重庆市人大常委会备案审查工作委员会

关于2023年备案审查工作情况的报告

——2024年3月27日在市六届人大常委会第七次会议上

市人大常委会备案审查工委副主任 黄谷

备案审查制度是保障宪法法律实施、维护国家法治统一的重要制度。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从推进全面依法治国、加强宪法法律实施和监督的战略高度，对加强备案审查制度和能力建设作出新部署。习近平总书记强调，要健全备案审查制度，所有的法规规章、司法解释和各类规范性文件出台后都要依法依规纳入备案审查范围。党的二十大报告提出，完善和加强备案审查制度。全国人大常委会为此专门制定出台关于完善和加强备案审查制度的决定。2023年11月，赵乐际委员长在市人大机关视察调研时，专门听取备案审查工作情况汇报并提出新要求。袁家军书记在市六届人大二次会议闭幕式上讲话指出，要持续深化规范性文件备案审查，着力加强备案审查制度和能力建设，更好保障宪法法律实施。这些均为新时代新征程做好备案审查工作提供了重要遵循并指明了努力方向。

过去一年，在市人大常委会领导下，备案审查工委与市人大各专门委员会、常委会各工作部门密切配合，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深学笃用习近平法治思想，全面贯彻党的二十大和二十届二中全会精神，扎实推进各项工作，推动备案审查工作取得一系列新进展新成效：高质效完成全国人大常委会法工委委托起草地方人大备案审查条例参考范本的任务，精心编制市人大常委会首个备案审查工作五年规划，建成并推广运用“规范性文件融e查”典型应用，积极探索政府工作部门规范性文件“双报备”试点，扎实清理和集中展示全市乡镇规范性文件，更好地将备案审查制度优势转化为治理效能。

一、坚持有件必备，报备范围有序拓展

2023年，新接收有关制定机关报送备案的规范性文件共163件，经形式审查后备案登记158件，自规范性文件公布之日起30日内报备的占92%。其中，备案登记的市政府规章12件，市政府规范性文件4件，市政府办公厅规范性文件17件；市高法院规范性文件4件，市五中法院规范性文件5件；市检察院规范性文件3件；区县（自治县）人大及其常委会规范性文件113件。对不属于报备范围的5件文件，未纳入备案登记，及时予以退回并说明理由。总体分析，制定机关能够严格依照法律法规规定，及时规范履行报备职责，按时在有关载体上公开规范性文件，自觉接受市人大常委会监督。

深入贯彻落实党中央关于“把所有规范性文件纳入备案审查范围”的要求，推动健全报备机制，巩固拓展备案范围。以主题教育为契机，深入基层摸底调研，在江津、秀山等地启动政府工作部门、派出机构和乡镇政府规范性文件“双报备”试点，探索将有关规范性文件纳入人大监督范围。在起草我市备案审查条例修订草案时，专门对政府工作部门等制定的规范性文件渐进式纳入“双报备”范围进行制度设计。这一探索实践得到全国人大常委会法工委的肯定和支持，并向全国各省（自治区、直辖市）推介。同时，通过迭代升级我市法规规章规范性文件数据库（以下简称数据库），实现所有经备案登记的各级人大及其常委会和“一府一委两院”规范性文件向社会集中展示，截至2023年底共计7360余件。

二、坚持有备必审，审查研究多措并举

综合运用依职权审查、依申请审查、专项审查、集中清理等多种方式，推动规范性文件审查工作走深走实。全年依职权主动审查规范性文件165件（含2022年结转的60件），依公民申请审查规范性文件8件，开展信用惩戒领域专项审查涉及市级规范性文件184件，共发现存在合法性、适当性问题的规范性文件28件。此外，组织清理全市乡镇文件1934件，集中清理涉及行政复议的规范性文件174件，均进行认真“复检”。

（一）依职权审查持续加力。坚持“统专”结合，将100件新报备的规范性文件分送市人大相关专门委员会、常委会相关工作部门同步审查研究，进一步彰显了“统专”审查合力。积极践行全过程人民民主，首次邀请有关人大代表、专家、律师深度参与备案审查工委文件审查例会，对小水电站生态流量监管办法等10件规范性文件进行了认真研究。探索川渝人大协同审查机制，就川渝两地高级法院联合制发的关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的解答等规范性文件，及时交换报备信息和审查研究意见。

