重庆市人大社会建设委员会

关于《重庆市文明行为促进条例

（草案）》的说明

——2020年7月28日在市五届人大常委会第二十次会议上

市人大社会委主任委员  陈  彬

市人大常委会：

我受市人大社会建设委员会委托，现就《重庆市文明行为促进条例（草案）》（以下简称草案）作如下说明。

一、立法的重要意义

（一）制定条例，是贯彻落实党中央和市委决策的需要。党的十八大以来，习近平总书记多次强调，要发挥道德教化作用，把法律和道德的力量、法治和德治的功能紧密结合起来，把自律和他律紧密结合起来，引导全社会积极培育和践行社会主义核心价值观，树立良好道德风尚。党的十九届四中全会对完善弘扬社会主义核心价值观的法律政策体系，作出了重要部署。市委五届四次全会进一步明确，要把实践中广泛认可、操作性强的基本道德要求上升为地方性法规，推动文明行为促进条例等立法。制定条例，是将党的上述主张通过法定程序转化为地方性法规的具体实践，是弘德立法的重要体现。

（二）制定条例，是巩固深化精神文明建设成果的需要。近年来，我市群众性精神文明创建活动取得积极成果，为“山水之城、美丽之地”培育了与之匹配的精神气质。文明行为促进既是精神文明创建的重要基础，也是精神文明创建的重要内容。巩固和深化我市精神文明建设的成果，需要进一步促进文明行为，赋予其应有的法律地位，依法调整文明行为促进关系，将促进工作经验上升为法律，为促进工作持续发展提供法制保障。

（三）制定条例，是切实解决社会建设实际问题的需要。社会建设是“五位一体”总体布局的重要一环，文明行为促进是社会建设的重要方面。进入新时代，文明行为促进既迎来发展机遇，也面临许多社会问题。例如，不文明行为时有发生，但治理不文明行为的手段却缺乏“刚性”，促进工作职责也欠缺法律规定。对此，人民群众广泛关注。制定条例，对文明行为规范、促进工作职责、文明行为褒扬、不文明行为的法律责任等事项依法作出规定，有助于顺应时代发展、回应社会呼声，依法解决社会建设实际问题，推进社会治理现代化。网络问卷调查结果显示，98.5%的调查对象对制定条例表示赞同。截至目前，全国已有6个省、自治区、直辖市颁布了同类地方性法规。

二、草案的形成过程

（一）加强组织领导。根据市委部署和市人大常委会2020年立法计划，制定条例是今年的一项重要立法工作。该项工作，由市委宣传部（市文明办）负责牵头起草，市人大社会委提出议案。起草过程中，立法工作领导小组多次召开专题会议，作出重要指示，为草案质量提供了保障。

（二）开展调查研究。2019年8月，市委宣传部（市文明办）启动条例草案起草工作。在西南政法大学专家组配合支持下，经过问卷调查、赴市外学习借鉴和召开专家论证会，提出了草案初稿。今年3月，成立由市委宣传部（市文明办）、市人大社会委、市人大常委会法制工委、市司法局、西南政法大学相关人员组成的工作专班。在前期成果的基础上，工作专班进一步征求市人大常委会组成人员、市政府办公厅、相关市级部门、全市精神文明建设机构、各区县（自治县）人大常委会及政府、立法咨询专家等方面的意见，为客观把握条例应当考量的社会因素作出了积极努力。

（三）充分研究论证。文明行为立法涉及领域广泛，社会关系复杂，没有直接对应的上位法，起草工作面临许多争议。按照领导小组要求，工作专班多次召开草案修改论证会，就立法体例、文明行为规范、不文明行为治理方式、不文明行为法律责任等重点难点问题进行深入讨论，凝聚了共识。7月13日，经市五届人大社会委第六次全体会议审议，形成了提交本次会议审议的草案。

三、立法基本思路

起草工作坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，弘扬社会主义核心价值观，着力反映本市实际，推动文明行为促进工作法治化。主要遵循了以下思路。

