关于进一步完善养老机构备案管理工作的建议

 

人口老龄化是伴随社会主义现代化过程的基本国情，实施积极应对人口老龄化国家战略是党的十九届五中全会的战略部署。养老机构是为老年人提供全日集中住宿和照料护理服务的专门机构，是社区养老、居家养老的有效补充。为进一步深化放管服改革，根据2018年修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》第四十三条之规定，养老机构的设立，取消了原行政许可制，改为由相应职能部门登记（即工商登记或民办非企业法人登记），登记后即可开展服务活动，并向民政部门备案制。对养老机构的备案管理工作，还存在一些亟待厘清的问题。

一、养老机构备案工作存在的问题

（一）未开展养老机构备案的法律后果不清晰。2020年11月实施的《养老机构管理办法》（民政部第66号令）用专章六条对养老机构备案管理进行了明确，包括备案部门、备案内容、备案流程等，然而对已经登记但未向民政部门备案的养老机构，如何开展后续工作未作明确规定。而部分省市，为进一步加强养老机构备案工作，制定了诸多规范性文件或工作文件，通行做法为，民政部门在发现登记但未备案的机构后，在一定时限内上门督促备案。但对经督促仍不备案的机构如何采取后续措施，各地做法不一，大部分省市未明确是否应当采取进一步惩戒措施，个别地区如《广州市民政局关于进一步做好养老机构登记备案和监管工作的通知》规定“经提醒和检查督促仍然不备案的，通过官方网站、广州市为老服务综合信息管理平台向社会公告，并列入黑名单并按规定予以处理”，湖南省亦有类似规定。

（二）养老机构未经备案的后续问题。根据放管服改革的要求，实行登记、备案制后的养老机构设立，“先证后照”的登记是要件，备案为非要件。由于备案不具有强制性，从而引发了新的问题，即未经备案的“养老机构”是否应纳入民政部门的行业监管。对此，各地规定也不甚明朗，如江苏省民政厅、江苏省市场监督管理局《关于做好养老机构登记备案管理工作的通知》即明确了“自接收养老机构备案之日起，养老机构所在地民政部门即对该机构开展日常监管”，同时，备案也是作为享受“政府相关扶持政策和进行等级评定的重要依据”，而其他多数地方对此没有明确规定。

二、养老机构备案工作存在问题引发的管理漏洞

由于当前养老机构备案工作存在的诸多问题，从而引发了对养老机构开展有效监管的漏洞，一是引发了民政部门作为行业监管部门，是以“登记”为监管起始点，还是以“备案”为监管起始点的争议，从而引发执法合法性及合理性的争议。二是养老机构不同于一般提供食宿服务的机构，其还涉及到机构内设医疗机构、医保资金监管、养老服务服务质量安全等特殊性的监管，如不明确监管的起始点，则可能引发严重的监管漏洞。三是如不明确不备案的后果，则最终养老机构备案制度将失去现实意义。

三、意见建议

“十四五”时期是养老服务高质量发展的重要战略机遇期，面对人民日益增长的多样化、多层次养老服务需要，应进一步营造良好发展环境，共同推动养老服务高质量发展，养老机构作为提供优质普惠养老服务的专门机构，为进一步保障老年人的身体健康和财产安全，应在强化服务的基础上，进一步规范监管。因此，就养老机构的备案工作如下建议：

市场监管局牵头，及时通过政务系统向民政部门、住建部门、卫健部门、公安部门和消防部门等单位推送养老服务企业登记信息，相关部门在接收信息后，在指定工作日内上门现场核查，对符合要求的，督促养老机构办理备案；对不符合要求的，要求整改或完善资料后备案。对符合备案条件，但督促其备案仍不备案的，市场监管部门通过信用系统列为“黑名单”公示，且不得享受政府各类扶持政策。