任认定和惩戒规范化。

（三）进一步增强司法体制改革的系统集成和协同配套

全面审查和评估各项基础性改革之间、基础性改革与配套性改革之间的协调运行、功能发挥情况，深入查找改革过程中不配套、不协调的问题，促进各项改革系统集成，充分发挥整体效益。一是妥善解决人财物市级统管改革中的新情况新问题。在市委统一领导下，配合财政、人力社保等部门，通过科学核定法官饱和工作量等方式，进一步明确经费保障、绩效奖金分配政策，研究借鉴最高人民法院推介的“统分结合”管理模式的可行性问题。二是细化完善各项改革举措。落实法官逐级遴选机制，探索建立基层法院初任法官培养机制、上级法院法官助理到基层法院任职机制。落实员额退出机制，健全完善员额法官申请调动、辞职、提前退休等相关规范。合理解决审判庭、合议庭与审判团队的关系，妥善做好辅助人员配置和“以老带新”工作。建立司法工作量评价指标体系，科学量化各类人员工作量。三是完善案件繁简分流等配套机制。充分发挥小额诉讼程序、督促程序、刑事速裁程序的作用，深化刑事速裁、认罪认罚从宽制度改革，推进裁判文书繁简分流。

（四）进一步推动科技创新与司法体制改革的深度融合

抓住大数据、人工智能、互联网等新一轮信息化的核心内容，实现与司法运行机制的深度融合。一是以法智云中心为基础推进“大数据+司法”。将大数据应用作为“智慧法院”建设的基础工程，集成“智搜”“慧析”等系统应用，并加快建设法智云中心下的案例云中心，对大数据进行深度挖掘、分析、统计，为法官裁判、审判管理和党委政府决策服务。二是以类案智能专审平台为核心推进“人工智能+司法”。将金融案件智能专审平台建设经验推广至民间借贷、物业合同、买卖合同、劳动争议等其他案件体量大、案情共性强、重复劳动多的民事类案，实现大数据、人工智能在简单类案中的全面适用。尽快建成工伤认定、醉驾案件智能专审平台，推进大数据、人工智能在行政、刑事诉讼中的全面运用。三是以在线诉讼为重点推进“互联网+司法”。继续巩固重庆法院纠纷易解平台建设，推广在线调解、在线司法确认机制的适用。逐步将全域立案试点扩大至全市范围，科学确定诉讼案件互联网在线审理的适用范围与具体程序，探索特定类型案件试点互联网在线审理。

我们将以市人大常委会专项审议为契机，深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，为建设公正、高效、权威的中国特色社会主义司法制度做出应有贡献。

以上报告，请审议。