关于尽快完善森林资源与国土空间规划

“一张图”管理工作的建议 

  

森林资源是最重要的自然资源之一，是国土空间规划管理的重要内容。习近平总书记指出，国土空间规划要“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台，建立健全分类管控机制”。然而，由于我市森林资源管理仍主要依据林业部门历次森林资源调查数据形成的森林资源管理“一张图”，对照“四统一”的国土空间规划管理要求，面临三个方面的突出问题：

一是资源数据未融合。国土空间规划是自然资源开发利用与保护的基本依据，根据相关规范，国土空间规划要以第三次全国国土调查数据为底图进行编制。但是，目前森林资源管理“一张图”数据与第三次全国国土调查数据并未完全融合，客观上存在交叉、重叠甚至冲突等情况，将影响各级国土空间规划编制，进而影响自然资源的开发利用与保护。

二是使用林地审批难。建设项目占用土地行政审批主要依据是国土空间规划，大部分审批能够在国土空间规划管理系统中完成，但如果涉及占用森林资源并永久使用林地，我市目前还需要先报经林业管理部门办理同意使用林地审批，再经自然资源部门办理农地转用审批。由于现行林业部门审批林地依据的森林资源管理“一张图”独立于国土空间规划管理系统之外，同一块土地在森林资源管理“一张图”和国土空间规划“一张图”中经常出现地类不统一、数据不一致，导致审批时反复多次报送，使用者重复缴纳费用，甚至无法通过审批。

三是违法用林用地查处难。当建设项目涉嫌违法占用范围的地块在森林资源管理“一张图”与国土空间规划管理“一张图”中不一致时，相关部门在执法过程中很难对地类和面积进行确定，很难对违法性质进行认定，进而也很难执法查处到位，甚至相关部门在执法时面临被执法对象质疑、起诉的风险。

为此，建议：

一是尽快推动森林资源管理“一张图”与国土调查数据完全融合。建议以第三次全国国土调查数据为底数，结合年度土地变更调查情况，尽快推动森林资源管理“一张图”与土地利用现状数据完全融合。针对问题矛盾地块，坚持实事求是，完善举证和协调认定，形成底图统一、标准统一的自然资源数据成果，确保各类自然资源底数清晰、范围清楚，保障各级国土空间规划有序编制和有效实施。

二是改革创新用地用林审批制度。充分利用机构改革林业部门归口自然资源部门管理的成果，充分借鉴山东、山西、深圳等地改革经验，探索将永久使用林地审批与农用地转用审批整合为一个审批事项，将永久使用林地审批融入到农用地转用审批中，除受国家林草局委托审批占用林地事项外，不再单独出具占用林地审核同意书，在林地审批事项申报时与农用地转用报卷实行一套资料。在区县一级，整合到行政服务中心一个窗口统一对外；在市一级，由自然资源部门一个部门统一对外（需要林业部门参与的采取线上会签或由自然资源部门负责线下征求意见）。占用林地需要公告公示、现场勘验、清点确定等程序的，与农用地转用一并办理。

三是出台过渡期地类认定办法。在森林资源管理“一张图”与国土空间规划“一张图”管理数据彻底融合前，建议出台违法地类认定与查处办法，针对地类举证要求、地类认定的标准和依据、具体牵头部门等作出明确的规定，避免重复执法、多头执法、错位执法，提高执法部门公信力，让执法经得起检验。