重庆市人大常委会主任会议

关于《重庆市各级人民代表大会常务委员会

规范性文件备案审查条例（草案）》的说明

——2022年3月29日在市五届人大常委会第三十三次会议上

市人大常委会备案审查工委副主任   李  媛

 

市人大常委会：

我受市人大常委会主任会议的委托，现就提请审议的《重庆市各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例（草案）》（以下简称草案）作如下说明。

一、立法必要性

备案审查制度是具有中国特色的宪法性监督制度。市人大常委会高度重视备案审查工作，并着力加强制度建设。2009年出台《重庆市实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》（以下简称监督法实施办法）对规范性文件备案审查作出专章规定，为我市两级人大常委会开展备案审查工作提供了基本遵循。2020年，市人大常委会主任会议通过了《重庆市人大常委会规范性文件备案审查工作办法》《重庆市人大常委会规范性文件备案审查基准》（以下简称工作办法和审查基准）两项制度，对市人大常委会备案审查工作的基本流程和审查标准等作出更加详细的规定。近年来，党中央和全国人大对提高备案审查工作质量提出了新的更高要求，为更好适应新形势新任务，有必要总结实践经验，制定专门的备案审查地方性法规。

（一）是贯彻落实党中央决策部署的需要

党中央高度重视宪法实施和监督工作，党的十八大以来的多次中央全会明确要求加强备案审查制度和能力建设、把所有规范性文件纳入备案审查范围、依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，中央人大工作会议对提高备案审查工作质量提出新的具体要求。2019年，全国人大常委会委员长会议出台的《法规、司法解释备案审查工作办法》为地方各级人大常委会有效开展备案审查工作提供重要参照。今年3月修正的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》增加了关于备案审查的新规定。对标新要求，监督法实施办法关于备案审查范围、审查标准、纠错方式等相关规定已明显滞后。因此，制定条例是贯彻落实党中央和全国人大系列决策部署的具体举措。

（二）是将实践经验上升为法规规范的需要

近年来，我市两级人大常委会认真履行宪法法律赋予的职责，始终坚持“有件必备、有备必审、有错必纠”，在完善工作制度机制方面做了很多有益探索，在拓展报备范围、丰富审查方式、完善纠错手段、推动备案审查工作报告制度全覆盖、深化备案审查信息化建设等方面取得了积极成效，多次在全国性会议上交流经验做法。制定条例是及时总结备案审查实践经验、从制度层面巩固提升工作成果的需要。

（三）是推动备案审查均衡发展的需要

我市备案审查工作还存在发展不平衡的问题，部分区县对备案审查工作认识不足、审查标准把握不准、审查能力有待提升、审查机制和工作程序还不完善。市人大常委会主任会议通过的工作办法和审查基准只适用于市级层面，因此近年来，区县（自治县）人大常委会和部分市人大代表一直呼吁制定一部适用于两级人大的备案审查地方性法规。因此，制定条例是推动我市备案审查工作均衡发展、整体质效进一步提升的需要。

二、草案形成过程

条例被列为市人大常委会2021年立法计划的预备项目，备案审查工委从去年上半年开始启动草案起草工作。一是夯实基础工作。认真研读党的十八大以来党中央和全国人大关于备案审查工作的新部署新要求，收集整理相关法律、外省区市备案审查地方性法规等，形成参阅资料。二是强化实地调研。常委会分管领导带队赴梁平、秀山、酉阳等区县开展立法调研，了解区县（自治县）人大常委会在开展备案审查工作中的经验做法、存在的问题及解决路径，深入乡镇了解规范性文件制发、认定、报备等情况。三是广泛征求意见。2021年10月，形成草案征求意见稿，以座谈会和书面等方式征求市人大各专工委、市“一府一委两院”、38个区县（自治县）人大、部分专家学者、全体市人大代表等方面意见建议，同时还将草案报送全国人大常委会法工委征求意见，共计收到意见建议200余条。备案审查工委会同市人大法制委、常委会法制工委根据各方面意见认真研究修改，并于2022年3月18日，经市五届人大常委会第六十九次主任会议审议通过，形成了提请本次常委会会议审议的草案。

三、草案主要内容

草案共6章50条，主要内容如下：

（一）体现全过程人民民主理念。草案在总则中明确人大常委会坚持全过程人民民主，具体规定了引导社会各方面有序参与规范性文件备案审查工作，建立备案审查工作专家咨询制度等内容（第八条）。同时，在各章中分别作出相应规定，如可以通过走访、召开座谈会等方式了解审查建议人、利益相关方的诉求和文件制定及实施情况（第二十二条）、开展专项审查时可以邀请人大代表参与审查（第二十五条）、审查结论反馈给审查建议人，并可以向社会公开（第三十八条）、设置审查建议在线提交窗口接收公民审查建议（第四十五条）等，充分体现全过程人民民主理念。

