重庆市人大常委会执法检查组

关于检查《重庆市人民代表大会常务委员会

关于促进和保障长江流域禁捕工作的决定》

实施情况的报告

——2023年7月25日在市六届人大常委会第三次会议上

市人大常委会副主任   赵世庆

 

市人大常委会：

长江十年禁渔，是以习近平同志为核心的党中央从中华民族长远利益作出的重大决策，是贯彻落实习近平生态文明思想的重大举措。按照中央统一部署，我市水生生物保护区于2020年1月1日起实行全面禁捕，全市长江干流和重要支流以及其他重点水域于次年1月1日起实行全面禁捕。为促进和保障长江流域禁捕工作进一步落地落实，保护长江水生生物资源，改善和修复长江流域生态环境，推动长江经济带高质量发展，市人大常委会于2021年7月出台《重庆市人民代表大会常务委员会关于促进和保障长江流域禁捕工作的决定》（以下简称《决定》），对禁捕区域和禁捕期限、禁止行为、垂钓管理、组织领导和法律责任等方面作出明确规定。按照市人大常委会2023年监督工作计划，今年常委会对《决定》实施情况进行了执法检查。现将有关情况报告如下。

一、执法检查基本情况

市人大常委会高度重视本次执法检查，成立了由市人大常委会副主任赵世庆担任组长，市人大常委会副秘书长李洪亮、市人大农委主任委员杨树海任副组长，部分市人大常委会委员、市人大农委组成人员和市人大代表为成员的执法检查组。按照常委会要求，坚持把本次执法检查同学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育结合起来，以习近平生态文明思想为指导，把贯彻落实总书记关于长江保护重要指示精神作为重要任务，以实际行动推动主题教育走深走实；坚持依法监督，紧扣法规《决定》，检查法定职责是否履行、法定责任是否落实、法规执行效果是否明显，推动在法治轨道上落实长江禁捕工作，保护长江生态环境；坚持全过程人民民主，充分发挥人大代表主体作用，邀请市人大代表就近参加所在代表联系组的执法检查活动，广泛听取各级各部门和有关单位、基层执法人员和群众的意见建议。

5月5日，执法检查组召开执法检查动员部署会，研究部署执法检查工作并听取了市发展改革委、市公安局、市财政局、市人力社保局、市生态环境局、市交通局、市水利局、市农业农村委、市市场监管局、市林业局、市高法院、市检察院、重庆海事局、长江航运公安重庆分局、市休闲垂钓协会等15个部门和单位关于《决定》实施情况的汇报；5~6月，赴南岸、合川、武隆、开州、巫山等5个区县实地检查，同时，还委托涪陵、沙坪坝、长寿、江津、綦江、丰都、忠县、奉节、酉阳、彭水等10个区县（自治县）人大常委会在本行政区开展执法检查。6月底以来，执法检查组汇总梳理了相关情况，针对重点问题进行了补充调查，就检查情况与市农业农村委、市公安局、市市场监管局、市人力社保局等部门交换了意见，形成了执法检查报告。

二、《决定》贯彻实施情况

重庆地处长江上游和三峡库区腹地，是长江上游生态屏障的最后一道关口，做好长江重庆段禁捕工作，对推动长江经济带绿色发展、保障国家生态安全意义重大。我市各级各部门高度重视，认真贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神和党中央、国务院决策部署，认真宣传实施《决定》，禁捕工作取得积极进展。《决定》实施以来（截至2023年6月），累计查处涉渔行政案件3465件，刑事案件1206件，抓获犯罪嫌疑人2390人，打掉犯罪团伙198个，收缴非法捕捞工具2200余套，查获渔获物7200余公斤，长江、嘉陵江、乌江干流非法捕捞发案数量明显下降，非法捕捞得到有效遏制，江河水面基本实现“四清四无”（即清船、清网、清江、清湖，无捕捞渔船、无捕捞渔网、无捕捞渔民、无捕捞生产）。水生生物多样性初步呈现恢复向好趋势，全市长江流域监测到本地种鱼种133种，种类数和资源量较禁捕前有所增长，长江鲟等珍贵濒危物种被发现频次增多。

（一）提高政治站位，长江禁捕工作体制机制不断完善

一是加强组织领导。坚持高位推动，强化责任担当，举全市之力谋划部署推动。成立长江流域禁捕和退捕渔民安置保障工作领导小组，由市长担任领导小组组长、分管副市长任副组长，各有关部门主要负责人为成员，全面领导和统筹推进长江禁捕工作。领导小组下设禁捕执法监管、打击非法捕捞、打击市场销售非法渔获物、退捕渔民安置保障等4个工作专班，定期召开工作会议，调度工作进展，研究解决有关问题。各区县强化属地责任，也分别成立了政府主要领导任组长的工作领导小组和工作专班，进一步落实禁捕相关工作。

