社会保障卡是人力资源和社会保障部门按照国家统一标准制发的、主要用于提供人力资源和社会保障领域政府社会管理和公共服务的集成电路卡。社会保障卡一卡通是指依托现有政务服务平台和全国社会保障卡平台，以社会保障卡的身份凭证、信息记录、金融服务等功能为基础，实现其在社会保障、医疗卫生、交通出行、旅游观光、文化体验等多个公共服务领域的一卡通用和跨省通用。党中央、国务院高度重视社会保障卡一卡通工作，习近平总书记强调，要促进基本公共服务便利共享，在长三角等区域探索以社会保障卡为载体建立居民服务一卡通。《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》和国家有关文件对成渝地区推进社会保障卡一卡通工作提出明确要求。为深入贯彻习近平总书记重要指示精神和中央、市委有关决策部署，协同助力成渝地区双城经济圈建设，今年4月，经川渝两地人大常委会共同协商确定，将社会保障卡一卡通协同立法分别列为两地人大2023年立法预备项目加以推进，并同步开展相关立法调研工作，推动及早将其列为立法审议项目。

为做好我市社会保障卡一卡通立法调研及川渝协同立法工作，2023年4月至11月，市人大常委会组建了由屈谦副主任任组长，社会委组成人员、部分市人大代表为成员的专题调研组，开展了为期7个月的社会保障卡一卡通立法专题调研。调研过程中，调研组认真梳理研究相关法律法规及政策文件；赴大足、潼南等区县实地调研；赴上海、江苏等地学习借鉴外省市先进经验和做法；委托毗邻四川省的部分区县和市律师协会开展立法调研；召开市级部门调研座谈会和区县片区座谈会，听取14家市级部门（单位）和相关区县、区人大代表意见建议；3次会同四川省人大常委会在川渝部分市区开展联合调研，共同研究立法体例、主要制度设计、立法进程安排及川渝协同方式等重点问题。在此基础上，调研组系统梳理，认真分析，与市人力社保局等部门充分对接沟通，形成立法调研报告如下。

一、我市公共服务类卡码使用的基本情况及存在的问题

各类实体卡及其电子码是当前提供公共服务的常态化应用工具，是各级公共服务机构提升效率、拓展服务、智慧转型的重要载体，特别是随着数字经济的不断发展，其应用场景、功能范围也随之扩大，已成为居民工作生活的“必需品”。目前，我市公共服务领域卡码较多，除社会保障卡外，还包括财政一卡通、公交卡、公积金卡、就诊卡、校园卡等多种类型。

（一）社会保障卡码的基本情况。社会保障卡采用全国统一标准规范制发，包括实体社会保障卡和电子社会保障卡。截至2023年6月底，我市已发放实体社会保障卡3620余万张，签发电子社会保障卡1970余万张；共有社会保障卡服务网点2600余个，基本实现人群、网点全覆盖。据统计，我市现行社会保障卡应用场景涉及人社系统应用95项（见附件1）、其他民生保障领域应用45项（见附件2），已初步实现在社会保障、就业人才、医疗卫生、交通出行、旅游观光、文化体验、金融服务等领域的身份凭证、支付结算及待遇发放等功能，并在川渝部分地区实现了医疗卫生、交通出行、旅游观光等功能的跨省通用，成为政府实施公共管理的枢纽卡类之一。

（二）其他公共服务类卡码的基本情况。目前，除社会保障卡外，我市发放的其他公共服务类卡码主要有24种（见附件3）。其中，使用较为广泛的实体卡有：财政部门发放的财政一卡通、交通部门发放的公交卡、住建部门发放的公积金卡、财政统发人员的工资卡、各个医院发放的就诊卡、各个学校发放的校园卡等；使用较为广泛的电子码有：电子政务办发放的渝快码、医保部门发放的医保电子凭证、卫生健康部门发放的电子健康卡等。上述卡码都有相对固定的使用群体和应用领域，且部分卡码集成了“一卡通”功能。比如，公交卡主要用于乘坐公共汽车、轨道交通等公共交通工具，其中带有“交通联合”标识的公交卡，可在符合交通运输部全国交通一卡通互联互通标准的城市进行刷卡乘车，具有“跨省通用”功能；渝快码以民生服务应用为重点，目前已归集了居民身份电子凭证、残疾人证、图书馆借阅证等40类电子证照，具有“一码多用”功能。

