重庆市人大常委会执法检查组

关于检查《重庆市优化营商环境条例》

实施情况的报告

——2023年7月25日在市六届人大常委会第三次会议上

市人大常委会副主任   莫恭明

 

市人大常委会：

营商环境是企业生存发展的“土壤”，是经济社会发展的“晴雨表”。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视营商环境建设，习近平总书记在多个场合就优化营商环境作出重要指示，党的二十大明确提出营造市场化、法治化、国际化一流营商环境。为深入贯彻习近平总书记关于优化营商环境重要指示精神，聚焦中央决策部署和重庆市委、四川省委优化营商环境有关工作要求，助推成渝地区双城经济圈建设和西部陆海新通道建设走深走实，继2021年川渝两省市人大常委会首次开展协同立法、同步制定出台优化营商环境条例（以下简称条例）后，今年5月至7月，四川重庆两省市人大常委会根据年度监督工作计划和第四次联席会议精神，协同开展了条例执法检查。现将我市执法检查情况报告如下。

一、执法检查的基本情况

两省市人大常委会对此次协同执法检查高度重视，双方相关专委会加强沟通协调，共同商议分别形成执法检查方案，报经两省市人大常委会主任会议同意后实施。重庆市执法检查组由市人大常委会副主任陈元春任组长，市人大常委会副秘书长张晓涛、市人大财经委主任委员黄玉林任副组长，部分市人大常委会组成人员、有关专工委负责人、市人大代表、专家为成员。在执法检查中，检查组积极践行全过程人民民主，坚持问题导向，围绕营商环境建设的“堵点”、企业生产经营的“痛点”、法规落地执行的“难点”，逐条对照法规条文，检查法定职责是否履行、法律责任是否落实、法律执行效果是否明显，深度检视条例规定的制度体系建设和执行情况，切实提高执法检查质效。

此次执法检查主要体现了三个特点：一是川渝人大协同联动。两省市人大常委会加强沟通衔接和协同配合，过程中做到“四同”，即共同制定方案、同步部署推进、协同开展检查、同时提请审议。两省市人大常委会对重庆荣昌区、四川内江隆昌市的条例实施情况进行了协同检查，并在内江市召开了座谈会。两省市执法检查报告分别形成后，相互征求了意见建议。二是重点突出、形式多样、覆盖面广。执法检查组围绕市场环境、政务服务、法治保障、要素保障和实施存在的问题建议5个方面、22条具体内容，通过组织召开座谈会、协同检查、实地检查、委托检查、委托调研、问卷调查等多种方式开展了检查。除了两省市协同检查，我市执法检查组还召开市级部门座谈会听取了市政府及6个市级部门相关情况的汇报，召开了法治保障情况专题座谈会，与20余家企业交流座谈，实地走访了18家企业。执法检查组还分4个检查小组，赴万州、九龙坡、巴南、云阳开展实地检查，同时委托黔江、江津、永川、南川、綦江、铜梁、开州、垫江、巫山、秀山10个区县人大常委会开展联动检查。三是委托第三方机构开展调研。本次执法检查委托的第三方机构重庆资源与经济可持续发展研究会，采取实地走访、召开座谈会等多种形式听取了涵盖国企、民企、外企、行业协会商会48家市场主体的意见建议，向200余家市场主体发放了调查问卷并进行了分析研究，为我们开展执法检查提供了参考。

二、条例实施的总体情况

条例自2021年7月1日实施以来，全市各级各部门高度重视，认真贯彻实施了条例各项规定。总体来看，条例落实情况良好、工作成效较为明显，推进机制逐步健全，政策体系加快完善，政务办事效率稳步提高，企业获得感不断提升，营商环境正在加速优化。全市去年新增市场主体53.23万户，截至今年5月30日，全市市场主体总量达到353.72万户，其中企业110.6万户，展现出较强的韧性和发展活力。重庆市优化营商环境多项经验做法获国务院和国家有关部委表扬，其中《重庆“三管齐下”打造营商环境升级版》经验做法获中央改革办肯定。

