关于推动以市场化方式盘活低效

工业用地的建议

 

受市场环境、生命周期、资金链条等诸多因素影响，部分企业项目建设出现烂尾、建成后停产减产，影响投入产出效益，形成低效用地。国家层面高度重视低效用地处置工作，国务院办公厅印发《要素市场化配置综合改革试点总体方案》（国办发〔2021〕51号），鼓励试点地区细化完善城镇低效用地认定标准，规范和完善土地二级市场，推动以市场化方式盘活存量用地。市级层面相继出台“增存挂钩”等系列举措，但主要针对批而未供、供而未用（供地2年后未使用）的闲置土地，对于体量更大的低效用地处置缺乏有效的政策供给和路径设计，推动以市场化方式盘活低效工业用地存在亟待解决的现实问题。

一、盘活低效用地存在的障碍

（一）低效用地认定标准和处置办法尚不明确。目前，闲置土地的处置政策体系相对比较完善，但对于因建设烂尾、停产减产造成亩均效益差或无效益的低效用地，缺乏统一认定标准，从而对依法开展认定处置形成制约。从实际情况看，各区县一般由园区管委会依据原投资协议约定进行处理，但不同投资协议对投入产出及违约责任约定差异较大，且易产生争议，导致处置工作难以在短期内得到实质性推进。

（二）土地转让成本高，制约了低效用地盘活。《重庆市建设用地使用权转让、出租、抵押实施细则》第十六条第三款规定：工业用地未履行出让合同或招商有关协议中关于投入、产出、税收等约定的，建设用地使用权转让时应由区县（自治县）规划自然资源主管部门委托有资质的评估机构以出让土地时点作为评估基准日，根据评估价减去土地出让成交价后，加上自评估基准日至转让时点银行同期贷款利息作为应补缴的地价款，由转让方向政府缴纳。第五款规定：享受了税收优惠政策的，区县（自治县）规划自然资源主管部门应商税务部门，由税务部门按规定或约定对优惠的税收价款予以追缴。第六款规定：通过免交、减免、返还等方式享受了地价优惠政策的，区县（自治县）规划自然资源主管部门应商同级财政部门，建设用地使用权转让时，由转让方按规定补缴免交、减免、返还的土地价款。由于低效用地企业不同程度存在资金紧缺问题，受上述条款制约，企业盘活低效用地需补齐较大额度土地价款等费用，推高了转让成本，形成了较大障碍。

（三）工业物业无法分割转让，加大了盘活难度。《重庆市优化工业园区规划建设管理若干政策措施》（渝府办发〔2020〕99号）第九款明确，工业项目建成投产后，确有多余的工业用地需要分割转让的，经区县规划自然资源主管部门会同经济信息、生态环境、住房城乡建设、工业园区等部门、单位审查同意后，可分割转让给经工业园区认定的工业企业。但对于效益差或无效益的低效用地及其厂房分割转让缺乏政策支撑。

（四）司法处置工业用地缺乏约束性规定，后期开发建设矛盾较突出。由于工业用地二级市场转让门槛高、约束多，工业项目经营闲置后，多因债务纠纷实行司法处置。我市司法处置工业用地，拍卖条件中未规定明确产业准入、开发建设等方面的控制性条件，土地竞得人在后期建设上与管理部门较易产生争议，不利于土地的有效利用。

二、盘活低效工业用地的建议

为进一步深化土地要素市场化配置改革，务实高效推动低效用地盘活利用，建议由市规划自然资源局会同市经济信息委，参考自然资源部《盘活存量用地保障工业项目落地典型案例》，充分借鉴各地区有效做法，有序开展以市场化方式盘活存量工业用地试点工作。可采取“试点先行、小步稳走、有序推开”的方式，支持低效用地体量较大、条件较成熟的区县，以2-3年为周期先行先试，后期及时总结，逐步完善政策，适时在全市面上推开。

（一）及时研究出台低效用地认定标准和处置办法。通过全市现状调查、多地借鉴对比，综合分析制定低效用地认定标准。可将未按约定完成建设、停工停产1年以上、产出强度未达合同约定标准、连续3年亩均税收低于所在园区平均水平一定比例等情形作为认定低效用地的重点考量。遵循“政府引导、市场配置、以用为先”原则，按照支持自建、引资联建、公开转让、转型升级、政府收储、司法处置等方式分类制定处置办法。

（二）有效降低工业用地转让成本。建议将是否补交、如何补交土地价款等费用交由试点区县政府结合低效用地处置方案研究确定，通过降低转让成本，引导和鼓励企业通过自主招商和市场化方式盘活利用。

（三）支持工业物业合理分割转让。通过支持工业企业物业分割转让，达到助力盘活企业资产、解决企业融资困难、提高土地利用效率以及缓解中小企业用地难等一系列问题。可同步设置相关限制性规定，比如：受让后的土地、厂房自完成转移（分割转让）不动产登记之日起5年内不得再次转让；不得对土地使用权进行分割，只在办理不动产登记时标注土地使用权按份共有或共同共有；厂房以层作为最小分割单位，不得在层内再进行分割等。

（四）合理设置工业用地拍卖条件。为保障司法处置工业用地集约高效利用，减少后期开发争议纠纷，建议参照工业用地“标准地”的规定，将相关控制指标纳入拍卖公告，包括产业类别、投资强度、产出强度、税收强度、容积率等，以公开透明促进高效利用。

（五）打造活跃的二级市场交易平台。充分发挥重庆农村土地交易所作为全市统一的土地二级市场交易平台作用，联动市经信委、市招商投促局等行政主管部门和产业招商平台，开展信息发布、项目推介、交易撮合等工作，扩大交易平台的活跃度和影响力。