（一）以文明行为为起点。以遵守宪法、法律、法规为前提，以社会主义道德为主要内容，以公序良俗为“边界”，合理界定文明行为，为草案奠定基础。

（二）以促进工作为主线。本条例为促进法，重在调整促进工作关系，明确促进工作目标、职责和方式；制定文明行为基本法律规范，突出社会反映比较集中的不文明行为现象；坚持褒扬与治理相结合的精神，推进褒扬、治理工作法治化；坚持教育为主、惩罚为辅的治理理念，使治理工作成为促进社会文明的过程。 

（三）以“一般规定”为定位。在本市文明行为立法领域，本条例为“一般规定”，其他涉及文明行为的地方性法规为“特别规定”。对“特别规定”已有规范，或者宜由“特别规定”规范的事项，以及法律、行政法规已有规范的事项，不需要作出具体规定。

（四）以“社会细胞”为基础。以家庭、学校、社区、工作单位等“社会细胞”为基础，着力规范其权利义务，推动文明行为促进工作走深走实，成为常态。

（五）以协同配合为保证。文明行为促进是全社会的共同责任，应当建立党委领导、政府负责、社会协同、公众参与等工作机制，着力打造共建共治共享工作格局。

（六）以文明风尚为标尺。衡量促进工作的成效，应当以文明风尚的养成情况为重要标尺。文明风尚的养成，既需要明确社会成员的义务，也需要对其合法权益给予尊重；既需要明确是非，也需要以治病救人为出发点刚柔并济地治理不文明行为。

四、草案的主要内容

草案由总则、培育与践行、褒扬与治理、保障与监督、法律责任、附则六章组成，共60条。主要内容如下。

（一）总则（共9条）。主要规定立法目的、适用范围及文明行为界定、工作原则、工作机制、工作职责等内容。一是明确条例的立法目的，是培育和践行社会主义核心价值观，促进文明行为，推动高质量发展、创造高品质生活。二是明确文明行为促进应当遵循政府主导与社会共治、法治与德治、自律与他律、褒扬与治理相结合的原则。三是对政府、精神文明建设机构、行政部门与基层群众性自治组织的促进工作职责、义务作出基本规定。四是强调国家机关、国家工作人员的示范作用。

（二）培育与践行（共23条）。主要规定文明行为规范、文明行为自律自治规范、相关主体培育与引领文明行为的义务。一是规定文明行为总体要求。即忠于祖国、维护重庆文明形象、践行社会主义道德规范。二是从公共秩序、公共卫生、社区文明、家庭文明等12个方面，列举群众反映比较集中的不文明行为，申明“不得实施”的立法态度。三是列举应当受到鼓励的7种文明行为。四是为保持立法的开放性，明确文明行为自律自治规范的制定与规范作用。其中规定，自律自治规范对文明行为、不文明行为有规定的，单位和个人应当遵守，但违反法律、法规和公序良俗的除外。五是规定相关主体在文明行为劝导、典型培育、单位培育、学校培育、家庭培育、文艺引领等方面的职责、义务。

（三）褒扬与治理（共9条）。在文明行为褒扬方面，通过规定褒扬指导制度、表彰奖励、对特定文明行为人的优待，建立了文明行为褒扬工作体系。其中，明确市文明委建立健全褒扬指导制度的责任，旨在解决褒扬工作无章可循、缺乏统筹的问题；规定优待制度，即没有法定职责和特定义务的组织和个人实施文明行为的，相关单位在同等情况下可以给予优待，旨在激励个人、单位见贤思齐、崇德向善。

