制定有特色、可操作、有效管用的地方性法规，是推进全面依法治国、实现国家治理体系和治理能力现代化的重要环节。经过多年的探索积累，各个有地方立法权的地方人大，在理念上围绕重点领域、突出地方特色、坚持问题导向，在体制上加强立法协商、强化人大的立法主导作用、用法规规范立法，在过程中促进科学立项、健全起草机制、优化审议程序、健全评估机制，不断推动了地方性法规数量增多、质量提升。

同时，地方立法同科学立法、民主立法的要求相比，同中国式现代化建设的法治需求相比，还存在一定差距。深入推进科学立法、民主立法，提高立法质量，实现地方性法规从“有”向“优”的转变，在总结、推广成功经验的基础上，需要着重处理好四对基本关系。

人大“主导”立法与“协商协同”立法的关系

党的十八届四中全会提出，“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制”；2015年修改的立法法明确，人大及其常委会“发挥在立法工作中的主导作用”。地方立法过程中各主体的关系是党委领导、人大主导、政府依托、各方参与。地方人大及其常委会发挥主导作用，要在立项、起草、论证、协调、审议、宣传等各个环节掌握主动权，要发挥人大代表的主体作用、充分尊重人大代表的意见，拓宽人大代表参与立法的途径。

然而，地方立法不能闭门造车。开门立法、协同协商立法是发挥合力、听取各方面意见、提高立法质量的重要方式。各级地方人大也要加强自身立法能力建设、加强同立法相关主体的协调、协商与协同，健全社会各方有序参与的途径与方式。包括：重大问题和立法项目、重大政策调整方面的立法向党委请示报告的制度；完善委托第三方参与立法的机制；改进立法调研方式，健全在政府部门、社团组织及基层单位中的意见收集与研讨机制；发挥政协资源优势，加强立法协商；运用多元渠道征求群众意见；建立健全地方立法工作联席会；发挥民主党派、工商联在立法协商中的作用；加强地区间的协同立法，整合立法资源。

地方性法规体系全面与“少而精关键几条”的关系

地方性法规建设的目标是实现立法决策与改革发展决策相结合，紧扣回应人民群众重大关切，以高质量立法推动地方高质量发展。因此，地方立法工作要着力加强法规“供给侧改革”，弥补空白点、提高供给体系质量和效率。

具体来说，实施性立法重点是补充细化上位法，不必追求体例完整、一一对应。自主性和先行性立法要选准主题、找准立法空间、聚焦具体问题进行立法，在管用的几条上下功夫。抓住“少而精关键几条”是一个系统工程，需要娴熟的技术、科学的方法、民主的方式。就当前而言，发挥人大代表在立法中的作用；培养专业化的地方立法人才的任务尤其迫切。

 “法制统一”与“地方特色”的关系

地方性法规要保障宪法法律的实施，地方立法工作要坚持“不抵触、有特色”的原则，避免地方保护、部门利益法制化。维护法制统一，一个重要的制度设计是备案审查制度。要加强备案审查，严格落实有件必备、有备必审，积极稳妥推进合宪性审查，督促纠正存在合宪性问题、关乎群众切身利益问题的法规文件。在维护法制统一的前提下，地方立法的基点是根据现实需求、创新调研方式，突出地方特色，增强针对性，做到“对症开方”，不断提升地方立法的精准化。

地方性法规制定与法规执行的关系

地方性法规建设不必要追求速度和数量，关键是要立良法、针对关键问题立法、通过的法律能够有效得以实施。因此，要实行法规全生命周期管理，构建立法闭环链条，推进立法与执法工作的有机衔接。在立法工作中，要把握合理可行的原则，“成熟一个、确定一个”，充分发挥高校、智库理论功底深厚，政府职能部门行政经验丰富，人大立法技术娴熟等相关主体的优势。法律的生命力在于执行和实效性。人大在加强立法的同时，也要下大力气宣传、监督地方性法规的执行，尤其是改进执法检查组织实施工作，推动地方性法规发挥出刚性的约束力。 

 

作者|李英 （单位：中共重庆市委党校）

编辑|朱苗

审核|常畅