关于制定《预付卡监管服务条例》的建议

 

预付卡作为一种新消费模式，因消费便利、融资方便，自诞生起就广受经营者和消费者欢迎，但其滋生的“预付卡陷阱”“经营者跑路”等现象，也让预付卡成为社会治理和经济发展的难点、痛点、堵点。据调查，我市目前预付卡经营主体超过100万家，年预付卡交易金额接近3500亿元，在全国排名靠前。但客观上看，也还存在预付卡管理机制不健全、社会共识未形成、协同执法难推行、监管手段较落后、服务体系未建立等系列问题。

一、预付卡问题现状及积累的风险

（一）预付卡问题成群众关注热点、政府治理难点

预付卡在美容美发、健康服务、居民生活、大众体育、文化娱乐、教育培训、旅游出行、酒店餐饮、零售电商、汽车服务、康复养老等生活服务领域广泛流行，其带动的相关产品、仪器供应，年交易规模超过300亿元，可催生银行、保险、信托、担保等相关业务，市场空间巨大。

与此同时，预付卡引发的投诉纠纷持续高涨，预付式消费“爆雷”事件时有发生，尤其在教育、健身、美容等行业频现。由于相关法律法规尚不完善、维权难度大成本高等原因，消费者想要把属于自己的钱“讨”回来，需要花费大量时间和精力，但结果往往不能如愿。值得注意的是，目前按照商务部2012年颁布的“九号令”备案登记的预付卡经营主体，尚不足市场的1%，预付卡监管实际触达率极低。商务、行业主管、行政执法等部门协同很难，工作被动。

（二）预付卡问题积累的三大风险

一是由单一风险积累的系统性风险。从全国市场看，美容、美发、健身、培训、零售等行业预付卡经营消费问题频发，一城门店关停，多城连锁反应；几人投诉举报，百人千人线上线下呼应。单个、局部问题的扩散速度加快、影响范围扩大，跨主体、跨行业触发同类问题的情形大幅增加。发生行业性、系统性风险的概率越来越高。

二是由商业风险积累的金融性风险。当前，预付卡积累了近30年的问题风险尚未有效解决遏制，因互联网技术推动而形式更加灵活、交易更加便捷、资金规模更加庞大的预付卡，也对各类投机分子、不法分子产生了极大的吸引力，利用预付卡非法集资、金融欺诈等事件屡屡发生。预付卡商业风险和金融性风险出现相互交织、不断加剧的趋势。

三是由监管风险积累的社会性风险。近10年来，各级政府及商务、行业主管、行政执法、司法等部门，面对秩序混乱的预付卡市场，制定了管理办法，但无法落地，采取了监管措施，但效果不佳，陷入了“管不到、管不了、也管不好”的窘境。因监管乏力、失效导致的社会不满情绪滋生，引发大量社会不稳定因素聚集，社会性风险扩大。

二、造成预付卡问题难破解的原因

（一）体制机制不健全。商务部颁布“九号令”至今已超过10年，市场状况发生了巨大变化，亟待出台新的管理办法。上海、江苏、北京、甘肃等省市为此已颁布地方性管理条例。目前预付卡管理由商务部门组织实施的格局未变，但各级政府支持力度较弱，行业主管、行政执法、司法等部门工作协同机制尚未建立，监管乏力。我市也尚未建立起科学健全的管理体系。

（二）社会共识未形成。预付卡在国内从无到有、到盛行，关注的部门、机构、组织逐渐增多。但截至目前，对“如何定义预付卡、预付卡的本质是什么”依然意见不统一，由此也导致“预付卡该不该管？管理的边界在哪里？”以及“预付卡究竟该谁来管？怎么管？”等问题纠缠不清。由于没有达成广泛的社会共识，监管部门束手无策，经营主体逃避观望，消费者维权艰难，金融机构服务不足。

（三）监管手段较落后。预付卡问题及其积累的风险是随着经营活动空域、流程、场景的变化而不断变化的，用静态的思维方式、传统的监管手段根本无法应对。比如，要求经营者备案登记或信息对接，手续繁琐，流程复杂，导致经营者不会主动遵守规定，甚至逃避规定，监管做不到全覆盖，形成法不责众的尴尬局面；资金监管部门创新意识不强、科技应用落后，导致资金监管只能管极少数头部企业，没法监管市场占比超过95%的中小微企业。

