备案审查专项报告制度是贯彻和落实习近平法治思想的重要举措，主要体现在两方面：一方面是对全面依法治国的贯彻，审查纠错情况是专项报告的核心内容，通过报告显示纠正问题文件，彰显制度刚性，确保规范性文件依法制定、备案、审查和纠错，确保各项工作在法治轨道上运行。

　　另一方面是对以人民为中心理念的贯彻。备案审查专项报告制度将年度工作向社会公众公布，对人民群众关注的问题予以回应，也让普通公民知道并愿意通过备案审查寻求救济，有力地保护了公民合法权益。

 

　　备案审查专项工作报告展示了一年来的工作开展情况，反映了其中的问题，助推全市备案审查工作纵深发展。根据近年来的报告内容来看：在备案方面，已实现电子报备全覆盖，两级人大每年接收到文件制定机关报备的文件500余件。

　　我市32个区县人大先后制定或修改备案审查工作制度；38个区县设置了备案审查专门机构，31个区县配备了专职工作人员；法规规章规范性文件数据库数据更加全面，市、区县、乡镇三级共11类9000余件规范性文件纳入数据库。

　　在实践中发现，目前，我市备案审查工作还存在对制度要求的理解不够、报告的质量还需加强、内在价值挖掘不够和工作开展还不够主动等问题。为全面提升新时代备案审查工作质量，推动规范性文件备案审查向纵深发展，本文将从工作实践出发，对健全完善备案审查专项报告制度进行分析探索。

　　持续深化备案审查专项报告制度的重要性

　　一是准确认识和把握备案审查专项报告制度的法律地位

　　十八大以后，党中央高度重视备案审查工作，按照党中央的工作部署和全国人大的有关要求，备案审查专项报告制度逐步发展，从全国人大首次实践并形成常态化工作机制，到地方省级人大全面复制推广，再上升为《规划》相关要求和《地方组织法》新增规定，成为国家意志和法定监督程序。以法律形式呈现备案审查的年度报告制度，一方面是为了实现备案审查结果向社会公开、满足公众的知情权，另一方面也是赋予审查结果以法律效力和正当性。备案审查机关所做的审查只有经过向人大常委会报告并得到后者的同意之后才会具有法律效力和正当性。

　　二是准确认识备案审查专项报告制度的功能作用

　　备案审查工作情况报告具有总结和计划功能、显现和推广功能、规范性和建制功能、研究和交流功能，四种功能中总结和计划功能及显现和推广功能，是备案审查年报的直观发挥的功能，规范和建制以及研究和交流功能，则是其进阶发挥的间接功能。地方人大常委会需要准确把握专项报告的各项功能，积极发挥专项报告“显示器”和“助推器”作用，全面客观反映开展备案审查年度总体情况，推动人大主动担当、积极作为，实现备案审查工作纵深发展。

　　三是准确认识备案审查专项报告制度的工作要求

　　报告形式——备案审查工作机构负责人每年需要在常委会全体会议上向常委会组成人员作口头报告；报告内容——报告内容应全面且有重点地反映当年工作情况，应包含备案、审查、纠错情况，制度和能力建设，衔接联动机制落实，下一步工作建议等。分组审议——常委会组成人员、列席代表可以在分组审议会议上对报告提出审议意见，报告需要根据审议意见作出修改后公开。

　　全力夯实工作基础

　　一是践行全过程人民民主理念

　　正如习近平总书记指出“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题的。”坚持和发展全过程人民民主是备案审查工作的一项重要原则。

　　人大常委会应在民主参与的多元化、多样化、制度化等方面下功夫。要按照党中央和全国人大的有关部署，并结合本地实际，继续做好涉及重点民生领域法规规章规范性文件的专项审查和集中清理工作，督促问题文件的整改；要优化审查建议在线提起、审查、反馈功能，鼓励公民运用备案审查制度维护自身合法权益；要建立完善社会公众参与备案审查途径及意见反馈机制，在审查过程充分考虑到有关领域专家、学者、利益相关方等方面的意见建议。

　　二是加强备案审查能力建设

　　人大常委会应当在工作机构、队伍建设、信息化建设等方面下功夫，加强对备案审查工作的支持。强化备案审查工作机构建设，配齐专门工作人员，人员配备上注重专业性和稳定性，同时，探索建立备案审查专家咨询库，切实解决人力不足的问题。围绕规范性文件备案审查工作的特点，综合运用培训、案例、交流等方式，解决专业性不强的问题。持续提高备案审查工作信息化和智能化水平，优化我市备案审查信息平台和法规规章规范性文件数据库的系统功能。

　　三是创新备案审查工作机制

　　推进区县开展乡镇政府规范性文件信息化管理试点工作，推动备案审查向乡镇延伸；落实党委领导下的备案审查衔接联动机制，积极参与重要规范性文件起草、征求审查意见、备案审查专家库建设等工作，切实增强工作合力。探索将规范性文件迟报、漏报、逾期未纠错等备案审查工作中发现的问题全面纳入市委目标考核内容，督促各级备案审查机关、文件制定机关切实按照中央要求和法律法规规定做好备案审查工作。

　　合力提升起草和审议水平

　　一是完善备案审查工作情况报告的工作机制

　　形成常委会分管领导挂帅，备案审查工作机构起草、相关专工委参与起草的工作格局，充分发挥备案审查工作机构“统”的优势和相关专工委“专”的优势，实现报告素材供给、时间安排、意见征求、提请审议等工作有序协调。

　　二是探索建立专项工作报告审议的列席旁听机制

　　人大常委会可以根据专项报告内容组织文件制定机关、报备机关以及相关领域的人大代表列席会议，或者组织审查建议提起人、文件管理相对人、专家学者旁听会议，确保有关方面能够直接、全面、客观地了解常委会履行宪法监督职能的形式和内容，实现备案审查法治效果、社会效果的最大化。

　　三是强化审议意见的办理

　　备案审查工作机构应当及时梳理、分析、分类处置常委会组成人员审议意见，根据审议意见对工作报告内容及时修改后公布，对备案审查工作意见建议则应及时提出处置措施并做好落实和反馈工作。

　　深入挖掘内在价值

　　一是注重报告内容挖掘

　　备案审查年度报告是一个内容富矿，其蕴含了国家治理现代化、全面依法治国以及宪法的实施和监督、人民代表大会制度等，内容宽广而深邃，具有充分的开采必要性。

　　目前，市人大已将过去两年38个区县人大备案审查专项报告上传至备案审查信息平台专栏，区县可以线上收集、梳理、借鉴各份工作报告所展示的有关沟通机制建立、专家库建设、衔接联动机制落实等方面的优秀经验，也可以通过宣传报道、座谈交流、培训会等方式积极推广本地备案审查工作亮点做法，促进区县备案审查工作均衡发展。

　　二是加强案例指导

　　鼓励区县人大常委会及时上报工作中发现的审查纠错案例，经市人大整理汇编成备案审查指导案例后，供全市各报备机关、备案审查机关学习交流，提高文件制定和审查质量。

　　三是加强理论研究

　　探索高校专家学者带“备案审查研究项目”到人大机关挂职锻炼工作机制，鼓励区县人大依托人大制度研究会、高校有关研究中心等理论研究平台，以专项工作报告为依托，对规范性文件制定主体范围、认定标准及乡镇规范性文件制定程序及备案审查要求等实践热点开展研究，帮助备案审查工作人员拓展视野，提高理论水平。

 

作者|胡建辉 姜楠 （单位：重庆市人大常委会备案审查工委）

编辑|朱苗

审核|常畅