重庆市人大财政经济委员会

重庆市人大常委会预算工作委员会

关于2016年度市级预算执行和其他财政

收支审计查出突出问题整改情况的跟踪调研报告

（2017年11月27日在市四届人大常委会第四十二次会议上）

市人大常委会：

为了做好市四届人大常委会第四十二次会议听取和审议市政府关于2016年度市级预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况报告的准备工作，在市人大常委会副主任刘学普的带领下，市人大财经委、常委会预算工委会同市审计局，重点围绕市级财政预算执行及决算草案、地方税收收入征管、部门预算执行、住房公积金管理使用、扶贫资金管理使用、市级重点建设项目、市级国有企业经营管理等七个方面，对2016年度审计查出突出问题的整改情况进行了跟踪调研。11月6日至8日，调研组分别听取了市审计局、市财政局、市人力社保局、市国土房管局、市国资委、市地税局、市扶贫办、重医附一院等8个部门、单位关于审计查出突出问题整改情况的汇报，并赴市地产集团、沙坪坝区、万盛经开区开展了跟踪调研，查阅了整改情况相关文件资料，实地检查了江南机场等重点建设项目的整改情况。在开展调研的基础上，研究起草了跟踪调研报告，并征求了市审计局等有关部门的意见。11月17日，市人大财经委召开全体会议，讨论审议了跟踪调研报告。现将跟踪调研情况报告如下：

一、审计查出问题整改工作取得的成效

今年7月，市四届人大常委会第三十八次会议审议了市政府《关于我市2016年度市级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，要求市政府及其相关部门明确责任，认真落实审计查出问题的整改，及时对整改情况进行检查核实，对未按期整改和整改不到位的实行追责问责，要建立完善财政、财务管理体制和机制，着力建立审计查出问题整改的长效机制。

市政府高度重视整改工作。第175次市政府常务会议对整改工作进行了专题研究，并下发了《关于做好2016年度市级预算执行审计整改工作的通知》，对有关区县政府、市级部门和单位的整改工作提出了要求，明确了整改的目标、重点和时限，组织相关部门召开整改推进专题会，要求严格落实主管、监管责任，不走过场、不折不扣地整改到位。同时，为进一步深化财税体制改革，规范预算编制、强化预算约束，提高财政资金使用效益，市政府出台了《重庆市市级预算公开评审办法》《重庆市市级部门预算零结转管理办法》《重庆市预决算信息公开管理办法》3项制度，结合审计发现问题，着力构建完善预算管理的长效机制。

相关部门和被审计单位认真落实整改工作。强化整改责任，制定整改方案，细化整改措施，明确整改任务，按照市人大常委会和市政府的要求以及审计机关依法下达的审计决定，及时纠正违法违纪违规问题，对涉及体制机制的问题，加快研究完善相关规章制度。

审计部门加强对整改的跟踪督查。市审计局按照市人大常委会和市政府要求，对审计发现的问题进行分类梳理，分项目建立整改台账，积极跟踪检查、督办汇总各级各部门的整改情况，加强与行业主管部门的沟通协调，分析未整改事项原因，督促主管部门及被审计单位加快整改进度，进一步完善制度、规范管理。截至9月底，审计工作报告反映的12类830个问题事项中，已全部整改733个，正在整改97个，审计整改率达到88.31%，市和区县有关被审计单位已按照审计决定上缴及归还财政资金53.68亿元，节约工程投资11.55亿元，整改情况总体较好。

（一）市级财政预算执行及决算草案整改情况

审计工作报告指出，市级财政预算编制管理不够规范，市级基建资金等常年性项目仍纳入代编预算；部分专项转移支付项目设立小而散；结余结转资金未按规定及时统筹整合使用；政府采购监督管理不到位。