（一）条例实施举措推动有力。一是加强统筹协调。市委、市政府高度重视优化营商环境工作，切实加强组织领导，建立了由市政府主要领导任组长的市优化营商环境工作领导小组和分管市领导任组长的22个专项工作小组，形成横向到边、纵向到底的工作体系，市级部门组建工作专班500余人，各区县对应健全工作机制，形成全市上下同频共振、同向发力、同步推进优化营商环境工作良好氛围。二是制度机制初步建立。构建了“1个任务清单+N个配套政策”的政策体系，市级层面连续5年制定优化营商环境重点任务清单，市级部门围绕创新试点、世行评估、中国营商环境评价、开办企业和办理建筑许可等工作配套制定专项政策办法500余个，有效提升市场主体满意度和获得感。条例规定应建立的20项机制、5项制度、5项清单均已建立健全。三是强化宣传培训。构建了“常态化宣传＋重要节点专题宣传”的宣传引导机制，开展优化营商环境宣传活动9600余次，刊发报道1.8万余篇，营造了良好社会氛围。注重加强“窗口”工作人员和中介机构培训，共组织培训8200余场，参训人员75万人次，进一步提升了相关人员对政策运用和执行的水平。四是多形式开展监督检查。市委、市政府将优化营商环境作为专项督查重点内容，市纪委监委等将营商环境作为监督检查的重点事项，市审计局定期开展优化营商环境政策落实专项审计，多措并举解决政策落地“最后一公里”问题。 

（二）市场环境建设持续加强。一是准入效率逐步提高。全面落实了市场准入负面清单制度，上线开办企业“一网通”平台，推出“E企办”小程序，实现开办企业“一网、一窗、一次、一日”全流程办结，从网上提交材料到免费领取执照、公章、税盘和发票不到2小时。深化低压小微企业用电报装“三零”（零上门、零审批、零投资）服务，平均接电时间由31天压减至4.3天。二是要素保障不断强化。建成“信易贷·渝惠融”信用信息数字金融平台，推动涉企数据全面归集、融资服务全域覆盖、银企对接全网通办。优化水运物流组织模式，开行长江黄金水道“沪渝直达快线”，有效提升水运物流时效40%。供电可靠性得到进一步增强，电力获得感不断提升。优化用气基础服务，对燃气企业市场化经营活动开展了专项整治。三是企业纾困解难成效明显。已出台“支持服务业10条”“促进服务业恢复发展56条”“促进工业平稳增长39条”“支持市场主体发展36条”等助企纾困政策，采取多种形式加强政策宣传，定期开展工作落实的调度，两年来累计为企业减负约2100亿元。同时，推行服务企业专员制度，已为全市2.8万家企业明确服务专员。

（三）政务服务水平不断提升。一是服务标准不断规范。建立了三级行政权力和公共服务事项清单动态调整机制，上线运行重庆市政务服务事项管理系统，实现1800余项服务全市“同事同标”（占比64%），600余项高频事项“全渝通办”。累计推出3批次311项“川渝通办”事项、34类电子证照川渝互认共享。二是服务流程不断优化。推动综合窗口改革，区县政务服务中心“一窗综办”窗口比例超过90%，实现办事“只进一门、只跑一窗”。村（社区）代办服务110余项，推行邮寄办、上门办等，方便群众“就近办、家门口办”。工程建设项目全流程审批事项由203项压减至100项，申报材料、办理时间压减50%以上。荣昌区在全市率先推行企业“证照并联注销一件事”试点，并开展“123456”（“1”即来了就是一家人；“2”即一手抓招商引资、一手抓企业服务；“3”即尊重企业家、尊重投资人、尊重纳税人；“4”即随叫随到、不叫不到、说到做到、服务周到；“5”即尊商、重商、亲商、爱商、诚商；“6”即不要把自己当成官、不要对企业说“不”、不要当“二传手”、不要事不关己、不要“本本主义”、不要夹杂个人私利。）营商环境建设工作的探索，社会反响较好。三是数据赋能不断强化。“渝快办”实现政务服务事项全覆盖，行政许可实现全面清单化管理、99%的事项“最多跑一次”。推出轻量级随身应用二维码“渝快码”，关联2000多个应用场景和服务。巴南区建立“巴巴实”企业服务云平台，为企业提供全周期服务。