二是完善禁捕制度体系。市农业农村委根据《决定》授权，研究制定了禁捕水域休闲垂钓管理办法，坚持疏堵结合、分类处置，明确禁钓区、禁钓期，可钓种类、规格、重量，以及非法垂钓10类情节严重情形，规范休闲垂钓行为。及时修订重点保护野生动物名录，修订后市级重点保护水生野生动物18种，进一步加强了长江水生生物保护。发布禁捕水域禁止使用的渔具和捕捞方法名录，对相关渔具的结构、作业方式及危害性做了说明，分类更加清晰，对渔业执法更具指导性。市高法院发布非法捕捞犯罪量刑指引，规范全市法院非法捕捞犯罪案件审理，为全国法院非法捕捞犯罪量刑规范化提供“重庆样本”。各地还实施长江流域重庆段十年禁渔违法行为有奖举报制度，鼓励群众踊跃参与长江大保护。

三是建立禁捕工作机制。成立跨区域协作机制，与川鄂湘贵4省签订交界水域共管协议，市内区县间交界水域实行共管共治，各自主动延伸监管监测范围，推行“谁发现、谁固证、谁处理”的快查快处机制。探索“公安+渔政”禁渔联合执法，全市设立6个长江禁捕警务室，实行渔政执法人员、公安民警合署办公，提升监管实效。依托河长制管理机制和监管力量，形成区县、乡镇、村社三级网格化监管体系，明确网格员1万余人，共护水域生态安全。完善督导考核机制，将禁捕作为长江经济带绿色发展的约束性任务，纳入区县经济社会发展绩效考核、河长制等目标任务考核，开展常态化暗查暗访，确保各项工作取得实效。

（二）严格执法管理，涉渔违法监管打击力度不断增强

一是加强禁捕水上执法。农业农村、公安等部门联合开展“亮剑”“零点”“百日攻坚”等专项行动，重点打击有组织、成规模、链条化的“捕运销”团伙犯罪和“泥鳅钓”、“绝户网”、潜水电鱼等新型违法捕捞行为。针对非法捕捞犯罪大多夜间作案的特点，合理错时调配执法力量，持续加强对重点水域、重点时段、重点人员的排查、管控力度，加强水岸联动、上下游协同，最大限度提升水域防控效能，有力打击各类非法捕捞行为。在公安部打击长江流域非法捕捞专项行动中，我市连续三年考核位居全国第二，长江禁捕秩序稳定向好。 

二是加强涉渔市场整治。市场监管部门摸清涉渔市场经营主体底数，建立涉渔生产加工、销售、服务等市场主体数据库并适时更新。督促市场涉渔经营主体严格落实主体责任，严查采购索证索票、进货查验制度的落实情况，对网络电商平台开展行政指导和网络专项监测。聚焦重点场所、重点对象，开展拒绝非法涉渔广告、不买不卖长江鱼等专项整治行动，持续打击涉渔违法宣传和加工、销售非法渔获物等违法行为。截至目前，累计出动执法监管人员21万余人次，检查各类涉渔市场主体8.9万余家次，检查企业名称、字号、店招门楣、菜单菜谱27万余个，改正问题740个，监测网络电商平台10000余个（次），督促下架涉渔非法交易信息54条。

三是加强数字化巡查巡护。数字化赋能执法监管，实施“亮江工程”，沿江布设AI视频监控951个，实现重点水域全覆盖；整合拓展渔政AI预警系统、农业“慧执法”系统、渔政指挥调度平台等功能，初步实现监控点位自主巡江、违法行为自动识别、预警信息精准推送。通过数字化监控和日常巡护相结合，加大了巡查频率，提升了监管效能。《决定》实施以来，共取缔禁捕水域“三无”船舶1450艘，清理残留网具4000多张，劝导制止违规垂钓20万余人次，数字化助力禁捕工作受到农业农村部肯定。