（三）公共服务类卡码使用和融合中存在的问题。公共服务类卡码的使用旨在为公众提供更加便捷的服务，但随着卡码种类的不断增多及服务领域的不断拓展，也呈现出一些问题。一是卡码种类繁多。“一人多卡、一人多码”现象普遍，不同场景需要使用不同的卡码，多数卡码的功能单一且互不通用（如各医院发放的就诊卡），部分卡码特别是实体卡因应用次数十分有限而长期闲置，造成持卡人存放使用不便及资源浪费。二是附带功能使用不畅。实体卡大多附带有储蓄、支付等金融功能，但开通手续繁琐，多数持卡人并未开通使用金融功能。这些实体卡如果持有过多且使用不当，还会对个人的银行授信产生负面影响。三是卡码融合难度较大。各类公共服务类卡码的发放单位对推进公共服务类卡码功能融合的积极性不高，思想认识不尽统一，数据壁垒问题比较突出；推行卡码整合需要更换新的硬件设施，投入较大也在客观上阻碍了各类卡码的融合发展。四是川渝间卡码通用范围较小。目前除社会保障卡在医疗卫生、交通出行及旅游观光等部分领域实现了川渝间互通互用外，其他各类公共服务卡码主要限于在川渝各自行政区域内发行使用，难以适应成渝地区双城经济圈建设发展的需要。

二、国家层面及兄弟省市社会保障卡一卡通立法情况

当前各类公共服务类卡码在发行、使用及融合中存在的问题，已成为推行公共服务一体化、便利化的重要制度性障碍，群众对整合各类公共服务卡码、实现公共服务领域一卡通用的诉求越来越强烈。社会保障卡码作为按照国家统一标准制发的公共服务类卡码，具有覆盖人群广、服务功能强、应用领域多、可以实现区域间互联互通功能的特点，具备有效整合其他各类公共服务类卡码的基础和条件，也是国家层面积极倡导和主动推行的公共服务卡码融合载体。为从制度层面扫清社会保障卡整合其他各类公共服务卡码的障碍，目前国家及地方省级层面均在尝试出台相关制度性规范，探索以法治化手段推动解决社会保障卡“一卡通用、跨省通用”的问题。

（一）国家层面立法情况。目前，国家层面暂未出台关于社会保障卡及其一卡通方面的法律及行政法规。但《国务院办公厅关于印发依托全国一体化政务服务平台开展社会保障卡居民服务“一卡通”应用试点方案的通知》提出，“支持具备条件的地区制定社会保障卡居民服务‘一卡通’相关法规规章”。国家“十三五”“十四五”信息化规划提出，“深入推进社会保障卡一卡通工程、建立居民服务一卡通”。2021年，《人力资源和社会保障事业发展“十四五”规划》提出，推动建立以社会保障卡为载体的居民服务“一卡通”新格局。即将施行的《社会保险经办条例》（2023年12月1日起施行）明确，“社会保障卡加载金融功能，有条件的地方可以扩大社会保障卡的应用范围，提升民生服务效能”。这些规定和要求，为社会保障卡一卡通立法指明了方向。

（二）省级层面立法情况。一些省级人大常委会也在积极开展社会保障卡一卡通立法实践，探索出台地方性法规或地方政府规章，为推动社会保障卡一卡通工作提供更坚实的法律依据和法治保障。截至目前，已经有上海、江苏、浙江、安徽、江西、海南等6个省市制定出台了社会保障卡一卡通方面的地方性法规，海南省还出台了配套的政府规章。已出台的地方性法规中，有两种立法模式：一是区域间协同立法。主要以上海、江苏、浙江、安徽4省市为代表，项目名称为《上海市（江苏省、浙江省、安徽省）推进长三角区域社会保障卡居民服务一卡通规定》（以下简称规定）。4个省市按照“一体化”理念协同推进立法，以实现长三角地区社会保障卡“一卡多用、跨省通用”为目标，重点解决社会保障卡的法律定位、应用范围、功能拓展和区域协同机制等主要问题。规定共20余条，内容相对比较原则，体现了“小切口”“小而精”的立法理念，且三省一市文本内容基本一致，于2022年9月同步经三省一市人大常委会一审通过，2022年10月1日同步实施。二是省级层面单独立法。主要以海南、江西为代表，项目名称分别为《海南省社会保障卡一卡通服务管理条例》（2020年1月1日实施，共19条）和《江西省社会保障卡一卡通条例》（2022年10月1日实施，共22条）。此类立法侧重于规范社会保障卡“一卡多用”的功能定位、部门职责分工及卡码的使用管理，对社会保障卡的应用范围规定比较原则，也不涉及区域间协同条款。此外，广东省也已启动立法，法规名称暂定为《广东省社会保障卡居民服务一卡通管理条例》，目前已形成条例草案初稿，正在征求意见建议。