（四）法治保障基础逐步夯实。一是相关法规制度加快完善。已出台重庆市社会信用条例、标准化条例、反不正当竞争条例等地方性法规8部，重庆市政府服务管理办法、规范行政处罚裁量权办法等政府规章8部；同时全面清理不符合优化营商环境要求的法规规章和政策文件，已废止或修改地方性法规7部、政府规章13部、政策文件439件。二是监管执法水平不断提升。建立完善了以“双随机、一公开”监管和“互联网+监管”为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制，进一步推动破解了“谁来管、管什么、怎么管”难题。针对企业反映较多的执法问题，明确提出了“三个一律"( 对重大复杂经济犯罪案件的立案，以及对重点企业采取查封、扣押、冻结措施的，一律提级审批；对涉及刑事犯罪的企业负责人和关键岗位人员，采取羁押性强制措施的，一律审慎适用；对外省市涉及我市企业的执法办案，一律主动协作。)的规定要求，严格规范了涉企执法行为。组织开展首任市级部门执法人员公共法律知识培训，完成对2688个执法主体和48472名执法人员的资格审查。加强了民营企业合法权益的保护，依法加大了侵害民营企业违法犯罪行为打击力度。三是司法保障质效不断提高。市高法院、市检察院、市公安局、市司法局等单位出台了一系列助力民营经济发展的政策举措，依法加强了对民营企业保护与支持。设立成渝金融法院。成立西部地区首个破产法庭，累计清理债务2133亿元，盘活企业资产961亿元。完善破产简易程序适用，简易程序适用率83%。深入推动繁简分流，快速审结小额诉讼案件15.7万件。建立“1+11”制度体系，进一步缩短涉企案件办理周期、降低相关成本。四是公共法律服务持续加强。公共法律服务平台建设得到加强，已建成12348重庆法律服务网，建立了11248个公共法律服务实体平台，实现市、区县、乡镇（街道）、村（社区）四级全覆盖。建立了“万所联万会”服务机制，推动370家律所与462家商会建立联系合作服务关系。深入推进一站式多元解纷和诉讼服务体系建设，2000多个调解组织、8000余名调解员已入驻法院平台。

三、条例实施存在的主要问题和困难

从执法检查情况看，尽管条例得到了有效实施，对改善我市营商环境、助推经济高质量发展发挥了积极作用，但对照条例的具体规定，对比先进地区营商环境的质量水平，对标建设国际一流营商环境的总体要求，特别是对照企业群众的呼声期盼和高质量发展目标，我市在市场环境、政务服务、法治保障等方面仍然存在一些差距和不足，需要高度重视、持续改进。

（一）市场环境打造还存在差距。一是不公平现象仍然存在。对照条例第11条、12条、21条、23条规定，检查发现部分领域仍存在“竞争壁垒”，一定程度上存在“玻璃门”“弹簧门”“旋转门”现象。如在参与重大建设或政府性项目招投标时，个别部门在信息安全、产品标准、企业规模、信用评级、注册资金等方面设置排他性条款，一定程度上限制外地或民营中小企业准入。我市公平竞争审查第三方评估发现的229件妨碍公平竞争政策措施中，产业发展类与招标投标类83件、占比36.25%，如“设置不合理或者歧视性的市场准入和退出条件”“以‘在本地注册’的形式给予特定经营者优惠政策”“将在本地缴纳的税收额度与财政支出挂钩”等问题。二是不诚信现象时有发生。条例第35条规定，国家机关、事业单位不得违约拖欠市场主体的货物、工程、服务等账款。检查发现，部分区县政府机关和国有企业在工程建设领域失信违约行为仍然存在，主要表现为垫资比例较高、工程款结算不及时、以商票支付等现象，少数单位拖欠企业款项时间长达2-3年。有企业反映在疫情期间应急承接了市政施工围挡工作，但后因疫情政策突然调整，按合同约定的部分账款尚未结清，影响企业生产经营。三是要素保障能力还需加强。对照条例第11条、27条至32条规定，检查发现，金融机构出于资产质量和风险防控考虑，对中小微型市场主体贷款过于谨慎，存在审核要求过多、审核时间过长等现象，部分中小微企业由于缺少担保物等无法满足贷款要求，融资难、融资贵依然存在。同时，水、电、气等公共服务保障也有差距。部分企业反映，有的地方水电气等基础设施建设滞后，招商企业入驻后无法达到要求，影响企业正常生产经营；有企业反映，有的地方存在用水、用电、用气安装收费标准不够透明合理；有企业反映，有的地方用电、用气得不到保障，用电用气高峰时段未通知市场主体临时“拉闸”等情况时有发生。