（二）依申请审查民呼我应。畅通重庆人大网“规范性文件审查建议窗口”等渠道，认真办理群众提出的涉及工伤保险制度、网约车经营服务管理制度等审查建议8件。坚持深化开门审查，听取群众呼声、回应社会关切。在办理公民审查建议过程中，邀请审查建议提起人参加论证会，充分听取意见建议，促进审查建议提请人与行政机关、司法机关面对面沟通。积极探索备案审查工作与基层立法联系点建设相衔接的工作机制，与市律协、荣昌区盘龙镇、开州区法院汉丰湖法庭等基层立法联系点开展了工作对接。认真研究办理“主任接待日”活动中有关代表提出的涉及备案审查的7条工作建议，获得人大代表点赞。

（三）专项审查服务发展大局。贯彻落实党中央关于健全诚信建设长效机制的决策部署及我市推动民营经济高质量发展大会关于信用建设的工作要求，扎实开展涉信用领域的“小切口”专项审查。及时会同市人大相关专门委员会对属于市人大常委会审查范围的69件规范性文件进行审查，协调市司法局对115件市政府部门规范性文件进行审查，联动各区县（自治县）人大常委会对本地涉及信用惩戒的434件规范性文件进行审查，聚焦审查重点，强化联动监督，取得良好实效。通过开展专项审查，共发现需要修改、废止的规范性文件84件，其中市级规范性文件19件、区县规范性文件65件。截至目前，已推动修改、废止市级规范性文件14件；黔江区、江北区、忠县等地人大常委会已推动修改、废止区县规范性文件60件。同时，注重深化专项审查成果，边清理、边纠正、边规范，积极推动有关方面健全失信惩戒清单管理制度、完善信用修复机制，促使各类信用惩戒措施纳入法治轨道。

（四）集中清理取得显著实效。以推动乡镇规范性文件入库展示为契机，组织开展乡镇文件清理审核和入库管理工作。通过市、区县、乡镇三级联动，共清理截至2022年初的乡镇文件1934件。经区县（自治县）人大有关专工委和司法局审查，对1673件不属于规范性文件或已过有效期、阶段性任务已完成的文件，不再通过数据库向社会集中展示。针对其余261件乡镇规范性文件，备案审查工委会同有关方面进行实质性审核，并通过数据库向社会集中展示，确保了我市乡镇规范性文件“瘦身提质”。此外，按照全国人大常委会的统一部署，为推动新修订的行政复议法全面有效实施，针对我市涉及行政复议的规范性文件组织开展集中清理，推动了25件规范性文件提上修改、废止日程。

三、坚持有错必纠，依法纠错严格规范

进一步加强对问题文件的督促纠错，按照依职权主动审查、公民审查建议、专项审查与集中清理等问题发现途径和方式，分门别类建立督促纠错工作台账，每月对账、定期催办、适时复盘，力求对问题文件的督促纠错闭环管理、一督到底。2023年，共直接督促完成23件市级行政、司法和区县人大问题文件的纠正工作，并推动纠正了一批区县部门、乡镇政府问题文件。

（一）依法督促纠正涉及优化营商环境的问题文件

有的规范性文件规定，将荣获“重庆市著名商标”的市场主体列为诚信典型“红名单”。经审查认为，该规定与全国人大常委会法工委2017年组织开展地方著名商标制度专项清理时明确指出的有关“著名商标”的地方规定，违反商标法的立法宗旨、阻碍市场公平竞争、应予废止的要求不相符合。经沟通，有关制定机关已废止相关规范性文件。

有的规范性文件规定，对信用等级为B级及以下的物业服务企业，可以采取限制参加政府采购、招标投标等公共资源交易活动以及限制申请财政性资金项目、享受税收优惠等惩戒措施。经审查认为，对失信主体采取减损权益或增加义务的信用惩戒措施，必须基于具体的失信行为事实，并以法律、法规或者党中央、国务院政策文件为依据。该规范性文件设定的信用惩戒措施，缺乏上位法和政策依据，不当减损市场主体的权益，应予以修改。经沟通，有关制定机关已对文件中相关规定作出修改。