针对上述问题，市财政局深化财税体制改革，完善预算编制，强化预算执行约束。一是从源头上强化预算编制的科学性。在2018年预算编制中提高预算单位综合定额标准，将行政和参公管理事业单位标准年人均提高2万元，达到年人均6万元左右，统一公益一类事业单位标准为年人均2.2万元，有效保障正常业务运行，防止基本支出挤占项目支出。进一步压缩代编预算规模，市级基建资金从2018年起将纳入年初部门预算安排，并将督促主管部门加快项目储备及项目库建设，做到先有项目、再有指标。特别是在2018年部门预算编制环节，首次开展了市级预算公开评审，对38个部门的617个重点项目资金预算安排进行公开评审，审减项目28个，审减金额35亿元，确保重点项目立项依据充分、绩效目标科学、项目经费预算合理。二是加强了专项转移支付项目的整合和规范，压缩市定专项。近年来，市定专项从135项压缩到63项，压缩率超过50%。完善市对区县专项转移支付管理，出台了《市对区县专项转移支付管理办法》，对专项转移支付项目设立及退出、预算编制、资金分配及下达、拨付使用、绩效管理作了明确规定，同时将专项转移支付纳入指标系统实行目录化管理和动态监管。三是加快财政存量资金统筹整合。通过收回预算指标、推进项目实施等措施，收回17个市级部门（单位）结转结余资金或指标2.16亿元，相关部门（单位）安排使用或清退2.53亿元。从2017年底起，将严格按照《重庆市市级部门预算零结转管理办法》的要求，全部收回未支付的结余并统筹用于发展急需的重点领域和民生支出。四是强化政府采购。要求部门编制2018年部门预算时严格按照“应采尽采，应编尽编”的原则，科学、完整编制，同时严格审查政府采购预算。

（二）地方税收收入征管整改情况

审计工作报告指出，税收收入征管中存在纳税人申报不实，导致少征税款；延期纳税审批不严、效率不高等问题。

针对存在的问题，市政府出台了《重庆市税收征管保障办法》，确定了税收征管“政府领导、财税推动、部门协作、科技支撑、绩效考核”的社会共治格局，实现了税收征管保障的全覆盖。市地税局加大税收征管工作力度，积极推进建立与国土房管、民政、城乡建设等部门的涉税信息共享机制，开展税收专项清理，已整改入库6.51亿元。同时，完善延期缴纳税款操作规程，规范了市区两级审核程序和流程，优化审批效率，强化延期纳税审批后续管理，确保税款及时入库。

（三）市级部门预算执行整改情况

审计工作报告反映，部分市级部门预算执行中存在预算编制不规范，项目未达计划进度造成指标结转，未按预算批复用途使用资金，超预算列支“三公”经费，往来款未及时清理等问题。

针对上述问题，市级相关部门高度重视，列出整改责任清单，明确整改责任单位，制定整改措施，促进整改落实。一是规范部门预算编制。根据履行职能职责需要和年度工作安排，细化项目，科学合理预测支出，在2018年度部门预算编制中，切实做到应编尽编，确保预算编制的完整性和准确性。二是强化预算执行管理。加快项目实施进度，加强对直属单位项目经费使用的事中事后监督，确保执行过程中，严格按照批复的资金用途安排使用。三是规范“三公”经费管理。在针对审计发现的问题边审边改的同时，完善相关管理制度。比如，市人力社保局在“出国经费”管理上，进行了“双环节审核”强化管理，在出国手续内部审批过程中，审核单位“出国经费”年度预算控制数是否超标，在报销费用时审核是否超市财政审批的单个项目控制数，禁止出国经费在多个单位进行分摊报销，严格控制“出国经费”的使用。四是加强内部监督和风险控制。强化内部审计工作，规范政府采购、往来款清理等关键环节，确保财务管理、会计核算和经营管理符合各项法律法规规定。

（四）住房公积金管理使用整改情况

审计工作报告指出，住房公积金管理使用中，由于公积金缴存政策执行及监管不到位，部分单位为职工超基数、超比例缴存公积金；部分单位未办理缓交申请等少缴公积金；市及区县住房公积金管理中心重复开立缴存账户；公积金提取及贷款发放管理不规范，导致超提公积金，部分区县发放以非借款人本人房屋作抵押的贷款等问题。

针对上述问题，市国土房管局责成市住房公积金中心积极落实整改，采取清理基础信息、设置限制性参数、利用外部数据协查以及研发新一代公积金信息系统等整改措施，堵塞公积金缴存漏洞，对超基数、超比例缴存的单位和缴存基数低于最低工资标准的单位已按照政策要求进行了调整，3398个重复开立的缴存账户已进行合并清理或封存管理。同时，通过提取总额控制、增加实际借款人房屋登记信息或提前结清贷款的方式，严格执行公积金提取和贷款政策，45笔、1503万元以非借款人本人房屋作抵押的贷款，已采取增加实际借款人作为产权人、提前结清贷款、变更产权人等方式，全部整改到位。

（五）扶贫资金管理使用整改情况

审计工作报告反映，扶贫资金管理使用中存在部分区县部门、乡镇拨付使用不及时；部分基层单位资金管理使用不规范，通过伪造合同、虚报工程量、重复申报项目等套取补助资金；因审核把关不严等超标准发放、超范围向非贫困户发放、重复安排或无依据分配补助资金；部分项目未达计划进度等问题。

