重庆市民政局关于市六届人大一次会议
第0921号建议办理情况的答复函
为促进养老产业、养老事业兼具发展，有效满足老年人多元化、多层次、多样化的养老需求，我市从2018年开始实施社区居家养老服务“千百工程”，2019年提档升级为社区居家养老服务全覆盖，全市养老机构井喷式增长。截至目前，全市有养老机构1754家，养老床位23万张。我市是全国进入人口老龄化社会较早的省市之一，并呈现出基数大、高龄多、增速快的特点。第七次全国人口普查数据显示，我市常住人口中，60周岁及以上老年人701.024万人，占总人口的21.87%，65周岁及以上老年人547.49万人，占总人口的17.08%，人口老龄化程度居全国第五、西部第一，人口老龄化率高出全国3个百分点。在城乡人口大规模跨区域流动和家庭结构小型化、少子化、空巢化的背景下，老年人入住养老机构安享晚年正在成为一种趋势。随着经济社会的发展、人民群众对美好生活的期待和《中华人民共和国老年人权益保障法》等法律法规的调整优化，养老机构备案管理工作出现了一些新情况，加强养老机构备案管理势在必行。
一、养老机构备案的特点、性质和要求
（一）养老机构备案的主要特点。一是压实养老机构主体责任。养老机构备案推行备案承诺制，养老机构不再提供建筑、消防、卫生、环境等相关验收报告或审查意见，通过书面承诺，自主声明，承诺其按照建筑、消防、食品安全、医疗卫生、特种设备等法律法规和强制性标准开展服务活动；民政部门收到养老机构备案材料后，只进行形式审查，材料齐备即办理备案；将主体责任压实给养老机构，减少审批环节，提高办事效率，把民政部门工作重心从事前审批转向过程服务和事中事后监管。二是及时跟进监督检查。民政部门通过及时跟进监督检查的方式，加强事中事后监管。在“双随机、一公开”的基础上，民政部门每年对养老机构服务安全和质量进行不少于一次的现场检查，发现问题，督促限时整改。三是加强部门信息共享。为解决信息不对称、获取不及时等问题，民政部门通过与登记管理机关之间的信息联动，及时掌握养老机构登记信息，纳入行业管理部门监管范畴。
（二）养老机构备案制度的性质。新修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》，取消了养老机构设立许可，增设了备案制度，旨在全面放开养老服务市场，最大限度激发市场活力，推动养老服务业“放管服”改革。备案制度，是完善事中事后监管的重要制度设计，养老机构备案是监督性备案，是指《国务院关于在全国推开“证照分离”改革的通知》中明确的“直接取消审批”情形，既非许可性备案，也不是确认性备案，只是民政部门掌握有关情况以便更好履行行业监管职责的管理方式，养老机构登记后即可开展服务活动，不需要先办理备案再开展经营活动，备案不具有强制性，只办理登记未备案的，只要符合养老机构认定条件就是养老机构，自其登记之日起，民政部门就应对其履行监管责任，养老机构不办理备案不承担相应法律后果，备案是取得建设运营补贴的必要条件之一，备案与取得建设运营补贴之间是必要不充分条件关系。
（三）养老机构备案管理的要求。养老机构登记后，应在收住老年人10个工作日内向所在区县民政部门办理备案，应向民政部门报送备案申请书、养老机构登记证书复印件、承诺书等材料，并对真实性负责。民政部门会同相关部门自养老机构备案之日起20个工作日内进行现场检查，对符合条件的予以核查备案；不符合条件的，限期整改，拒不整改或无整改条件的，由民政部门会同市场监管等部门依法依规进行处置。对未备案的养老机构，区县民政部门应当自发现其收住老年人之日起20个工作日以内进行现场检查，并督促及时备案。依法打击无证无照从事养老服务的行为，对未依法取得营业执照以市场主体名义从事养老服务经营活动的，由市场监管部门按照《无证无照经营查处办法》有关规定查处；未经登记擅自以社会服务机构名义开展养老服务活动的，由社会组织登记管理部门依法查处；未经登记管理机关核准登记，擅自以事业单位法人名义开展养老服务活动的，由事业单位登记管理机关依法采取措施予以制止，并给予行政处罚。