（二）政务服务水平尚有提升空间。一是办事便利度仍有差距。对照条例第40条规定，检查发现，“放管服”改革落实还需深化，部分行政审批事项环节多、程序繁琐，如企业普遍反映工程建设领域行政许可多、审批耗时长、流程标准化程度低；办理行政许可时，相关部门的手续要件互为前置、前后审批阶段要求不同，让企业“多头跑”。还有企业反映，政务服务标准不够统一，同一事项在不同地区的名称、办理时限、服务流程等不完全相同；电子政务系统存在人性化不足，系统响应速度和运行稳定性有待提高等问题。二是“数据壁垒”“数据烟囱”仍然存在。条例第42条规定，应当整合政务数据资源。检查发现，各部门业务系统相对独立，垂管系统、自建系统、市级平台间数据共享机制尚不健全，部门间数据共享互认不到位，部分数据共享流程较复杂，供需标准对接不顺畅。如水、电、气、讯接入推进“一站式”办理难度较大，企业仍需向多个单位分别申报；电子营业执照尚未能实现在政务服务领域全面共享互用，要求企业提供纸质营业执照的情况时有发生；“渝快办”平台与行业专网数据还未完全互联互通，如某区有87个行业专网系统，其中约40个专网系统未与“渝快办”平台实现数据对接。三是惠企政策宣传落地还有差距。条例56条规定，要主动精准向企业推送惠企政策。检查发现，惠企政策的宣传解读、精准推送不够到位，一些政策“知晓度”不高，部分市场主体反映“不清楚能否申报、怎样申报”“政策申报时间长、程序繁琐”“因了解不透或知晓时间滞后错过享受政策窗口期”，导致一些政策在落地上存在堵点。

（三）法治保障能力仍需不断加强。一是包容审慎监管和柔性执法有待加强。条例第59条至64条规定，要求实施包容审慎监管，最大限度减少对市场主体正常经营活动的干预。检查发现，部分单位出台的保护和支持市场主体的措施落实不够好；监管部门对市场主体守法合规经营指导、提醒、警示不够，监督执法还存在态度“冷”“硬”、以罚代管、一罚了之等现象；一些领域自由裁量空间大，对企业宽容包容不够，企业微小错误就按照高限处置，增加了企业负担和怨气；部门联合“双随机、一公开”抽查对象数量不多、覆盖率不高，频繁执法、多头执法干扰企业生产经营的情况未完全杜绝。二是公共法律服务有待深化。条例第67条、70条规定，要求完善多元化纠纷解决机制，加强府院协调联动。检查发现，为市场主体提供高效、便捷的纠纷解决途径较少，多元解纷工作格局尚需完善；商事案件数量多、案件复杂、审判难度大，人案矛盾突出，审判质量、效率和效果有待进一步提升，部分企业因为长时间的司法等待和复杂的诉讼程序而增加经济负担与风险。三是普法宣传还需加强。对照条例第73条规定，检查发现普法责任制落实还不到位，普法宣传覆盖面不广、针对性不强、持续性不足，部分窗口服务、监管执法等领域工作人员对条例及最新政策掌握不熟悉。

（四）相关领域立法还需持续加力。一是相关法规谋划不足。随着国家战略的加速推进，特别是成渝地区双城经济圈建设和西部陆海新通道建设的走深走实，我市部分领域的地方立法不适应改革和发展需要，缺乏前瞻性和超前性，比如在数字经济发展、知识产权保护、中小企业促进等领域的立法谋划不足。二是部分条款亟待修改。对照世界银行营商环境评价体系新一轮评价标准，我市优化营营环境条例内容要充实，比如需进一步完善条例中涉及外商投资的条款，持续改善开放环境，助推扩大高水平对外开放。同时，部分条款要完善，如条例35条明确规定“不得以行政区划调整、政府换届、机构或者职能调整以及相关责任人更替等为由违约毁约”，但条例对相应历史遗留问题的处理缺少明确规定，还需在工作原则、主体责任、工作机制、工作程序、容错免责等方面进行明确。第66条关于“应当严格把握适用条件和必要性”“高级管理人员”“最大限度”等规定笼统，基层难以界定执行。

四、意见建议

针对条例贯彻实施中存在的困难和问题，执法检查组提出如下意见建议：

（一）进一步提高站位，持续贯彻实施好条例。习近平总书记指出，“以优化营商环境为基础，全面深化改革”“政府是市场规则的制定者，也是市场公平的维护者，要更多提供优质公共服务”“优化营商环境，以高水平开放促进高质量发展”。党的二十大报告提出“要深化简政放权、放管结合、优化服务改革。完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，优化营商环境”。从执法检查情况看，我市优化营商环境的任务还很艰巨。市政府及有关部门要进一步统一认识，切实增强优化营商环境的紧迫感、责任感、使命感，严格落实贯彻实施条例的重要责任，进一步完善普法工作机制，逐项分解落实牵头单位、配合单位责任，形成部门分工负责、各司其职、齐抓共管的“大普法”工作格局。要持续深化条例宣传，充分利用各类传统媒体和新媒体广泛宣传条例及相关配套政策举措、突出成效、经验做法，营造全社会关心、参与、维护和监督营商环境的良好氛围。

