“独泛扁舟映绿杨，嘉陵江水色苍苍。”唐代诗人刘沧曾在巴蜀漫游时为嘉陵江写下脍炙人口的诗篇。从古至今，嘉陵江沟通关中和巴蜀，是长江上游重要的生态屏障和水源涵养地，孕育出悠久灿烂的三国文化、红色文化和农耕文化。为了恢复并守护“水色苍苍”，重庆、四川两地人大携手，为区域协同立法、跨行政区域的流域生态保护提供了宝贵的“川渝实践”。

2021年7月9日，市人大常委会主任张轩赴合川区调研嘉陵江流域生态环境保护协同立法。 记者 廖灿勇 摄

 

11月23日，《重庆市人民代表大会常务委员会关于加强嘉陵江流域水生态环境协同保护的决定(草案)》提请市五届人大常委会第二十九次会议审议。这是川渝协同立法的又一成果，将有助于协同推进流域生态环境保护，进一步筑牢长江上游生态屏障，助推成渝地区双城经济圈建设。

共护一江水

任重而道远

一条发源于秦岭北麓的涓涓细流，一路蜿蜒汇聚成河，流经陕西、甘肃、四川，最后在重庆汇入长江，这就是嘉陵江。

嘉陵江是长江流域面积最大的支流，是川渝两地共界河流，在四川段干流长641公里、流域面积3.58万平方公里，在重庆段干流长152公里、流域面积9590平方公里，是长江上游重要生态屏障和水源涵养地，是沿岸群众重要饮用水水源地，具有十分重要的生态环境服务功能。

与这条河流日夜相对，川渝两地人民自然对它怀有情愫。但一段时期，嘉陵江水质堪忧。

虽然近年来川渝两地共同开展水污染联防联控，嘉陵江干流水质常年稳定达到Ⅱ类，但部分跨界支流水质达不到水域功能要求，少数支流断面水质为Ⅳ类，甚至有个别支流断面水质为Ⅴ类，小溪小沟生态基流断流时有发生。

2018年4月，习近平总书记在推动长江经济带发展座谈会上指出，嘉陵江是长江上游重要支流，是四川、重庆的10余座城市的重要饮用水源，生态屏障战略意义重大。

全国人大常委会高度重视长江流域生态环境保护立法。2020年12月26日，十三届全国人大常委会第二十四次会议审议通过了长江保护法，为长江母亲河永葆生机活力提供了法治保障。

重庆市人大常委会全力推动长江保护法落地见效。市人大常委会主任张轩表示，制定长江保护法是深入贯彻落实习近平生态文明思想和习近平总书记关于长江保护的系列重要指示要求的重要举措，有利于促进长江经济带高质量发展。保护三峡库区生态安全、筑牢长江上游生态屏障、保障长江流域生态安全，是重庆担负的重要使命。

2020年7月23日，川渝两省市人大常委会签署《四川省人大常委会重庆市人大常委会关于协同助力成渝地区双城经济圈建设的合作协议》，其中就涉及嘉陵江流域生态环境保护立法合作事宜。

随着《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》出台，嘉陵江流域生态环境保护更成为成渝地区双城经济圈建设的重要内容。

“这些都为我们协同开展嘉陵江流域立法工作提供了指导和遵循。”重庆市人大城环委主任委员屠锐表示，开展嘉陵江流域协同立法，是长江保护法在嘉陵江流域的细化、补充和完善，也是两省市人大常委会助力成渝地区双城经济圈建设战略部署的重要举措。

找准“小切口”

针对问题立法

关于协同立法，我市已有探索。今年7月1日在川渝两省市同步施行的优化营商环境条例是川渝协同立法的首个成果。

但有别于前者在立项之初两地一拍即合，嘉陵江保护协同立法启动之前，经历了“一波三折”。

2018年8月，四川省十三届人大常委会第十二次主任会议讨论报请批准的设区的市地方性法规时，建议以《南充市嘉陵江流域生态环境保护条例》为“样本”，将嘉陵江流域生态环境保护纳入省人大常委会立法。

立法工作此后启动，保护范围由南充扩大到四川省行政区域内嘉陵江干流、支流和湖泊形成的集水区域。为共同推进嘉陵江流域生态环境的一体化保护，四川省人大常委会同时也加强了与重庆市人大常委会的联系沟通。