三、开展社会保障卡一卡通川渝协同立法的必要性可行性

基于当前我市公共服务类卡码的使用现状及整合中存在的问题，考虑川渝地区社会保障卡跨省通用的实际需要，借鉴兄弟省市相关立法经验，调研组认为：在川渝间开展社会保障卡一卡通协同立法，以法治方式推动社会保障卡在公共服务领域实现“一卡通用”、在川渝地区实现“跨省通用”，很有必要。这对于落实好习近平总书记重要指示要求、助推成渝地区双城经济圈建设、回应人民群众对便捷公共服务的期盼，都具有十分重要的意义。

一是总书记有要求。2020年8月20日，习近平总书记在扎实推进长三角一体化发展座谈会上专门强调，“要探索以社会保障卡为载体建立居民服务‘一卡通’，在交通出行、旅游观光、文化体验等方面率先实现‘同城待遇’”。习近平总书记还多次强调，要促进基本公共服务便利共享，多谋民生之利、多解民生之忧，在一体化发展中补齐民生短板。贯彻落实好习近平总书记有关重要指示精神，要求我们加快推进川渝两地社会保障卡一卡通服务及川渝两地人大相关领域的协同立法。

二是国家有部署。《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》提出，“要建设统一的社会保险公共服务平台，推广以社会保障卡为载体的‘一卡通’服务管理模式”；《国务院办公厅关于印发依托全国一体化政务服务平台开展社会保障卡居民服务“一卡通”应用试点方案的通知》将重庆列为全国推行社会保障卡居民服务“一卡通”的9个试点省（直辖市）之一，并要求“长三角、川渝等区域建立区域内社会保障卡居民服务‘一卡通’应用相关管理制度，形成区域协同服务模式”。加快推进川渝两地社会保障卡一卡通协同立法，是贯彻落实中央和市委有关成渝地区双城经济圈建设决策部署的应有之义。

三是现实有需要。当前，广大群众对各类公共服务类卡码过多过滥，且互不通用、使用不便反映较为强烈。同时，随着成渝地区双城经济圈建设的加快推进，两地人员往来越来越频繁，群众对公共服务领域实现川渝互通的呼声越来越高。把我市多年探索和积累的社会保障卡一卡通服务管理经验总结固化为地方性法规，推动川渝两地社会保障卡一卡通协同立法，有利于解决人民群众对社会保障服务便捷化、一体化的需求期盼。

四是立法有基础。我市早在2021年就着手推动社会保障卡一卡通的相关立法工作。2022年，《重庆市社会保障卡一卡通服务管理条例（制定）》列入市政府立法调研项目，2023年列为市人大和市政府立法预备项目。市人力社保局主动作为，积极开展立法前期调研、论证、起草及征求意见工作。市人大社会委坚持提前介入，牵头研究论证立法中的重大问题。在征求市级有关部门意见时，部门普遍认为用社会保障卡整合其他各类卡码、开展社会保障卡一卡通立法很有必要，但应渐进式推进卡码整合。四川省人社厅、四川省人大社会委也同步开展了立法调研、论证及文本起草工作。目前，两地人大社会委正在争取将该项立法纳入两地人大常委会2024年立法审议项目。

四、下一步推进社会保障卡一卡通川渝协同立法的建议

调研发现，推进社会保障卡一卡通川渝协同立法仍然存在一些困难和问题，如川渝两地及各自行政区域内经济发展不平衡，立法启动时间、文本成熟度等立法基础有差异，行政管理层级、政府统筹力度、部门配合程度不一致等。为有效应对协同困难和问题，切实提升立法质量和效率，调研组就下一步推进社会保障卡一卡通川渝协同立法提出如下建议。

（一）关于立法总体思路。建议在坚持“党委领导、人大主导、政府统筹、各方参与”原则的基础上，从以下几个方面把握立法的总体思路。一是体现大局意识。社会保障卡一卡通是以社会保障卡为载体的民生服务卡，核心在“一卡通”，其功能的融合涉及提供公共服务的多个部门和机构，立法应跳出部门局限，定位在全市乃至川渝地区的全局高度，注重重大制度和重要规则的构建。二是把握兼容并蓄。社会保障卡一卡通各项功能的实现是一个长期的、渐进的过程，不能搞“一刀切”，要坚持渐进式、开放式、并行式原则，坚持立足当前与着眼长远相结合，立法中既要全面总结当下我市社会保障卡一卡通的实践经验，也要明确制度框架，为更多功能的扩展融合提供概括指引。三是坚持问题导向。立法要重点解决公共服务类卡码种类过多、功能重复、融合难度大、应用环境薄弱等突出问题，着力制定和完善相关制度措施，通过地方立法有效实现川渝两地“一卡通用、跨省通用”，推动公共服务法治化走向更高水平。同时，鉴于社会保障卡一卡通立法属于“小切口”立法，规范的事项相对比较单一，且不宜规定的过细过多，建议条文数量尽量控制在30条以内。