在不文明行为治理方面，通过规定巡查、劝诫与投诉、暂停服务、人民调解、行政调解、行政措施、行政处罚、行政强制等处理，构建了不文明行为治理制度的框架。其中，关于巡查的规定，既是基层组织治理经验总结，也是发挥社会共治作用的必要体现；关于劝诫、投诉权利义务的规定，既是调动单位、个人积极性的需要，也是防止滥用劝诫、投诉权利的必然要求；关于暂停服务的规定，既符合权利与义务相一致的精神，也体现了及时排除滋扰、恢复公共服务秩序的实际需求；关于受理投诉主体的规定，既考虑了不文明行为的分布，也考虑了行政分工和处理不文明行为的及时性；关于调解的规定，主要是为了及时化解不文明行为引起的民事纠纷，让行为人为其行为“买单”，受到教育。

（四）保障与监督（共10条）。主要规定政府及相关行政部门、精神文明建设机构、法治建设部门为促进工作提供保障的职责，人大及其常委会对促进工作开展监督的职责，公众对促进工作开展监督的权利。

（五）法律责任（共8条）。主要规定相关主体不履行、不正确履行促进工作职责的法律责任，文明委或文明办“约谈”大型活动主办、承办单位负责人制度，以及不文明行为人的行政法律责任。

五、需要说明的几个问题

（一）关于义务性文明行为与权利性文明行为。义务性文明行为，是个人、单位应当履行的法定义务。违反该义务，即构成不文明行为，应当被依法治理。治理的重点，是草案第十三条至第二十四条规定的47种行为。权利性文明行为，是没有法定职责和特定义务的组织、个人实施的文明行为。相关组织、个人不实施该行为，并不构成不文明行为。

（二）关于行政法律责任。不文明行为的行政法律责任主要包括行政措施、行政处罚、行政强制责任。在行政处罚、行政强制以下，草案设计了参加公益服务、纳入不文明行为记录、公开曝光等行政措施，主要目的是为了解决在不能适用行政处罚、行政强制时，如何让行为人承担与其行为后果相适应的法律责任的实践难题。草案规定，负责调查处理不文明行为的行政机关，可以依法对行为人采取组织参加公益服务、纳入不文明行为记录、公开曝光等行政措施。行为人为无民事行为能力、限制民事行为能力人，或者认错态度好、有悔过表现的，不适用行政措施。 

其中，参加公益服务是弥补、挽回不文明行为所造成的社会危害、社会影响的特殊方式。草案规定，对不文明行为损害社会公共利益，行为人同意参加公益服务以弥补损失、挽回影响的，负责调查处理的行政机关可以采取由行为人参加四至八小时公益服务的行政措施。为了防止滥用，草案明确，公益服务的方式应当与行为人身体状况、工作能力相适应。纳入不文明行为记录的规定，对适用主体的过错形式、不文明行为的次数或者社会影响程度作了严格限制，只适用于行为人多次故意实施不文明行为，或者故意实施不文明行为并造成恶劣社会影响，或者教唆、诱骗未成年人实施不文明行为的情形。公开曝光的规定，适用于行为人因实施不文明行为，多次受到行政处理仍不改正的情形。为了防止“曝光过度”，草案明确，公开曝光只能在一定范围内进行，并应当保护行为人隐私和其他合法权益。

前述规定不违反立法法禁止性规定，严格限制了行政措施适用的条件，参考了市外立法经验，对促进文明行为应当能够发挥积极作用。

（三）关于重庆特色。草案根据习近平总书记对重庆的重要指示，结合重庆实际，将“推动高质量发展、创造高品质生活”作为立法目的之一，将传承重庆人民“坚韧顽强、开放包容、豪爽耿直”等优秀品质，弘扬红岩精神、三峡移民精神等巴渝优秀文化作为维护重庆文明形象的重要内容，彰显了地域特色。同时，将立法调研中反映比较集中的随地吐痰、违法搭建、不走人行横道、不孝敬长辈等不文明行为纳入重点治理范围，突出了问题导向，结合了重庆市情。此外，草案在体例结构、褒扬体系、治理体系、法律责任以及文明行为自治自律规范等方面也有别于市外同类地方性立法。

草案连同以上说明，请一并审议。