关于促进我市中心城区城市更新与“双碳”目标有效衔接的建议

 

一、背景情况

如何应对气候变化成为当前全球可持续发展的紧迫议题。自2020年提出“双碳”目标后，我国先后出台了“1+N”的双碳政策体系，使得“双碳”目标成为统筹我国经济发展与生态保护，国土空间规划与治理，重塑区域发展秩序与提升区域发展绩效的重要政策工具。作为世界最大碳排放国，我国实现碳中和目标的起点高、实现时间短，任务重，压力大。新时期“双碳”目标下的国土空间优化是促进经济高质量发展，推动开发建设方式转型的一次机遇，但也将面临着“规划技术和体制机制”方面的严峻挑战。城市更新是国土空间优化体系中的重要一环，在新时期“双碳”目标的刚性约束下，推进中心城区城市更新，对促进城市发展转型，提升城市核心竞争力具有十分重要的现实意义。

（一）中心城区城市更新现状

1. 正着力构建“1+2+N”城市更新政策技术体系

重庆市十分重视城市更新工作。将实施城市更新行动纳入《重庆市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》，推进实施城市更新。制定了《重庆市城市更新提升“十四五”行动计划》。重庆市正着力构建“1+2+N”的城市更新政策技术体系，出台了《重庆市城市更新管理办法》《重庆市中心城区城市更新规划》《重庆市城市更新技术导则》，正在逐步出台涉及规划土地、准入审批、产业培育、财政税收“N”项城市更新配套政策。

2. 形成了完整的城市更新工作机制和配套体系

围绕建设“山水之城·美丽之地”的总体目标，集中力量推进城市功能与品质再提升、再升级，保障我市城市更新工作的顺利实施，市政府明确城市更新相关单位的具体职责，形成了以市政府为统筹部门，以各区政府（管委会）为主要监管部门，规划与自然资源管理局为总体规划单位，住建委为技术标准建设单位的一套完整的城市更新工作体系。与此同时，我市在城市更新配套工作上也取得了良好的效果，落实了城市更新先导工作——城市体检的实施和完成。城市更新是基于城市体检结果进行的有效化、合理化再建设、再发展。我市现在的城市体检工作成效明显，能够支撑城市更新活动，对城市发展形成有效的推力。

3. 积累了丰富的适合山地发展的城市更新经验

鉴于早期世界许多城市更新项目在达成“改善居住条件、整治环境、振兴经济”等目标的同时，也引发了忽视公平、加剧贫富差距等诸多社会问题而备受争议。因此探索符合我市具体情况的城市更新道路十分必要。重庆形成了坚持用好城市体检工具，围绕“建立政策体系、编制规划指引、创新审批机制、实施试点项目”城市更新之路。截至目前，重庆城市更新试点示范项目已达103个，项目总投资额达到1400亿元。近年来，更是以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持以人民为中心的发展思想，推动以“两江四岸”为主轴的城市有机更新工作。目前已形成一批优秀案例，如大渡口片区在以前重钢厂房旧址的基础上，通过宗地治理重新修建商品房住宅，而同时，政府也保留了一部分工业遗存，改造成工业博物馆，成为城市的公共活动空间。该项城市更新项目将传统的高能耗重工业转变为绿色宜居产业，实现了低碳绿色改造工程。十八梯传统风貌区的改造则是对市中心棚户区进行更新升级的一次有效尝试。该城市更新项目在保留旧城区传统风貌的基础上，通过塑造新的城市形象，为城市产业发展注入新的动力，推动了城市产业结构调整；对其基础公共设施进行了卓有成效的更新升级，改善了城市居民的生活条件。九龙坡区重庆电厂城市更新则和大渡口重钢旧址改造有异曲同工之妙，该项目计划总投资77 亿元，将以四川美术学院，将黄桷坪校区为依托，重庆电厂工业遗址为核心，九龙滨江生态区域为轮廓，同样是将制造工业转型打造为集文化、艺术、生活为一体的高品质国际化美术公园，在产生社会经济效益的同时大大降低了传统产业产生的碳排放，实现了低碳绿色宜居生态的目标。

（二）中心城区城市更新存在的问题与挑战

1. 缺乏“双碳”目标与城市更新的有效衔接的机制

“双碳”目标提出以前，城市更新工作就一直在持续推进。很长一段时间，城市更新项目并没有把“双碳”作为城市更新的引领，当前的城市更新项目缺乏与“双碳”目标有效衔接的机制。有些城市更新，还是停留在老旧小区翻新、添加公共设施、工厂搬迁等具体项目改造阶段，缺乏城市更新与市政府相关重要发展规划目标（如：“成渝地区双城经济圈建设规划纲要”“双碳目标”）的有效衔接机制。使得城市更新工作只见树木不见森林，无法将点上的具体工作成效扩展到面上的发展规划。

我市尽管形成了“1+2+N”城市更新政策技术体系，但没有建立“双碳”目标和国土空间规划之间的一一映射关系。国土空间规划与整治是进行城市更新的重要依据。而碳空间依附于国土空间，但又有别于传统意义的国土空间，它有独立的核算、计量、监测和统计方法和口径。新时期的国土空间规划，要求碳空间和国土空间能融于一体，一方面既要依赖现有规划的技术创新，建立科学碳观测核算体系，另一方面又需要国土空间规划的体制机制创新，促进空间规划理论、方法和指标体系等的转型升级。而现阶段我市的国土空间规划尚没有完全将“双碳”目标有效地纳入各级规划体系和机制当中，城市更新也只是在具体项目中定性体现绿色发展理念，缺乏定量数据支撑。