针对上述问题，市扶贫开发领导小组组织开展了脱贫攻坚工作大督查，对审计发现问题整改情况进行走访核实。市财政局、市扶贫办、市发展改革委、市民宗委、市林业局五部门联合印发《重庆市财政专项扶贫资金管理实施办法》，进一步规范资金使用和项目管理。市扶贫办成立了由主任任组长的整改领导小组，督促区县落实整改工作，收集汇总相关情况，对整改工作不力的，通报相关区县，并责成区县对相关责任人进行问责追责。各区县通过成立项目督导组、召开项目进度促进会等，全面督导检查项目实施进度，清理核查滞拨资金；强化农村扶贫对象的精准识别与精准退出机制，完善农村扶贫对象管理，截至9月底，已收回了违规发放资金5608.66万元。

（六）市级重点建设项目整改情况

审计工作报告反映，市级重点建设项目中存在工程价款计量不规范、招投标管理不规范以及工程建设管理制度执行不严格、对工程项目监管不到位等问题。

针对上述问题，相关项目业主单位明确整改工作责任，积极落实整改措施，及时完善修订了相关制度和流程。根据审计决定核减了工程竣工结算价款，并调整了相关财务账目。同时，完善内部管理办法，严格落实合同会审、合同变更制度，加大合同违约行为处罚力度，强化对各参建单位的跟踪检查等方式，积极落实审计整改，进一步加强项目建设管理。比如，重医附一院修改完善了《采购管理制度》，从招标方式、招标文件审批流程、招标控制价的确定、开标程序等方面进行了针对性修订，制订了《工程变更管理制度》，对工程变更加以规范。

（七）市属国有企业整改情况

审计工作报告指出，部分国有企业存在部分重大事项决策程序不合规，对外投资、股权收购和转让等重大事项未执行“三重一大”决策程序；部分企业财务管理及核算不规范，通过虚增收入、调节报表等致利润不实；内部控制不严，对下属公司监管不到位，下属公司存在经营不规范、违规开展高风险业务、盈利能力和资产质量差等问题。

针对上述问题，市国资委组织相关国有企业召开专题整改会，落实企业董事长审计整改主要责任，提出“坚持问题导向，严格落实责任，建立长效机制”的要求。一是完善制度。出台了《市属国有企业投资监督管理办法》《市属国有企业境外投资监督管理办法》《关于切实加强市属国有重点企业内部审计监督的指导意见》等管理制度，从源头上、机制上防止问题屡审屡犯。二是强化监管。对违规转贷和借款、违反“三重一大”集体决策制度等问题开展专项治理，健全考核追责机制，推进国有企业完善制度机制。三是完善财务管理。督促相关企业严格财务制度，完善财务管理，对利润不实的问题及时进行了账务调整。四是严肃追责。启动了对整改不力或已造成损失企业的追责问责程序，7户企业对129名责任人进行党纪处分、行政撤职和政纪处分。

二、 审计查出突出问题整改中存在的问题

（一）仍有少数单位对整改工作的认识还不到位

调研中发现，仍有少数单位对审计整改重要性认识不足，重视程度不高，过多的强调客观原因，开展实质性整改的措施不力。对本单位以后怎样杜绝此类问题的发生，也没有认真研究，没能把审计发现问题整改作为堵塞漏洞、提高管理和防范风险的重要手段，使审计整改浮于表面。比如个别单位在处理项目无可行性研究报告编制及审批文件、结余结转资金未纳入预算统筹安排、非税收入未及时解缴入库等问题上，没有深入剖析主观上的原因，在建章立制，建立长效机制，从源头上防止问题发生等方面的整改措施还不够。

（二）管理体制机制有待进一步完善

财税改革还未完全到位，有些政策顶层设计还需优化，部分问题涉及从上到下的管理体制机制调整，如常年性项目仍纳入代编预算、一般性转移支付中指定用途资金占比较大等问题，需要完善财税体制，进一步明确财政事权和支出责任来解决。如专项转移支付清理整合不彻底的问题，分配权分散在各相关主管部门，每一个项目整合都需要在深化财政管理体制改革，建立健全部门联动协作机制等过程中逐步加以解决。有的管理体制机制还不完善，在管理和执行中存在客观困难，如部分审批事项未进入行政服务中心集中办理的问题，只能通过城市发展建设、加强统筹协调、加快网上行政审批平台建设等措施逐步整改。