（三）回应民生关切，退捕渔民安置保障水平不断提升

退捕渔民妥善安置是确保长江十年禁渔顺利实施的重要基础。《决定》实施后，我市各级各部门积极推进退捕渔民安置保障工作。一是加强就业失业动态监测。按月对已转产就业退捕渔民，特别是灵活就业退捕渔民进行追踪调查，定期核实、动态更新退捕渔民转产就业、社会保障、家庭收入等信息，及时发现退捕渔民生计问题，确保有就业意愿的失业退捕渔民动态清零。二是加强转产就业帮扶。开展“春风行动”、就业困难人员专项帮扶等行动，及时提供就业援助。围绕产业发展需要，对退捕渔民开展实用技术培训、新职业培训和创业培训、创业指导。对就业特别困难的，通过公益性岗位托底安置。如充分发挥退捕渔民熟悉水情鱼情优势，吸纳261名退捕渔民进入渔政协助巡护队伍，让捕鱼人变成护渔人。三是出台养老保险相关政策。养老是退捕渔民上岸后最关心的问题，及时出台养老保险补贴政策，对参加城乡居民基本养老保险、或以灵活就业人员身份参加企业职工基本养老保险的渔民，给予每人每年2500元的缴费补贴。切实优化服务，在养老保险信息系统中专门增加渔民模块，开发了参保状态查询、一次性清算补差以及补贴金额统计等功能，让退捕渔民免申即享养老保险缴费补贴。目前，全市有转产安置需求的7289名退捕渔民已全部实现就业；符合参保条件的10395名退捕渔民实现应保尽保，为长江十年禁渔一年起好步、三年强基础提供了有力支撑。

（四）加强宣传引导，全民共筑生态屏障意识不断强化

各级各部门大力宣传长江禁捕法律法规和政策，深入沿江公园、码头、客运站、餐馆、农贸市场、水产品交易市场、渔具店等重点场所，张贴海报、发送宣传资料，公布监督举报电话，营造舆论氛围。与新闻媒体紧密合作，在人民网开设十年禁渔专栏宣传，适时发布非法捕捞、非法垂钓典型案例，持续宣传我市禁捕工作，中央电视台《环境司法护佑绿水青山》首集播出我市办理跨省特大非法捕捞犯罪案件，达到“查处一点、教育一片”的目的，对涉渔违法形成强大威慑。截至目前，累计发放宣传资料200万余份，向市民推送禁捕宣传短信1.6亿余条，央级媒体累计报道我市禁渔111140余次。

在严格禁捕的同时，我市坚持“禁”与“疏”两手抓，2021年成立市休闲垂钓协会，积极引导垂钓爱好者安全、守法、文明垂钓。研发“渝钓通”小程序/APP，免费提供政策法规查询、禁（可）钓区提示、保护鱼类识别登记、钓场指引等服务功能，登记人数13万余人，居全国第一。结合乡村振兴产业规划，大力发展休闲渔业，长寿、璧山、潼南等地试点建设标准化休闲钓场和休闲垂钓基地，最大限度引流禁钓期垂钓人员，切实兼顾了保护长江水生生物资源和垂钓爱好者的休闲活动，得到广大垂钓爱好者认可。

三、存在的问题和困难

《决定》实施以来，各级各部门推进长江禁捕工作取得显著成效。执法检查中了解到，目前禁捕工作也存在一些问题和困难，需要引起高度重视，在工作中不断推动解决。

（一）部分干部群众思想重视程度不够

个别地方对长江禁捕的重要性、紧迫性和治理的长期性、艰巨性认识不足，禁捕责任压力传导逐级递减，存在“上热、中温、下冷”现象。部分沿江居民有“靠水吃水”观念，对长江禁捕重要性认识不足，对相关法律法规、违法责任后果不太清楚。随着禁渔成效显现，鱼类资源恢复，居民违规垂钓情况增多。

（二）涉渔执法监管总体效能还需提升

从各地检查情况看，非法捕捞存在一些新趋势，如由白天转向黑夜，干流转向支汊流，水上捕捞转向水下设置暗网、无人机遥控等，作案手段、作案工具不断翻新，隐蔽性不断增强。面对新情况新要求，执法人员配置、执法装备保障和执法协作等方面还存在短板。一是基层执法队伍有待加强。我市应配备渔政执法人员1089人，现仅有516人，人员配备严重不足。基层一线执法人员往往身兼数职，承担种植、畜牧、农产品质量安全等繁重的执法工作，精力体力透支严重。个别执法人员对涉渔违法行为处置程序还不够熟悉，有关法律法规条款理解还不够到位，执法规范化建设任重道远。二是执法装备保障有待提升。《决定》第6条规定，区县政府应当加强执法装备配置，提高专业能力。各区县反映，渔政执法车辆、船艇、无人机等配备不足，难以满足日常执法监管需要。有的区县配套资金落实不到位、持续保障能力不足，配备了价值百万元的快艇，但因油费高、经费不足，导致每年只能正常使用两个月，其余时间靠岸闲置，影响禁捕工作开展。三是执法协作有待进一步深化。虽然省际间、区县间、部门间建立了一些协商合作机制，但还不够健全完善。部分协作协议存在虚多实少、内容不细化、执行操作难等问题。执法信息数据共享共用方面还需加力推进。