可两地流域资源禀赋、功能定位、产业布局、保护方法和执法标准等存在差异，统一流域管理标准难度较大，这让立法者们感到有些“伤脑筋”。

2020年9月，重庆市人大常委会在开展立法调研时，市司法局、市生态环境局、市水利局等部门认为：我市已出台《重庆市水污染防治条例》，对本市行政区域内的江河、湖泊、渠道、水库等地表水体和地下水体的污染防治作出了规定，是否还需要专门为嘉陵江流域立法，应慎重考虑。

随后，重庆市人大常委会又向嘉陵江干流经过的11个区征求意见。各区强烈要求对嘉陵江流域管理与保护进行立法，提出了“建立嘉陵江流域联合河湖长制，定期开展跨界河流联合巡河工作”等建议。

“为了从中找到结合点，我们逐条梳理11个区提出的意见，发现反映最多的问题是‘联防联控’。”屠锐表示，这恰是我市现行水生态环境保护立法的弱项。

“可否仅就‘联防联控’开展协同立法？”重庆市人大城环委的这一提议，在与市生态环境局进行二次研究商议时，得到了后者的积极回应。

切入点找到了，重庆市人大城环委的同志也备感欣喜。在一次市人大常委会会议上，张轩主任也表示赞同“小切口”立法的想法。而针对问题立法，立法解决问题，也是全国人大对地方立法工作的要求。

联动促共情

协商聚共识

2020年9月中旬，川渝两地人大共赴四川省广安段、南充段、阆中段，开展嘉陵江流域生态环境保护协同立法首次调研。

两地人大通过调研了解到，两省市及所辖相关地市、区县、乡镇等高度重视联防联控，据初步统计，截至目前两省市在生态环境保护领域签订了60余项关于联合执法、信息共享以及应对环境突发事件的合作协议，但执行效果参差不齐。

“我认为，一个重要的原因是联防联控缺少制度保障。上下游各自为阵，尤其是跨行政区的河流流域交叉断面、混流区的流域治理和保护步调不一致。”重庆市人大城环委副主任委员代伟华认为。

“要进一步深化流域污染防治联席会议制度，健全信息共享机制，常态化开展生态环境联合执法，完善突发事件联合应对机制等。”四川省人大城环资委副主任委员冯军回应道，“在相关标准制定中，我们将参考《重庆市水污染防治条例》相关要求，力求两地达成统一。”

通过此次调研，川渝两地对开展嘉陵江流域生态环境保护协同立法的必要性达成共识，一致认为两地不同层面已经在区域协同上进行了广泛合作，积累了不少好的做法，需要通过立法予以支撑。

实践出新知

决定+条例

2020年12月8日的重庆，凛冬已至，一支联合调研组的工作气氛却格外热烈。

这一天，重庆市人大城环委、四川省人大城环资委与南充市、广安市人大以及四川省生态环境厅、重庆市生态环境局汇聚一堂，召开协同立法工作调研及座谈会。

联合调研组从朝天门码头出发，乘船考察调研重庆市中心城区嘉陵江及长江干流部分区域水生态环境保护情况、广阳岛生态恢复保护情况。此次“联合行动”是上一次调研的延续，更是进一步推动嘉陵江流域生态环境保护协同立法的节点。

“我市嘉陵江流域水污染防治的主要制度是健全的，措施是符合实际的，总体上是能够满足依法治水要求的，不宜再单独制定嘉陵江流域水生态环境保护条例。但是，嘉陵江流域在我市境内多为饮用水水源保护区和经济发展高强度区，加之川渝两地嘉陵江水系跨界河流多达38条，区域协作势在必行。”座谈会上，屠锐提出自己的观点，“开展协同立法十分重要和紧迫，但协同形式和途径应不拘一格。”

放眼全国，既有京津冀关于《机动车和非道路移动机械排放污染物防治条例》，三省市均以“条例”的形式进行协同立法；也有沪苏浙三省市《关于促进和保障长三角生态绿色一体化发展示范区建设若干问题的决定》，以“决定”的形式打破区域壁垒形成的协同立法模式。