（二）进一步营造公平有序的市场环境。一是加强公平竞争监管。完善与负面清单配套的审批、监管、信用等法规政策，持续清理、废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法。落实民间资本准入平等待遇，激发民间资本参与本市重大工程建设和国有企业混合所有制改革的积极性，优化完善公平竞争审查举报处理和回应机制，促进各类企业公平参与市场竞争。二是加强社会诚信建设。完善各类市场主体信用机制，实行跨地域、跨部门、跨行业的守信激励和失信惩戒制度。加强信息披露和对恶意拖欠典型案例的曝光，严格依法依规对相关责任人进行问责。完善政府诚信机制，维护政府形象，作好诚信的示范、引领作用。进一步落实国务院关于清理拖欠民营中小企业账款规定要求，全面认真清理机关、事业单位和国有企业拖欠的民营企业工程、货物、服务款项。三是加强集约高效要素保障。落实金融支持实体经济政策举措，积极开展政银企融资对接，精准加强协调，切实解决企业融资难融资贵问题。进一步落实优化降低企业用地、用能、用工、物流等成本的政策措施。加强能源基础设施建设，确保能源保障。加快完善物流体系建设，疏通堵点、卡点，着力降低企业成本。

（三）进一步打造高效便捷的政务环境。一是持续推动政务服务优化提质。进一步深化“放管服”改革，精简事项，优化流程，深入推进常态化“三服务”工作，落实一次性告知、服务企业专员等制度，消除市场主体办理“来回跑、多头跑”现象。围绕“证照分离”改革、工程建设审批制度改革、投融资体制改革、推进“多规合一”等方面不断深入探索创新，督促市级部门、各区县政府按照要求加快推进“全渝通办”政务服务事项标准化、规范化工作。二是提速数字重庆建设。聚焦“一年形成重点能力、三年形成基本能力、五年形成体系能力”目标，通过工作体系重构、业务流程再造、体制机制重塑，减少低水平建设和多头投入；构建全局“一屏掌控”、政令“一键智达”、执行“一贯到底”、监督“一览无余”的数字化协同工作场景，努力形成一批具有重庆辨识度和全国影响力的重大应用。三是督促惠企政策切实落地落实。进一步优化完善政策内容措施、享受条件、申报流程，提升政策办理便捷度和时效性，加强政策出台后的宣传、推介、解读、培训，提高政策的知晓度。加强对职能部门、窗口单位、关键岗位、重点人员的业务技能培训，切实提高一线办事效率。

（四）进一步打造公正有力的法治环境。一是继续加强执法指导和监督。规范行政执法自由裁量权，公开执法标准和程序，推行行政执法案例指导制度，防止随意执法、权力滥用。加快推进综合行政执法改革，有效破解“看得见管不着”“管得着看不见”的难题。对新技术、新业态、新产业、新模式等实行包容审慎监管，探索推行服务型执法模式，依法实施柔性执法方式，规范各种执法检查，杜绝滥用行政权力干涉民营经济市场主体正常经营的行为，做到“无事不扰”。二是持续提升司法办案质效。严格把握违规违法、经济纠纷与经济犯罪的界限，进一步依法压减民商事案件审判执行全流程的环节、时间和成本。加强涉企案件立案、侦查等环节监督，坚决防止和纠正违法立案、超期办理、刑事手段插手民事纠纷，依法慎用查封、扣押、冻结等措施，最大限度减少对企业正常生产经营活动影响。三是不断强化公共法律服务。着力做实做好法律服务市场主体工作，统筹整合川渝两省市公共法律服务资源，建立两地法律服务联盟，持续开展民营企业“法治体检”、公共法律服务园区行等行动。健全完善中小投资者维权、国际商事争端解决等领域多元化纠纷解决机制。

（五）进一步建立健全相关法规规章，适时修订完善条例。一是加强相关法规规章建设。聚焦成渝地区双城经济圈建设和西部陆海新通道建设走深走实，加强立法的前瞻性和针对性研究，近期要加快推进中小企业促进条例、知识产权保护条例等地方性法规的起草论证工作。持续做好优化营商环境的法规政策文件立、改、废的基础工作，继续健全完善有关配套规章制度，细化落实有关规定，确保条例规定落实落细。二是做好条例修订的基础工作。围绕中央决策部署和市委工作要求，针对营商环境建设中的难点、痛点问题，对条例内容进行再梳理，扎实做好条例修订的前期调研论证，适时启动条例修订工作。

以上报告，请予审议。