有的规范性文件规定，将建设作业活动中破坏城镇燃气管道的建设单位及负有责任的建设参与方，纳入建设行业相关诚信信用管理。经审查认为，造成城镇燃气管道损坏的建设行为，实践中分为不同情形，应当区分故意、过失或者无法预见等主客观因素，不一定都归责于失信行为，若不加区别地均实施信用管理，则于法无据。经沟通，有关制定机关认同审查意见，正按计划推进文件修改工作。

（二）依法督促纠正涉及社会民生的问题文件

有的规范性文件规定，农民自建三层以上（含三层）的住宅或者自建非住宅建筑的，实施建设的承包人应当具备相应的施工资质，不具备的所签订的施工合同应当认定无效。经审查认为，该规定与《重庆市村镇规划建设管理条例》关于修建四层以上的民用建筑应当取得施工许可证等规定不一致，应予以修改。经沟通，有关制定机关已对相关规定作出修改。

有的规范性文件规定，推行农村产权流转交易“黑名单”管理制度。经审查认为，根据有关法律法规及国务院文件规定，列入严重失信主体名单（俗称“黑名单”），应当严格限定在严重危害人民群众身体健康和生命安全等五类行为，不得擅自增加或扩展。该规定超出了国家规定可以列入严重失信主体名单的范围，应予以修改。经沟通，有关制定机关认同审查意见，正按计划推进文件修改工作。

（三）依法督促纠正有关区县人大制度建设中的问题

有的规范性文件规定，区人大常委会组成人员五人以上联名可以向常委会提出议案或质询案。经审查认为，该规定与地方组织法关于县级人大常委会组成人员三人以上联名可以提出议案或者质询案的规定不一致。经沟通，有关制定机关已对相关规范性文件进行修改完善并重新报备。同时，还发现其他有关区县的规范性文件也存在类似问题。对此，通过沟通、督促等方式推动相关问题文件及时纠正，并提醒其他区县制定规范性文件时避免出现类似问题。

有的规范性文件规定，人大街道工委成员在人大街道工委会议上的发言和表决不受法律追究。经审查认为，该规定不符合地方组织法和《重庆市区县（自治县）人民代表大会常务委员会街道工作委员会工作条例》有关规定，应予以修改。经沟通，有关制定机关已对相关规范性文件进行修改完善并重新报备。

（四）积极协调有关方面推动乡镇文件修改或废止

在对乡镇文件进行清理审核中发现，部分乡镇规范性文件存在不合法、明显不适当等问题，备案审查工委及时协调有关方面督促修改或废止。如有的乡镇政府规范性文件规定，乡镇收取的城市维护建设税，须用于该乡镇市政公用设施的维护和建设。根据税收法定的原则，乡镇政府无权作出这一规定。有的乡镇政府规范性文件规定，用水户逾期30日内不缴纳水费的，应当收取缴纳水费金额10%的违约金；破坏农村饮水工程的，予以双倍赔偿。这些规定涉及的内容属于供水合同或民事侵权赔偿范畴，不宜由行政规范性文件直接作出规定。有的乡镇政府规范性文件规定，村级工程建设项目经竣工验收、结算审计后，按审计核定的工程款结算资金。该规定以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算的依据，限制了民事权利，应予以纠正。在清理审核乡镇文件中还发现，有的地方存在对乡镇规范性文件清理不及时、疏于管理等问题，备案审查工委已向区县有关方面反馈，请其进一步研究完善相关制度。

四、坚持守正创新，备案审查更显底色

（一）加强制度建设，牵头起草形成全国参考范本。按照全国人大常委会法工委委托重庆等4个数据库建设试点地方人大结对起草备案审查条例参考范本的要求，及时组建立法专班，总结实践创新，深入调研论证，倒排工期、打表推进，起草形成了“渝宁版”备案审查条例草案，受到全国人大常委会法工委肯定。之后，全国人大常委会法工委明确由重庆人大牵头对“渝宁版”与“浙粤版”备案审查条例草案进行合稿。备案审查工委结合全国人大常委会新制定的关于完善和加强备案审查制度的决定，及时进行修改完善，形成了可供全国各省区市借鉴参考的备案审查制度范本。2024年1月，全国人大常委会办公厅向各省区市人大常委会发文，推荐该备案审查条例参考范本。