屠锐认为，在与四川省协同开展嘉陵江流域立法上，应结合实际，坚持问题导向，突出联防联控这一重点，立法体裁可以是决定或规定，需要几条就定几条。

对于突出“联防联控”这一重点，冯军表示赞同，他还建议，“嘉陵江流域生态环境保护立法应建立完善区域协同机制，为流域综合治理和跨区域环保协作提供法律保障。突出加强协作联动，建立跨区域污染防治联动协作机制，畅通流域上中下游各级政府、各部门之间的协调配合，畅通联合监测、联合执法、应急联动和信息共享通道。”

最终，经过沟通交流，两地人大达成共识：重庆以出台法规性决定的形式与四川制定条例的形式进行协同。

立法齐步走

携手谱新篇

达成共识后，两省市人大分别着手起草条例和决定。

四川方面，将条例作为省人大常委会2021年自主立法制定类项目加快推进。重庆市则将决定列为2021年立法计划预备项目，由市人大城环委与市生态环境局共同负责起草。

“虽然是预备项目，但考虑到协同立法的特殊性，我们加快了工作节奏。”屠锐介绍说，今年3月，市人大城环委牵头起草了决定初稿，与市生态环境局商议修改完善后，印送四川省人大城环资委征求意见。

5月底收到复函，市人大城环委立即会同市人大法制委、市司法局、市规划自然资源局、市生态环境局等召开部门座谈会，结合四川反馈的意见进一步修改完善草案文本。

6月初，市人大常委会副主任陈元春率队前往四川调研。陈元春表示，通过实地调研，调研组收获多、体会深。通过座谈会坦诚交流，加强工作互动与沟通，共同推动做好嘉陵江流域协同立法工作。

张轩主任对协同立法工作高度重视。2021年7月9日，张轩率队赴合川区，调研了嘉陵江流域生态环境保护协同立法工作。

“川渝两地人大协同立法，有利于统筹两地嘉陵江流域水生态环境保护相关规划，统一流域治理和资源保护标准，为推动成渝地区双城经济圈建设，共同筑牢长江上游重要生态屏障，保护川渝地区嘉陵江流域水生态环境提供坚强的法治保障。”张轩指出，要按照环保法、长江保护法等法律法规，坚持问题导向，摸清具体情况，立足川渝协作和嘉陵江流域的实际，加强分析研究，做好基础性工作，运用好大数据，增强立法的针对性、可操作性，真正做到针对问题立法、立法解决问题。

为了让决定和条例以高质量出台，两地人大就协同立法的各项要点“精雕细琢”。

“鉴于嘉陵江生态环境保护的问题主要涉及水，且危险废物转移、固体废物污染防治已有其他法律法规作出具体规定，为此，我市决定（草案）的调整内容确定为水生态环境，具体包括水污染治理，水生态修复，水资源保护等方面。”屠锐说。

四川省人大城环资委在调研论证征求意见的过程中将法规的调整范围进行了扩充，除“三水共治”外还增加了大气、噪声、固废、危废管理等内容。

今年10月，重庆市人大城环委再赴四川省广元市，就嘉陵江流域生态环境保护协同立法相关工作进行探讨交流。据悉，《四川省嘉陵江流域生态环境保护条例（草案）》也将于11月进入三审，有望通过。

 

声音>>>

 

共同探索协同立法新模式

屠锐 (重庆市人大常委会委员、城环委主任委员)

启动嘉陵江流域保护协同立法，是认真落实党中央关于长江经济带建设战略部署，深入贯彻习近平生态文明思想，落实习近平总书记关于“强化长江上游生态大保护，推动两地生态共建和环境共保”要求，推动成渝地区双城经济圈建设和嘉陵江流域高质量发展的生动实践。

我们按照总书记的要求，将嘉陵江流域生态环境协同保护摆在更加突出位置，在创新发展、绿色发展、共享发展理念的指引下，打破行政边界，协调整合流域的政策、资源和力量，实现统一规划、统一建设、统一保护。坚持生态保护优先，在生态保护基础上有序开展污染防治和资源开发利用。全面落实最严格水资源管理制度，在立法中对水资源开采、利用等作出强制性规定。规范河湖岸线管理开发，强化对侵占河道湖泊湿地、非法采砂取土等行为的刚性约束，引导开展河湖湿地保护修复，鼓励推行生态缓冲带建设，加大水生生物多样性保护力度。强化流域内饮用水水源地规范化建设和保护，因地制宜加快备用水源地建设，切实保障流域沿线数百万人民群众饮用水安全。