（三）整改工作进展还不够平衡

部分部门、单位存在的以前年度往来款项未清理、违规出借资金或对外垫资等问题，因涉及单位较多、项目实施进度慢、部分单位破产或资金紧张、股东未达成共识等原因，在审计整改期内资金暂未能征收或归还。部分区县存在的未及时安排下达上级专项转移支付资金、项目单位未及时使用资金、未及时收回结余结转资金等问题，因项目尚未验收、部分企业拒绝退还或经营不善等原因，部分财政资金暂未拨付或收回。部分问题由于点多面广，如少征税费、少缴公积金、违规发放扶贫资金等问题，整改难度较大，难以在短期内完全整改到位。

（四）屡审屡犯问题仍不同程度存在

调研中注意到，少数地方和单位依法理财、依法行政的意识还比较淡薄，未严格执行相关法律法规和财务制度，以致部分问题仍存在屡审屡犯的现象。诸如预算编制不规范，结余结转资金未纳入年初预算，政府采购未编制预算；预算执行中，存在项目实施未达进度，往来款项未及时清理，建设项目招投标管理不规范，虚增财政收支等问题。部分部门、单位管理手段落后，部门与部门之间的信息共享机制不健全，信息系统不完善，以致纳税人申报不实导致少征税款，超基数、超比例缴存公积金、骗取套取财政专项资金，重复发放、违规发放财政补贴等问题屡禁不止。

（五）追责问责力度有待进一步加强

相关法律法规对涉及财政财务违法行为单位和个人的责任追究都有相应的规定，但在实际执行中，重处罚轻问责的现象依然存在，除少数重大违法违纪线索移交相关部门外，审计部门主要是对违法违规具体事项作出处罚决定，难以对涉及的单位和个人作出处罚决定。追责问责力度不够，违规违纪成本太低，使得审计难以形成震慑力、发现问题屡审屡犯、容易反弹，整改成果难以巩固。

三、意见和建议

（一）提高思想认识，充分发挥审计监督作用

党的十九大提出“改革审计管理体制，完善统计体制。构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系”。审计监督核心是对权力运行的监督和制约，对维护公共资金、国有资产、国有资源安全和经济正常运行有着特殊作用。市政府及其部门要认真贯彻落实党的十九大精神，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，充分认识审计在党和国家监督体系中的重要作用，充分发挥审计“免疫系统”功能，加强对审计工作的领导，积极推进审计管理体制改革，支持审计部门依法履行职责，确保财政资金安全高效，推动中央和市委决策部署顺利实施。

（二）突出整改实效，防止屡审屡犯现象发生

要锲而不舍的抓好后续整改工作，进一步明确整改责任，被审计单位和部门的主要负责人是落实审计整改工作的第一责任人，对于目前还没有整改到位的问题，要落实整改措施，明确整改时限和整改目标。市政府要进一步加强对被审计单位整改工作的督促，及时对整改落实情况进行检查核实，对整改不力的部门和单位，要予以通报。审计部门要持续跟踪督促整改工作，确保审计查出问题得到全面整改落实。对于存在的屡审屡犯现象，市政府及其相关部门要深入剖析原因，狠抓源头治理，既要看到病症，更要找准病因病根，着力建立健全长效机制，推动从根本解决深层次问题。

（三）坚持问题导向，完善财税管理体制机制

党的十九大报告提出“加快建立现代财政制度”“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。市政府及其有关部门、单位要深入贯彻落实中央和市委要求，按照预算法、审计法、《重庆市预算审查监督条例》等法律法规的规定，深化财税改革，着力优化顶层设计。坚持问题导向，通过审计查出问题的整改，完善预算管理，提高预算绩效，维护财经秩序。积极跟进落实中央事权和支出责任划分改革、加快推进市与区县财政事权与支出责任划分，深入推进转移支付改革，进一步完善预算编制，规范预算执行，推进落实市级部门零基预算和零结转制度，健全预算公开听证评审制度，深化预决算公开，完善财政统筹管理机制和国有资产管理等机制，深入推进预算绩效管理，建立全面规范、标准科学、约束有力的预算制度。

（四）严肃责任追究，增强依法理财的自觉性

进一步严肃财经纪律，建立完善追责问责机制，严肃对虚增、虚减财政收支，虚增、虚减企业收入和利润，挤占、挪用、套取、骗取财政资金等违法违规行为的查处，依法强化对审计发现问题的有关部门、单位和人员的责任追究，发挥震慑作用。强化预算单位的主体责任，切实管好、用好财政资金。按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全过错责任追究制度，实现理财行为的权责统一，将财政财务管理与廉政风险防控有机结合，促进提高依法理财、依法行政的自觉性。

以上报告，请予审议。