二、关于代表指出的问题短板
正如代表所说，养老机构备案管理还存在经督促仍不备案的养老机构惩戒措施不明晰、不符合条件的养老机构如何处置不明确等问题，这些问题确实是制约养老服务业高质量发展的瓶颈，稍有不慎，极易引发安全事故，危及人民群众生命财产安全。我们认为，造成这些问题的主要原因在于三个方面：一是养老机构备案管理的法律体系还不够健全，散见于安全生产、消防、食品安全等多个领域，养老服务专门立法缺失，目前只有《中华人民共和国老年人权益保障法》《养老机构管理办法》等少数法律规章，现有的监管机制、工作模式、相关的法律法规还不适应新时代养老机构备案管理工作需要。二是养老机构备案管理涉及民政、市场监管、卫生健康、住房城乡建设、消防救援等部门，还存在协同不紧密、职能职责不清晰、监管力量不足等薄弱环节，难以对养老机构未备案进行包括行政强制在内的责任追究，无法通过提高未备案养老机构成本形成高压态势和震慑力。三是部分政策在贯彻落实中，存在“最后一公里”未到达的问题。如个别民政部门在监督检查中发现养老机构存在应当由其他部门查处的违法违规行为，没有及时通报有关部门处理；在关停养老机构时，因要在妥善安置老年人的前提下进行，个别部门害怕引发社会稳定问题，不敢较真碰硬，导致部分未备案的养老机构觉得备案与否关系不大，在现有条件下，不享受扶持优惠政策依然可以正常运转，存在一些问题也无伤大雅。
三、关于代表所提意见建议
（一）关于“由市场监管局牵头，及时通过政务系统向民政部门、住建部门、卫健部门、公安部门和消防部门等单位推送养老服务企业登记信息，相关部门在接收信息后，在指定工作日内上门现场核查，对符合要求的，督促养老机构办理备案；对不符合要求的，要求整改或完善资料后备案”的建议。2022年1月19日，重庆市民政局印发《关于组织开展养老服务领域安全生产专项行动的通知》（渝民〔2022〕18号），明确开展畅通共享养老服务机构登记备案信息专项行动。目前，市民政局与市市场监管局及民政系统内部养老服务部门与社会组织登记管理部门之间，已建立养老机构登记备案信息共享交换机制。实际工作中，市民政局及时将经营范围中包含“养老服务”字样的市场主体推送给区县民政部门，区县民政部门接收信息后进行现场核查，对实际未开展或不具备条件开展养老服务活动的市场主体，动员其主动变更业务经营范围，取消“养老服务”登记项目；实际已收住老年人、提供养老服务的，纳入监管范围，并督促其及时办理备案。下一步，我们将借加强养老机构非法集资防范化解工作的东风予以强化，鼓励具备条件的区县民政部门主动对接辖区市场监管局，并推动辖区市场监管局做好信息推送工作。
（二）关于“经督促提醒仍不备案的养老机构，通过信用系统列为“黑名单”公示，且不得享受政府各类扶持政策”的建议。目前，采取民政、住房城乡建设、卫生健康、市场监管、消防救援等部门开展联合检查、联合执法、联合惩戒的方式处置经督促提醒仍不备案的养老机构，在现场检查中发现养老机构违反消防、卫生、食品安全等规定的，按照各领域的规定依法依规处理。对存在不实承诺的，将书面承诺的履约情况与信用记录、失信联合惩戒相结合，纳入养老服务联合惩戒对象名单，会同相关部门开展信用惩戒，并将违法失信信息依法依规向社会公开，达到“一处失信、处处受限”的效果。未备案的养老机构，迄今为此，未纳入扶持优惠政策和养老机构等级评定范畴。