川渝协同立法保护嘉陵江流域生态环境，不仅事关流域沿岸人民福祉，也是切实落实《四川省人大常委会重庆市人大常委会关于协同助力成渝地区双城经济圈建设的合作协议》的具体体现，这对川渝两地维护国家生态安全，筑牢长江上游重要生态屏障，统筹推进流域生态环境保护，助推成渝地区双城经济圈高质量发展，补齐流域生态环境保护法规制度短板有很显著的作用。

 

梁伟华 （四川省人大常委会委员、城环资委主任委员）

川渝两地山水相连、人文相亲。嘉陵江流域生态环境保护，是成渝地区双城经济圈建设的重要内容。

近年来，流域内各地各部门高度重视嘉陵江流域生态环境保护工作，采取有力有效举措，嘉陵江流域10个国考断面水质常年保持优良水体。特别是以习近平同志为核心的党中央作出推动成渝地区双城经济圈建设的重大部署以来，川渝两地各级党委、人大、政府以及有关部门共同发力，多次召开联席会议、签署一系列合作协议，推动嘉陵江流域协同保护取得积极成效。重庆市人大常委会、四川省人大常委会密切联动、积极探索，以“四川条例”+“重庆决定”的形式，开展嘉陵江流域生态环境保护川渝协同立法，同步推动陕甘川渝嘉陵江流域保护协同立法工作。两地人大城环（资）委共同开展立法调研，召开座谈会，共同推进协同立法工作。嘉陵江流域生态环境保护协同立法，作为四川省流域立法、区域生态环保协同立法的首次积极尝试，以“四川条例”+“重庆决定”的形式，同步通过、同步公布、同步实施，探索了协同立法新模式，为各市州间开展区域生态环保、流域协同立法提供了借鉴经验，是坚决贯彻落实习近平总书记和党中央战略部署、认真落实四川省委十一届七次全会精神的重大举措，是贯彻实施中共中央、国务院《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》的具体行动，是赤水河流域保护共同立法的拓展和延伸，必将助推成渝地区双城经济圈建设加快落地见效。目前，陕甘川渝三省一市嘉陵江流域保护协同立法工作正在积极推进。

 

川渝协同立法保护嘉陵江大事记

2020年7月23日

两地人大常委会签署《四川省人大常委会重庆市人大常委会关于协同助力成渝地区双城经济圈建设的合作协议》。

2020年9月

重庆市人大常委会分管领导召集市人大城环委、市司法局、市生态环境局、市水利局专题研究了协同立法相关事宜。组织嘉陵江流域干支流流经的11个区，梳理了嘉陵江流域生态环境保护需要协同立法解决的问题。

2020年9月中旬

两地人大城环（资）委赴四川省广安段、南充段、阆中段联合开展了首次嘉陵江流域生态环境保护协同立法调研并召开座谈会。

2020年10月底

重庆市人大城环委组织嘉陵江支流流经的5个区召开专题座谈会，研究嘉陵江流域生态保护和协同立法等问题。

2020年12月初

邀请四川省人大城环资委、省生态环境厅、地市州的同志和相关专家来渝，就协同立法进行深入探讨。

2020年12月底

重庆市人大常委会四川省人大常委会协同助力成渝地区双城经济圈建设第二次座谈会召开，双方商定将嘉陵江流域生态环境保护协同立法，分别作为两省市2021年立法项目纳入年度计划。

2021年3月初

重庆市人大城环委会同市司法局、市生态环境局拟定了决定（草案）起草工作方案。

2021年4月底

重庆市人大城环委同市生态环境局起草了决定（草案）征求意见初稿，印送四川省人大城环资委征求意见。

2021年5月底

重庆市人大城环委组织市人大法制委、市司法局、市规划自然资源局、市生态环境局、市农业农村委、市水利局、市高法院、市检察院召开了征求意见座谈会，并修改完善了草案文本。

2021年6月初

市人大常委会副主任陈元春率队前往四川省调研，进一步推进协同立法工作。

2021年7月

重庆市人大常委会主任张轩率队赴合川区调研嘉陵江南溪河小流域综合治理情况，听取合川区对草案文本的意见建议。

2021年10月

重庆市人大城环委赴四川省广元市调研。

2021年11月

决定（草案）提请重庆市五届人大常委会第二十九次会议审议。

 

记者|陈越 宋婷婷

编辑|朱苗 常畅