（三）有关法律法规问题亟待研究解决

一是个别概念规定不够清晰，影响《决定》实施。如“生产性捕捞”一词援引自长江保护法，目前没有上位法或者立法司法解释进一步释义，是从捕捞方法、捕捞工具，还是渔获物重量、价值方面认定，生产性捕捞是否一律入刑，各有不同认识。二是渔业法实施办法关于非法垂钓的处罚规定与《决定》不一致。《决定》第12条第4款和渔业法实施办法第36条第9款对非法垂钓行为的处罚均作了规定，但两者处罚标准不一致，基层执法人员建议尽快修改，统一标准。三是个别区县禁钓区域划定不够科学。《决定》第4条规定，要制定休闲垂钓具体管理办法，明确禁钓区。检查中了解到，个别区县划定的禁钓区域不尽合理，对正常休闲垂钓有所影响。四是禁用渔具管理难度大。国家和我市公布的禁用渔具，明确的是禁止在禁捕水域使用，但在池塘、水库等非禁捕水域是可以使用的，禁用渔具也未禁止在市场上销售，基层执法人员反映禁用渔具管理难度大，难以有效阻绝其在禁捕水域使用。五是乡镇无渔政执法权限影响执法效果。禁渔执法第一线在乡镇，乡镇执法人员是涉渔违法行为现场处置的第一人，也是禁渔打非的有效监管力量，但目前执法权限在区县一级，乡镇无对应执法权限，只能口头劝导或电话报告，对违法行为“看得见、管不着”，执法效果打折扣。

四、进一步加强《决定》执行工作的意见建议

各级各部门要深刻认识长江十年禁渔的长期性、复杂性、艰巨性，从长江流域生态持续恢复的全局大局出发，积极主动作为，持续有力推动各项工作落地落细，把长江禁捕这项重大政治任务抓实抓到位。

（一）提高思想认识，深入学习贯彻习近平生态文明思想

各级各部门要进一步提高思想认识，持续深入学习贯彻习近平生态文明思想，坚决贯彻落实总书记关于长江保护系列重要讲话和重要指示批示精神，把做到“两个维护”的高度自觉，体现到具体工作中，落实长江十年禁渔目标任务和《决定》要求，依法守护好长江母亲河。要综合运用考核、审计、监督、约谈等手段，进一步压紧压实相关区县、相关部门和单位的长江禁捕属地属事责任，推动法定要求落实落细。要落实好财政经费保障主体责任，防止因资金不到位或拨付不及时影响禁捕工作顺利推进。要加强资金使用监管，动态监控资金到位、支出进度和使用规范等情况，发现问题督促解决，提高资金使用绩效。要强化《决定》宣传，充分利用传统媒体和新媒体等多种平台，宣传《决定》的政策举措，报道长江禁捕典型案例，广泛动员社会各方力量，群策群力、群防群治，营造长江禁捕良好社会氛围。

（二）强化支撑保障，持续提升执法监管效能

一是加强执法队伍建设。要加强基层农业综合行政执法队伍建设，科学确定渔政执法人员配备比例，适当向禁捕水域面积大、非法捕捞行为多发、执法管理任务重的地方倾斜，保障禁捕执法管理需要。组织开展技能业务培训，不断提高执法人员专业水平和执法能力。为涉渔水上执法人员和辅助人员提供保险保障，积极购买水上人身意外伤害保险。二是加强数字化装备建设。整合沿江视频监控资源，满足多部门执法需要。加密和优化视频监控点位布局，扩大覆盖面，逐步实现由重点水域向其他高发、频发水域延伸。及时迭代升级渔政执法平台功能，推动禁捕执法工作由“人防”尽快向“技防+人防”转变。三是继续深化执法协作联动。坚持“上下游、左右岸、干支流”相协调、“水上打、路上管、市场查”相协作，健全农业农村、公安、市场监管等部门常态长效的协作执法监管机制，努力实现联合巡查、联合接警、联合指挥等工作制度化规范化。

（三）加强研究探索改革，切实解决法律法规适用问题

加强与长江禁捕有关联的地方性法规、政府规章和规范性文件的自查清理，解决好规定不一致、不衔接、不相适应的问题，确需立法修改的，适时启动修法论证程序。长江保护法相关法律适用问题，及时报请全国人大研究。进一步细化禁渔期相关措施，合理划定禁钓范围，积极回应社会关切。探索在乡镇综合执法改革中放权赋能，将部分渔政执法权委托或下放给乡镇综合执法机构，破解渔政执法不及时难题。

以上报告，请予审议。