重庆市人大内务司法委员会

关于《重庆市实施〈中华人民共和国老年人

权益保障法〉办法（修订草案）》

审议意见的报告

（2017年5月31日在市四届人大常委会第三十六次会议上）

市人大常委会：

根据市人大常委会立法计划，《重庆市实施〈中华人民共和国老年人权益保障法〉办法（修订草案）》（以下简称修订草案）列为了2017年市人大常委会的审议项目。我委从2013年开始，就提前介入法规草案的调研、论证、起草工作：一是会同常委会法工委、市政府法制办和市老龄办，多次对修订草案进行讨论、论证；二是与市老龄办赴山东、湖北等地学习了立法经验；三是今年2月中旬与市法制办、市老龄办赴云阳召开征求意见片区座谈会，听取奉节、开州、万州等区县对条文的修改意见；四是4月中旬由定宇副主任带队，会同市民政局、市老龄办，赴九龙坡、石柱、丰都、涪陵开展专题调研，听取了区县（自治县）政府及有关部门老年人权益保障工作情况的汇报和对条文的修改意见，并实地察看了公办养老机构、民办养老机构、社区养老服务中心、农村幸福院、养老服务信息平台等不同类型的12个养老服务机构，听取了数十名基层老年工作人员和老年人代表的意见；五是5月上旬，我委分别组织召开了法律专家和市级部门立法论证会，听取了对修订草案的意见和建议；六是5月17日召开市人大内务司法委员会全体会议，对市人民政府提请审议的修订草案进行审议。现将市人大内司委全体会议审议意见报告如下：

一、修订的必要性

（一）修订老年人权益保障法实施办法是关注国计民生、回应百姓期盼的需要。现行办法于2001年7月颁布，同年10月施行，在保障我市老年人合法权益、促进老龄事业发展等方面发挥了重要作用。在实施办法施行的16年间，经济社会建设快速发展，人民群众生活水平大幅提高，随着我市人口老龄化程度加深，养老服务供需矛盾逐渐显现，老年人权益保障面临新期盼。满足老年群众的多方面需求，解决老龄社会的系列问题，事关和谐稳定，事关百姓福祉。通过修订实施办法，进一步完善老年人权益保障的各项制度，体现社会对老年人群体的关心重视，是贯彻落实党中央积极应对人口老龄化战略部署的重要举措，具有重要的现实意义。

（二）修订老年人权益保障法实施办法是贯彻实施上位法的需要。《中华人民共和国老年人权益保障法》（以下简称《老年法》）于1996年8月通过，2012年12月全国人大常委会进行了全面修订，2015年4月第二次修正，《老年法》从6章50条扩展到了9章85条，新增了社会保障、社会服务、宜居环境建设、参与社会发展等内容，上位法的篇章结构、内容体例发生了较大变化。结合我市实际，细化上位法的有关规定，修订现行实施办法，是保障《老年法》在我市得到全面贯彻执行的客观需要。

（三）修订老年人权益保障法实施办法是固化现有经验、推动老龄事业发展的需要。近年来，国务院和民政部、国土资源部、住建部等部委出台了一系列加快推进养老服务业发展的政策措施，我市对老年人长期护理保障、高龄失能困难老人服务等问题进行了创新探索，市人民政府制定了相关的规范性文件。认真总结实践经验，通过立法将成熟的具有普遍意义的做法上升为地方法规，对影响长远的问题作适度的前瞻性规定，有利于引领和推动我市老龄事业持续健康发展。

二、对修订草案的基本评价

修订草案充分贯彻落实了上位法的精神，在总体结构上遵循《老年法》的体例，起草过程中坚持上位法已明确的内容不重复的原则，结合重庆地方实际，并借鉴了兄弟省市的立法经验，从家庭赡养与扶养、社会保障、社会服务、社会优待、宜居环境、参与社会发展等方面，对现行实施办法进行了细化补充和修改完善。修订草案内容符合国家法律规定，体现了地方特色，具有一定的针对性和操作性，文本基本成熟，同意提请常委会审议。

三、对修订草案部分条文的具体意见

（一）关于老龄工作机构建设及工作机制问题。目前，市级层面设有老龄工作议事协调机构—重庆市老龄工作委员会，有市委宣传部、市民政局、市财政局等成员单位33个，分管副市长兼任市老龄委主任；38个区县（自治县）有36个成立了老龄委，成员单位数量15个至31个不等，2个区没有成立老龄委。市里设立了老龄委的常设办事机构—重庆市老龄工作委员会办公室，属参公事业单位，有15个编制；区县（自治县）的老龄工作办事机构设置不统一，单设独立的只有2个，民政局代管的有11个，民政局内设科室的有15个，由民政局其它科室开展工作的10个，人员编制情况也比较复杂，有公务员编制、参公编制、事业编制，甚至还有5个区县没有编制。从市级层面到区县（自治县）层面，老龄委及其办公室的设置情况不一致，职能职责和人员配备也不尽相同。调研中发现，老龄工作领导机构和办事机构不明确、不统一，工作力量缺乏保障（以乡镇、街道为例，其老龄工作大多由民政工作人员兼职完成），加之村、社区的基层老年协会建设弱化，老年群体自我管理、自我服务手段有限，能力不足，老龄工作体系中的社会参与基础薄弱，以上各种因素导致老龄工作的整体统筹推动作用发挥欠佳。老龄工作委员会作为老年人权益保障工作的统筹协调机构，需要联系的部门多，承担的任务重，必须加强组织机制建设，形成齐抓共管的整体合力，以适应国家将老龄事业发展纳入国家战略的需要。修订草案第六条规定“市、区县（自治县）人民政府负责老龄工作的机构，负责组织、协调、指导、督促有关部门做好老年人权益保障工作，”仅规定了工作机构的职能职责，尚缺乏对老龄工作机构建设的相关内容。为此，建议在法规条文中增加机构建设的内容，以规范、统一和加强老龄工作机构，完善老龄工作机制。