（二）明确报备范围。党的十八届四中全会提出，“要把所有规范性文件纳入备案审查范围”，全国人大《法规、司法解释备案审查工作办法》第五十五条规定“地方各级人大常委会参照本办法对依法接受本级人大常委会监督的地方政府、监察委员会、人民法院、人民检察院等国家机关制定的有关规范性文件进行备案审查”。《法治中国建设规划（2020—2025年）》提出“强化地方各级监察委员会监察规范性文件的备案审查”、“将地方法院、检察院制定的规范性文件纳入本级人大常委会备案审查范围”。草案据此将“一府一委两院”、下级人大及其常委会制定的规范性文件纳入备案范围，同时规定各中级人民法院、检察分院制定的规范性文件应当向市人大常委会报备，实现了备案的全覆盖（第九条、第十条）。

（三）细化审查程序和标准。草案规定人大常委会可以采取依职权审查、依申请审查、移送审查、专项审查等方式开展备案审查工作，细化了职责分工、审查流程、时限要求等内容。参照全国人大《法规、司法解释备案审查工作办法》规定了合宪性、政治性、合法性、适当性四种审查标准。按照有关规定，由全国人大宪法和法律委员会履行合宪性审查的职责，因此草案规定审查过程发现规范性文件可能存在违背宪法规定、宪法原则或者宪法精神问题的，应当提出研究意见，由市人大常委会向全国人大常委会报告（第十六条）。同时规定，对审查过程中发现的与党中央的重大决策部署不相符或者与国家的重大改革方向不一致的问题、不合法以及明显不适当的情形，应当提出意见（第十七至十九条）。

（四）完善纠错程序和处理方式。进一步规范纠错程序，规定备案审查工作机构和相关专工委均认为规范性文件存在问题的，先与制定机关交换意见，取得一致意见的请制定机关自行修改或者废止。不能取得一致意见的，由备案审查工作机构提出书面审查意见督促其纠正。制定机关坚持不修改、废止问题文件的，由主任会议决定向常委会会议提出撤销议案（第三十至三十三条）。对审查中发现的其他问题，增加了函告建议、提醒注意等处理方式（第三十四条、第三十五条）。为增强备案审查制度刚性，草案建立了通报及追责机制（第四十一条）。

四、需要说明的问题

（一）关于草案的创新内容

近年来市人大常委会在创新专项审查方式、备案审查与立法工作协同推进、备案审查信息平台建设等方面的经验做法得到了全国人大的充分肯定，市人大常委会及时总结提炼已有工作经验，并在草案中予以体现。

一是完善专项审查工作机制，强化专项审查结果的办理。规定专项审查报告应当提请主任会议审议，备案审查工作机构根据主任会议审议意见形成处置意见转交制定机关办理，制定机关应当按照处置意见办理并反馈结果（第三十九条）。

二是建立涉及法律法规的信息告知和报告机制，促进备案审查成果更好地服务于立法工作。草案规定，规范性文件的规定与地方性法规不一致，备案审查工作机构应当将有关情况及时告知市人大相关专工委。审查研究中发现规范性文件涉及法律、行政法规的问题，备案审查工作机构应当及时报告全国人大常委会法工委（第三十六条）。

三是专章规定信息化建设，巩固法规规章规范性文件数据库建设试点成果。建立全国统一的备案审查信息平台是中央人大工作会议关于备案审查工作的具体要求，重庆按照全国人大要求先行先试，依托备案审查信息平台的优化和延伸开展法规规章规范性文件数据库试点工作。总结试点工作经验，第五章具体规定了信息化建设的基本要求、信息平台建设、数据库建设、数据共享和数据公开等内容。

（二）关于草案与其他备案审查相关法规及制度的关系

鉴于监督法实施办法有关规定已明显滞后，草案在附则增加了法规适用条款，明确有关规范性文件备案审查的规定优先适用本条例。此外，由于草案适用于两级人大，有的条款规定比较原则，如未将规范性文件的排除列举、备案材料要求、书面审查要件等具体内容纳入。因此，草案通过后将继续保留2020年10月市人大常委会主任会议通过的工作办法和审查基准。市人大常委会按照工作办法的规定执行，区县（自治县）人大常委会可以根据各自实际做出不同的细化规定，形成“条例+工作办法+审查基准+区县备案审查工作制度”的格局，两级人大的备案审查制度体系更加完备。

草案连同以上说明，请一并审议。