2. 缺乏服务于城市更新的碳评估技术与标准体系

以城市更新推动双碳目标的实现，需要进行碳源、碳汇摸底（碳计量）、碳目标分解、碳优化、碳评估（核算）、碳监测等关键技术贯穿国土空间规划实施的全生命周期，全面融入城市更新工作。目前我市尚未建立起完善的制度体系用于构建碳空间基础数据库，而这为城市更新的精细化、信息化、双碳化工作埋下了隐患。政府的城市更新工作多以单个项目开展，项目数据零散，没有统一的数据收集口径，也没建立起城市更新前后碳相关数据收集整理制度。碳空间数据多集中于我市部分高校和科研院所，多用于独立的研究，没有形成统一的碳空间数据标准。

现阶段，我市完成的城市更新项目主要依赖于规划技术和土木工程技术，尚未建立旧城改造前后碳效应定量的评价方法和标准体系，旧城改造成果尚无法定量地解释和说明城市更新工作对双碳目标的推进作用。

3. 缺乏权威的双碳目标指导性文件和高质量“双碳”人才队伍

现阶段我市城市更新工作主要指导性文件为规划和自然资源管理局发布的《重庆市中心城区城市更新规划》，负责指导城市合理性发展；重庆市住房和建设委员会发布的《重庆市城市更新技术导则》，重点解决城市更新工作过程中存在的城市更新概念不清晰、工作流程不明确、工作成果不规范等问题；以及市政府于近期发布的《重庆市城市更新管理办法》，综合监督统筹我市城市更新工作。具体来看，以上对我市开展城市更新工作都有着积极的推荐和规范作用，但是，依托于城市更新工作的“双碳”目标在以上文件中未能得到很好的体现，缺乏明确的指导和规范，无法指导新时期双碳目标下城市更新的具体工作。因此，亟需规划和编写碳空间与国土空间相结合的政策文档，将其有机整合，由规划带动项目实施，由项目实现双碳目标。

与此同时，城市更新和“双碳”工作均为新兴的科学技术领域，既需要结合城市规划和生态环境相关的专业知识，还需要综合了解土木、地理、经济、数学、计算机等各方面的专业知识。而同时具备上述知识领域的专家在我市乃至全国均有所欠缺，现有技术力量无法形成一个专业的高水平人才队伍，以全面地支撑“双碳”目标下的城市更新活动。

二、建议

（一）建立“双碳目标”与国土空间规划与治理的衔接机制

首先从规划“编制－审批－实施－监督”等各环节中落实“双碳”目标，设计基于碳空间与国土空间的耦合原理，将碳源碳汇摸底（碳计量）、碳目标分解、碳优化、碳评估（核算）、碳监测等关键技术贯穿规划的全生命周期，构建碳目标下多层次、全周期的空间规划与治理的总体技术流程，使“双碳目标”成为重塑区域发展秩序与提升区域发展绩效的重要政策工具。

构建“双碳”目标下自然资源管理领域的系统性应对框架，建立健全自然资源多层次协同管理的体制机制；构建“双碳”目标下区域内的差别化国土空间管控方案；基于碳空间与国土空间的耦合原理，开发多方案碳排放情景模拟技术，优化国土空间布局。

（二）建立与国土空间规划相适应的碳评估技术与标准体系。 

建立碳空间数据库。完善的碳空间数据库与国土空间数据库，支撑“双碳”目标下空间整治与规划。依托城市体检系统和国土空间规划“一张图”系统，构建城市更新数据标准和“双碳”治理城市更新专项数据标准，在各区（管委会）整理收集现有城市更新数据，按照标准完善城市更新项目数据库，并在此基础上构建碳源、汇空间数据库。建立碳空间和国土空间的映射关系，实现基于城市更新工作的碳源、碳汇定量计算，工作成效的科学评估，并全面支撑“双碳”目标下的城市空间整治和规划。

构建碳核算标准。构建全域自然资源及国土空间碳循环监测网络和符合国情市情的碳核算标准体系；耦合碳空间与国土空间，系统构建各地类与碳排放之间的定量关系。

推动碳效应评估。加强“自然—经济—社会”复合系统的资源流通管理，建立基于资源优化管理的区域协同碳减排路径；将碳汇价值纳入碳交易和生态补偿体系，构建基于国土空间碳中和评价的区域横向碳补偿制度，推动区域协同减排和公平协调发展。尽快出台城市更新碳效应评估的技术与标准体系。将国土空间规划“编制－审批－实施－监督”的技术方法与双碳目标相结合，从宏观到微观，层次落实城市更新碳效应测算评估的技术并构建相应技术标准。

（三）建立与“双碳”目标相适应的城市空间优化决策机制

加强智能决策能力建设。充分融合碳空间数据库和全生命周期的双碳计算方法，采用地理信息技术、空间分析和城市动态模拟技术等实现双碳数据空间化，可视化和决策智能化，为城市更新提供科学的决策支持。

完善城市更新机构职能。加强城市发展各职能部门的协同，制定“双碳”目标下的城市更新规划和规范体系。进一步明确“双碳”目标下城市更新相关单位的职责职能，形成以各区政府（管委会）为主要监管部门，规自局、住建委等部门协同发展的城市更新工作网络。成立以各区政府（管委会）为中心的城市更新专项办公室，负责进行各相关单位之间的协调统筹工作。

优化专家咨询体系。深挖相关专业专家资源，进一步增强政府各相关单位与高校“产学研”一体的合作，将“双碳”人才的培育融入城市更新发展中，在实践中磨砺一批人才队伍，共同为我市的城市更新工作出谋划策，形成多层次多维度的基于“双碳”目标的城市更新专家人才库。启动“双碳”人才队伍建设，通过设立“双碳”研究院，吸引相关人才加入，加大对“双碳”工作技术和方法的研究，提升在国土空间规划和城市更新工作过程中对低碳高效目标的践行力度。出台基于双碳目标的城市更新工作保障制度。