（四）协同执法难推行。商务部“九号令”出台后，各地要求开展预付卡“协同执法”。但在实践中，由于缺乏统一的、跨部门的实施细则，可量化、可分解的任务清单，以及工作联动、执行、考评标准，协同执法流于空谈，扯皮推诿屡见不鲜。

（五）服务体系未建立。当下及未来，预付卡发卡与监管必然向网络化、数字化转型升级，技术支持和服务必不可少。同时，预付卡经营者和广大消费者无论履行法定义务，还是维护自身权益，在数字化监管模式下，都离不开基础性科技服务。更重要的是，破解预付卡难题的根本性策略，是促进市场健康持续发展，即必须以发展解决问题、以发展消除风险。因此，提供丰富的、直达场景的、能够促进发展的赋能服务不可或缺。但从现实情况看，预付卡市场服务体系尚未建立，服务内容单薄，服务能力滞后。

三、建议

建议尽快出台《预付卡监管服务条例》，以数字化改革为指针，强化消费保护和经营开放、推动金融服务创新和信用体系法治建设，奠定各级政府及行业主管、行政执法、司法等部门和社会各界开展预付卡协同监管与服务的法制基础，将群众和市场主体关心的痛点、治理难点转变为政府改革的亮点。

（一）条例应当明确行业主体责任。明确商务部门组织推动预付卡监管服务工作职责，建立推行行业主管、行政执法、司法等部门任务清单制度，细化考评标准，定期发布监管效能指数。

（二）条例应当明确数字化协同监管与服务。按照预付卡协同“监管+服务”顶层设计，组织推动预付卡数字化协同监管和协同服务体系建设，打通“服务越强大、监管越高效，治理越精准、市场越活跃”的社会治理逻辑链，实现商业预付卡全周期治理，形成政府监管与市场服务“双轮驱动、动态平衡”新格局。

其一、建设数字化协同监管平台。依托政务服务“一网通办”城市运行“一网统管”大数据系统，开发建设具有监管数据实时传输、动态呈现，市场风险全链跟踪、动态警示，投诉纠纷分级处置、动态介入，消费维权多口直达、动态监察，监管效能指数评价、动态发布等功能的数字化协同监管平台，形成“监管法规可落地、监管流程可闭环、监管实操可跟进、多跨协同可执行、矛盾风险可化解”的协同监管机制。

其二、建设数字化协同服务平台。按照异构联接、无界交叉、聚力赋能、价值共享设计思路，开发建设能够与数字化协同监管平台、预付卡经营业务处理系统、金融部门预收资金监管业务处理系统、预付卡消费服务系统、预付卡供应链或第三方服务机构、大中型互联网平台等对接，全面、持续向市场开放的数字化协同服务平台，让数字化协同成为价值共享的最佳方式，让价值共享成为数字化协同的基本目标。

其三、开发数字化场景应用工具。设计开发数字化连接和场景化应用合为一体的操作工具—重庆预付码，确保协同监管和协同服务互联互通、动态支撑。用经营者领码、消费者查码、赋能者用码、监管者管码四个模块，构建出一个既相互独立，又高度协同，能够即时智能响应的完整闭环，有效推动预付卡监管服务“由人力密集型向人机交互型转变，由经验判断型向数据分析型转变，由被动处置型向主动发现型转变”，实现“掌上管、马上办”，大幅提高预付卡监管与服务效率。

（三）条例应当明确消费者保护与经营者开放

一方面，充分发挥预付卡促进消费的积极作用，努力为消费者创造知情消费、安全消费、主动消费的市场环境，为经济内循环创造有利条件。

另一方面，全面深化“放管服”改革，在大幅提升事前、事中、事后全链条数字化监管能力的同时，为预付卡经营者提供不发卡自主申报、声明通道，把预付卡经营权、实际经营与否确认权，交给市场主体自由选择、自我表示，由消费者自发监督，激发市场主体发展活力，创造更加开放的市场环境。

（四）条例应当明确金融服务创新和信用建设

支持、鼓励银行、保险公司、信托公司等金融机构，增强服务和创新意识，积极参与预付卡资金监管和协同服务体系建设，促进监管效率提升，推动金融直达场景、真正普惠。同时，利用预付码灰、红、黄、绿、黑五色动态变化规则，对预付卡经营者风险和信用状况进行实时监测、发布，引导政府监管和市场经营、消费、赋能服务等活动采信、评信、用信，推进信用体系建设。