（二）关于主要制度设计。建议社会保障卡一卡通立法应重点从以下六个方面做出规定：一是明确立法目的。建议明确将推动社会保障卡在公共服务领域实现“一卡通用”、在川渝两地实现“跨省通用”作为立法目的。二是明确政府职责和社会协同机制。建议明确各级政府、人力社保部门及其他相关部门、社会保障卡管理机构等在推进社会保障卡一卡通工作中的职责分工，进一步理顺管理体制；建议明确金融机构、社会团体、企事业组织等在推进社会保障卡一卡通应用中的协同配合义务。三是明确社会保障卡一卡通的法律定位。建议明确社会保障卡在政务服务、居民服务、社会治理等公共服务领域的优先使用地位，同时不搞“一刀切”，在严格控制增量卡码的基础上，渐进式、并行式接转存量卡码的相关功能，逐步实现社会保障卡一卡通用；同时明确人社部门应推动实现社会保障卡卡码集成及与其他电子码的多码融合，逐步实现“一码通城”。四是明确主要应用领域及扩展机制。建议明确社会保障卡一卡通在社会保障、人力资源、公共交通、旅游观光、待遇领取、异地就医等主要应用场景的应用；同时，对条例未写明的其他应用事项实行清单管理，明确由省级政府负责编制并动态调整，鼓励各区县政府根据本地实际开展应用领域探索创新。五是明确支持与保障措施。建议明确有关部门应当通过建立数据共享机制、数据安全机制、安全处置机制等，确保社会保障卡一卡通相关信息数据的规范使用和安全管理；明确人力社保等部门应当通过简化办理程序、提高服务质量、畅通监督渠道等方式方便群众使用社会保障卡。同时，建议原则明确持卡人权利义务，相关部门及其工作人员、持卡人的法律责任等。六是明确川渝两地“跨省通用”协同机制。建议原则明确川渝应建立社会保障卡一卡通协同工作推进机制，并通过设置“应用事项清单协同、信息数据共享协同、信息数据安全协同、业务和技术标准协同”等方面的具体条款加以细化，确保社会保障卡一卡通川渝协同应用落地落实，实现川渝协同立法目的。

（三）关于协同立法推进安排。一是关于立法组织架构。鉴于社会保障卡一卡通立法涉及多个部门和公共服务机构之间现有权利义务的重大调整及川渝间社会保障卡使用标准、信息安全等重大问题，仅靠人力社保部门的沟通协调难以实现，需要更高层级的沟通协商机制才能有效推动，建议两地分别成立由省级人大常委会、省级人民政府分管负责人任组长的立法工作领导小组，加强对社会保障卡一卡通立法工作的督促指导，协商解决协同立法中的重大问题和困难。二是关于川渝协同方式。从全国协同立法实践来看，根据协同方式和程度的不同，区域协同立法有大小之分。“大协同”一般按照“一体化”理念开展立法，不仅项目名称、文本内容基本相同，且其调整内容和事项需要跨区域协商确定并共同实施，如长三角区域社会保障卡一卡通立法。“小协同”一般是指项目文本各有侧重及特色，只通过设置专门的协同条款来调整区域间协同事项，如优化营商环境川渝协同立法等。鉴于社会保障卡一卡通立法涉及较多需要川渝协同开展、共同推进的事项，如应用场景确定、服务标准统一、数据共享及安全等，建议立法时选择“大协同”方式，在条例名称、立法目的、一卡通法律地位、应用场景、政府职责、川渝两地协同机制等方面尽量保持一致，个别条文可以根据川渝两地具体情况体现地方特色。三是关于立法进度考虑。综合考虑川渝两地社会保障卡一卡通立法前期筹备情况、立法难度及人民群众对该项立法的热切期盼，建议稳妥推进社会保障卡一卡通立法进程，将其列入2024年川渝两地人大常委会立法审议项目，并争取于明年7月由两地省级人民政府同步提请审议，9月二审通过后同步实施。

特此报告。