（二）围绕数字赋能，建成备案审查典型应用系统。按照“数字赋能、整体智治”的要求，开发“规范性文件融e查”应用并上线试运行，推动流程再造，推进一体运用，形成了在全国省级人大备案审查应用系统建设中具有辨识度、标志性的成果。该应用涵盖文件制发全过程管理、备案审查全要素监督、监督复盘全链条评价3个多跨场景，依托“渝快政”纵向贯通市、区县、乡镇三级并横向联通同级人大、“一府一委两院”，向前延伸至规范性文件制发阶段、向后拓展至规范性文件实施评估阶段，对内以“普适版”备案审查信息平台为载体、对外以法规规章规范性文件数据库为窗口，归集文件制定、备案、审查、纠错等重要节点信息，配备智能起草、辅助审查、纠错提示等功能模块，搭建起规范性文件全生命周期数字化监督管理平台。在“规范性文件融e查”应用建设过程中，同步对数据库改版升级，开发智能“机器人”问答功能，新增“新规速递”栏目，增设审查建议提交窗口，着力打造群众和企业能看见、方便找、用得上的法律服务公共产品。

（三）着眼长足发展，编制备案审查首个五年规划。遵循“目标能实现、指标可量化、措施可操作、推进分步骤、效果有辨识”的思路，精心编制《重庆市人大常委会规范性文件备案审查工作规划（2023—2027年）》，着力推动全市备案审查工作高质量发展。通过总结备案审查工作经验做法，梳理加强和改进工作的着力点和突破点，明确制度体系更加完备、监督功能显著增强等总体目标及衡量标准，分解细化5个方面27项重点任务及工作举措，进一步增强备案审查工作的系统性、计划性和针对性，为备案审查工作持续发展打下了基础。2023年，已启动实施该规划中关于修订备案审查条例等12项重点任务。

五、坚持系统观念，提升工作整体实效

（一）衔接联动机制进一步健全。积极推动健全完善备案审查衔接联动机制，配合做好噪声污染防治办法等文件关于社会主义核心价值观融入法治建设的审查工作。积极落实市委深改委民主与法制领域改革专项小组和市委依法治市委交办的相关任务。坚持适度有效提前介入，做好电梯安全管理办法等政府规章以及深化乡镇街道综合行政执法改革实施意见等重要文件的提前研究，提出修改建议43条，降低了规范性文件“带病”出台概率。

（二）联系指导区县更加紧密。用好备案审查信息载体，专刊编辑习近平总书记关于加强备案审查的系列重要论述，发送有关方面学习领会和贯彻落实。组织召开渝东南片区备案审查工作座谈会，探讨典型案例，交流创新做法。进一步健全和推动落实听取审议备案审查工作情况报告制度，一体增强市、区县备案审查监督整体实效。沙坪坝区、九龙坡区、大足区、城口县等区县（自治县）人大常委会强化纠错刚性，有力督促纠正涉及国有土地上房屋征收与补偿、重特大疾病医疗保险和救助制度等方面的问题文件。涪陵区人大常委会将备案审查情况纳入对区级单位及乡镇人大工作考核的内容，促使各有关方面更加重视规范性文件制定和备案审查。

（三）专家建言献策聚智聚力。进一步健全规范性文件专家咨询论证机制，全年邀请30余名专家学者参与备案审查制度建设、文件审查和课题研究。与西南大学联手共建“重庆市规范性文件备案审查研究中心”，积极为全市备案审查工作实现新发展提供更大智力支撑。推动超过50%的区县（自治县）人大常委会建立了备案审查专家智库，綦江区人大常委会建立了全市首个专门的备案审查专家库，较好提升了备案审查工作质效。

（四）注重宣传赢得各方重视。不断加强对备案审查制度和工作成效的宣传，扩大备案审查影响力，赢得社会各方面的重视和支持。重庆日报、华龙网等媒体全年宣传报道市人大常委会备案审查工作20余次，《民主与法制》周刊刊载了我市备案审查工作的经验做法。全年编发《重庆人大备案审查信息》9期，召开片区研讨座谈会2次，梳理两级人大常委会备案审查典型案例22个，进一步增强了宣传效果。主动向全国人大常委会法工委汇报工作，全国人大常委会法工委领导肯定重庆人大备案审查工作走在全国“第一方阵”的前列，希望继续发挥好示范作用。

