重庆市人大常委会主任会议

关于《重庆市人民代表大会代表建议批评和意见

工作条例（草案）》的说明

——2017年7月31日在市四届人大常委会第三十八次会议上

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

我受市人大常委会主任会议委托，现就提请审议的《重庆市人民代表大会代表建议批评和意见工作条例（草案）》（以下简称条例草案）作如下说明。

一、制定条例的必要性

代表对各方面工作提出建议、批评和意见（以下简称建议），是宪法和法律赋予的重要权利，是执行代表职务，参加管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的重要方式。为支持、保障和规范代表依法行使建议权，促进我市代表建议工作的进一步发展，有必要制定我市代表建议工作的地方性法规，主要体现在以下三个方面：

（一）贯彻中央文件精神和上位法的需要。中发〔2015〕18号文件对代表建议办理工作赋予了新的内涵，新修改的代表法也对代表建议提出、办理工作作了进一步规范，这些规定和要求，需要各地结合实际进行细化落实。目前，31个省、自治区、直辖市中，仅有甘肃、四川、重庆尚未制定代表建议工作的地方性法规。为更好地维护国家法制统一，有必要按照中央文件精神要求，以修改后的代表法为基本依据，及时制定地方性法规，为我市的代表建议工作提供法制保障。

（二）解决我市代表建议工作突出问题的需要。2005年，市二届人大常委会第四十一次主任会议通过了《重庆市人民代表大会代表建议、批评和意见办理办法》（以下简称《办法》）。《办法》施行以来，较好地规范了市代表建议提出、交办、办理和监督等工作，代表们围绕全市改革发展中的重大事项和民生关切建言献策，为推动我市经济社会发展发挥了重要作用。但是，随着民主法治的推进，代表通过提出建议参与管理国家事务的愿望日益强烈，对建议办理、评价、监督等工作的要求也越来越高，代表建议质量有待提高、办理实效有待加强、评价监督手段刚性不足等问题也日益凸显，《办法》无论从效力层次上看，还是从条文规定上看，已不适应代表建议工作的需要。因此，需要以地方性法规的形式，对代表建议工作的有关问题作出调整。

（三）推动我市代表建议工作不断发展的需要。近年来，市人大常委会围绕提高代表建议办理质量和实效进行认真探索，不断完善工作机制、创新工作方法，形成了两次评价、重点督办、建议公开、办理情况专项检查等制度性安排，取得了较好成效，有必要将这些实践中行之有效的经验和做法加以总结，上升为地方性法规的规定，以推动我市代表建议工作不断发展，取得实效。

二、起草过程中把握的总体原则

起草条例草案过程中，着力从制度设计上规范代表建议工作、解决突出问题、提高办理实效，主要把握了三项原则。

（一）坚持法制统一。以宪法和代表法等相关法律为依据，注意与有关法规相衔接，注重结合我市实际，同时借鉴其他省、自治区、直辖市的立法和实践探索经验。

（二）坚持问题导向。本着针对问题立法、立法解决问题的理念，根据我市代表建议工作实际，就建议质量有待提高、办理实效有待加强、评价监督手段刚性不足等突出问题，设定法规条文。

（三）坚持继承创新。在继承《办法》有关工作机制的基础上，将近年来实践探索中形成的好经验、好做法吸纳进法规，以突出本地特色，增强可操作性。

三、条例草案的起草过程

根据市人大常委会2017年立法计划，今年初，人代工委正式启动了条例草案的起草工作：拟定了工作方案、制定了工作流程；认真学习领会中央、市委有关文件精神和新修改的代表法，收集其他省、自治区、直辖市的相关立法资料；采取分片区召开座谈会、到部分区县实地调研、在市人大机关召开座谈会等形式，分别收集了38个区县人大常委会、部分市人大代表、市人大专工委、“一府两院”有关部门对起草条例草案和做好代表建议工作的意见建议，并重点就法规用语、立法技术规范等方面征求了常委会法制工委的意见。在此基础上，认真研究，数易其稿，起草形成了条例草案征求意见稿。

5月中旬至6月上旬，将征求意见稿分送市人大各专工委、驻市人大机关的常委会组成人员、常委会副秘书长和办公厅副主任，市委督查室、市政府督查室、市代表各联系组、121家建议承办单位和全体市人大代表，广泛征求意见。在汇总梳理各方面意见的基础上，工委办公会、全委会进行了专题研究，对条例草案文本进行了修改完善，经2017年7月24日市人大常委会第七十五次主任会议审议通过，形成了提请本次会议审议的条例草案。