（二）关于将老龄工作纳入目标绩效考核的问题。修订草案第五条规定“市人民政府应当将老龄工作纳入市级部门年度目标绩效考核。”在人口老龄化日益突出的现实背景下，为贯彻中央积极应对人口老龄化的要求，迫切需要与经济社会建设同步，统筹推动老年事业发展。若将老龄工作纳入政府年度目标考核内容，更有利于各级政府及相关部门增强责任意识，重视和进一步加强老龄工作。市人民政府将老龄工作纳入市级部门年度目标绩效考核很有必要，但对老龄工作的推动仅依靠市级部门是不够的，区县（自治县）在老年人的社会服务、社会保障、社会优待等方面实施落地的责任重大，为督促区县（自治县）进一步加强对老龄工作的重视，也应将其纳入市政府的年度考核目标范围，同时要求区县（自治县）亦建立相应的考核机制。因此建议规定将老龄工作分别纳入市、区县（自治县）人民政府年度目标绩效考核。

（三）关于重申上位法部分重要条款的问题。本次修订本着上位法已有内容不重复的原则，结合我市实际对条款进行细化、补充、完善，但上位法规定的个别重要内容有重申必要，建议予以体现。一是养老保险作为老年人社会保障体系的重要组成部分，是“老有所养”的基础，制度设立的目的是为了保障老年人的基本生活需求，为其提供稳定可靠的生活来源，鉴于我市城乡二元结构明显，城乡居民基本养老保险水平低、增幅小，建议结合《老年法》第二十八条和第三十四条的内容，在修订草案第二十条后增加一条“通过基本养老保险制度，保障老年人的基本生活。根据我市经济发展状况，适时提高养老保障水平。”从而体现对老年人社会保障体系的完整性。二是修订草案第十六条第一款规定“赡养人不得因老年人离婚、再婚而索取、隐匿、扣押老年人的合法财产或者有关证件，不得限制老年人的合法居住权利。”当前子女干涉老年父母再婚的现象时有发生，侵害老年人婚姻自由权利的情况并不鲜见，建议根据《中华人民共和国婚姻法》第三条和《老年法》第二十一条，增加“老年人婚姻自由受法律保护，禁止干涉老年人婚姻自由的行为。”三是新颁布的《中华人民共和国民法总则》关于监护的章节，明确了成年子女对父母负有赡养、扶助和保护的义务，确立了成年人协议监护制度，规定成年人在健康和清醒的情况下可以选定个人或者有关组织，当自己失能失智成为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人时，成为自己的监护人, 这充分体现了对被监护人权利和意志的尊重，对保护老年人合法权益非常重要。建议在修订草案第二章家庭赡养与扶养里增加相应内容。

（四）关于法条表述与护理补贴制度构想不一致的问题。修订草案第二十三条第二款规定“对生活长期不能自理的老年人，市、区县（自治县）人民政府根据其失能程度等按照规定给予相应的护理补贴或者为其购买服务。”现行护理补贴制度仅仅针对经济困难的高龄或者失能老年人，实际操作中每人每月200元的护理补贴发放对象只是具有本市户籍的城乡低保对象、城市“三无”人员和农村“五保”对象中年满60周岁且生活不能自理的老年人，前述人员中年满80周岁的高龄老年人。现在的条文表述设定的条件仅为“生活长期不能自理”，没有对“具有本市户籍”和“经济困难”进行限定，从而把本系老年人护理制度中针对特殊关怀对象的兜底保障变成了普惠政策，且与第一款长期护理保险制度覆盖的老年群体区别模糊，未能准确体现两种制度的着力重点。建议此款修改为“对具有本市户籍的生活长期不能自理且经济困难的老年人，市、区县（自治县）人民政府应当根据其失能程度等给予相应的护理补贴或者为其购买服务。”

（五）关于针对老年群体的特别关怀制度不突出的问题。一是修订草案第二十一条医疗保险制度规定“逐步扩大基本医疗保险支付范围，逐步推进基层医疗机构与二、三级医院的用药衔接...满足老年人常见病、慢性病的基本用药需求。”逐步扩大医保范围、逐步推进用药衔接是目前医改中的普遍性政策趋势，建议将老年人常见病、慢性病、康养、护理项目逐步纳入医保范围，通过对实践中已执行或已明确政策方向的做法予以法规化，体现对老年人的特殊关怀。二是修订草案第四十九条第三款规定“法律援助机构应当按照有关规定为符合条件的老年人提供法律援助。”强调的重点仍是老年人享受法律援助需要符合条件，没有体现出对老年人的特殊制度优待，建议进一步修改细化相关内容，使老年人享受高效、便捷的法律服务。

同时，修订草案个别文字表述还需斟酌完善，建议在审议中一并研究。

以上报告，请予审议。