四、条例草案的主要内容

条例草案共七章三十七条，包括总则、代表建议的提出、代表建议的交办、代表建议的办理、代表建议办理工作的评价、代表建议办理工作的监督、附则。

（一）关于总则。主要规定了立法目的和依据、代表的建议权、承办单位职责和义务、组织保障等，为其后各章具体条文的设计确定了原则。

（二）关于代表建议的提出。为使代表更加科学理性地提出建议，条例草案第五条明确规定，代表应在密切联系群众、深入调研的基础上，围绕政治、经济、文化、社会、生态文明建设中的重大问题和人民群众普遍关心的问题提出建议。此外，第二章还对建议的内容要求、建议提交、议案转建议、建议撤回等作出了规定。

（三）关于代表建议的交办。为提高代表建议交办的准确性，结合近年来我市代表建议交办积累的经验，条例草案第三章规定，代表在市人代会期间提出的建议，由大会秘书处负责受理和交办，闭会后交由人代工委统一处理；在闭会期间提出的建议，由人代工委负责受理和交办。第三章还对承办单位的确定、建议改办等作了明确。

（四）关于代表建议的办理。代表建议的办理是整个代表建议工作的中心环节和重中之重。为明确代表建议办理的要求，确保建议办理落实见效，条例草案第四章明确规定，承办单位应建立由主要领导负总责、分管领导具体负责的领导责任制，建立和健全工作机制，加强工作保障，强化工作考核；加强与代表沟通联系，反馈办理进展情况；集体研究办理工作，提出解决方案和落实措施。此外，第四章还对办理责任划分、答复类别和要求、办理时限、承诺事项落实等进行了规定。

（五）关于代表建议办理工作的评价。去年以来，市人大常委会探索实行了“两次评价”制度，为解决代表建议办理工作中重答复轻落实、重当年轻往年、重复函轻沟通等问题，发挥了积极作用，市代表普遍表示认同。条例草案第五章将这一做法吸纳进来，旨在促进建议办理工作由“重答复”向“重落实”转变，推动代表建议办理工作进一步提质增效。第五章还对代表填写答复函回执以及答复函承诺事项落实情况回执、重新办理、不满意情况的处理等作出了具体规定。

（六）关于代表建议办理工作的监督。调研过程中，代表强烈呼吁，应对承办单位不重视、办理效果不理想、承诺事项落实情况不尽如人意等现象和相关人员敷衍塞责等行为进行必要的处理和惩戒，同时，也应对认真负责和办理效果较好的单位和人员给予表彰。为回应代表呼声，提高代表建议办理工作质量和实效，发挥代表建议应有作用，条例草案第二十七条明确规定，市人大常委会应当加强对代表建议办理工作的监督，同时，对市人大专委会和常委会人代工委、市政府办公厅、市高法院、市检察院的相关职责也作出了规定。条例草案还结合我市近年来督办代表建议的实际和效果，从重点督办、专项检查、建议公开、考核表彰、法律责任等方面规定了监督的方式和结果的运用。

（七）关于附则。为回应区县人大常委会的要求，条例草案第三十六条规定区县、乡镇人大的代表建议工作可以参照本条例执行。同时，规定了条例的施行日期。

五、需要重点说明的两个问题

（一）关于法规的名称和调整对象。在调研和征求意见过程中，部分同志认为，为突出建议办理工作的重要性，着重解决办理工作中存在的问题，应制定代表建议办理工作条例。鉴于代表建议工作综合性强，涉及面广，包括提出、交办、办理、评价、监督等环节，办理工作只是其中一环。为了支持、保障代表依法行使建议权，规范代表建议全流程的工作，有必要制定一部较为全面的规范我市代表建议工作的地方性法规。因此，在法规名称上，采用“建议工作条例”较为妥当。

另外，有意见提出，希望将议案、建议一并进行规范。鉴于代表提出议案和建议是代表执行职务的两种不同方式，两者在人数要求、时限要求、内容范围、文本形式、处理方式等方面均有重大区别，因此，在调整对象上，不宜用同一个地方性法规对议案和建议一并加以规范。

（二）关于法规的适用范围。在调研和起草过程中，多数区县人大常委会希望我市的代表建议工作条例不仅规范市本级，还应规范区县、乡镇两级。考虑到市人大与区县及乡镇人大在代表建议交办、办理、评价、监督等方面均存在不同程度的差异，且区县、乡镇人大在代表建议工作中的一些创新做法，目前还难以在全市各级人大实施和推广，因此，法规应着重对市代表的建议工作进行规范。同时，考虑到代表建议工作特别是办理工作的一些基本原则和规范的普遍适用性，为便于区县、乡镇人大更好地开展代表建议工作，根据区县人大常委会的建议，草案第三十六条就区县、乡镇人大代表建议工作，作出了可以参照执行的规定。

条例草案连同以上说明，请一并审议。