在总结备案审查工作成绩经验的同时，我们也清醒地认识到存在的差距和问题，主要是：部分单位和部门对备案审查还不够重视，存在迟报、漏报的情况；“规范性文件融e查”以用促建还需深化拓展；区县备案审查工作发展不够均衡等。对此，我们将高度重视，按照常委会组成人员及各方面的意见建议，在下一步工作中采取更加有力的措施，切实加以改进。

2024年，我们将坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的二十大和二十届二中全会精神，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持政治铸魂、坚持服务大局、坚持守正创新、坚持群众路线、坚持系统观念，积极宣传贯彻全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定，按照市六届人大二次会议明确提出的“持续深化规范性文件备案审查，着力加强备案审查制度和能力建设，更好保障宪法法律实施”等要求，积极践行全过程人民民主，扎实推进“有件必备、有备必审、有错必纠”，持续推动备案审查工作高质量发展。重点抓好五个方面的工作：

一是健全完善备案审查制度体系。认真学习贯彻全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定，多形式多途径宣传决定确立的各项制度，推动决定在全市全面贯彻实施。推进我市备案审查条例修订工作，进一步优化完善审查重点、纠错方式等制度，并结合实际对文件制定主体清单制度、乡镇规范性文件审查机制等作出探索性制度安排。以实施上位法及我市备案审查条例、市人大常委会备案审查工作规划为抓手，健全备案审查配套工作制度，修改备案审查基准，制定文件入库管理制度，推动市“一府一委两院”建立健全与备案审查相衔接的文件管理规范，指导区县（自治县）人大常委会健全符合本地实际的备案审查工作制度，增强制度机制可行性，更好发挥备案审查制度体系整体功效。

二是立足职能抓实备案审查主业。深化拓展“有件必备”，督促有关单位和部门改进报备工作，进一步明确各级司法机关包括专门法院、专门检察院的报备主体和报备范围，规范报备行为和责任。深化抓实“有备必审”，加强主动审查和公民审查建议办理工作，把握审查重点，运用审查基准，注重倾听民意，着力提高规范性文件审查质效；强化稳进增效、除险固安、改革突破、惠民强企工作导向，围绕全市重点工作，对城乡建设领域的规范性文件开展专项审查，增强审查工作针对性和实效性；适时委托有关人大代表、专家学者、律师、科研院校、行业协会对重点领域的规范性文件进行研究，增强审查工作民主性和专业性。深化落实“有错必纠”，健全问题文件处置台账，定期对相关文件进行类型化分析，加大问题文件闭环督促纠正工作力度，推动制定机关提高规范性文件制发质量和管理水平。

三是坚持守正创新推动深化发展。建立备案审查研究中心，以西南大学法学院为依托，聚合市内外专家学者，构建“三所一基地”，突出备案审查制度建设和机制创新、业务咨询和协助审查、理论研究和实践创新、高素质备案审查人才队伍培养等重点任务，为创造更多具有重庆辨识度、在全国有影响力的备案审查成果提供有力保障。探索创新备案审查工作机制，以加快实施“探索创新规范性文件备案审查制度机制”重点改革项目为抓手，推进区县、乡镇规范性文件一网备案审查，有序复制推广行政规范性文件双重备案工作机制，建立问题文件线索收集共享机制，进一步探索川渝协同审查机制。以承办全国人大常委会法工委在渝举办的备案审查工作座谈会暨备案审查工作培训班为契机，总结并交流备案审查工作经验，持续提升我市备案审查工作水平。

四是以用促建完善数字应用系统。着眼“好用、管用、实用”，持续在“以建促用、以用促建”上下功夫、求实效，不断完善“规范性文件融e查”应用。加快推动应用系统在全市各级人大全面贯通运用，有序推进市级有关部门和区县有关方面逐步运用，健全用户体系，融通文件数据。持续优化数据库，扩增入库文件范围，做好市人大及其常委会规范性文件清理入库及对外展示工作，为社会公众提供全面、有效、权威、便捷的文件查询服务。认真研究并吸纳各方面反馈的使用体验意见，丰富和优化应用系统功能组件，推动规范性文件全生命周期数字化监督管理。

五是推动区县备案审查均衡发展。按照“三个一批”的思路，即示范一批、培育一批、督导一批，推进区县（自治县）人大常委会备案审查规范化、均衡化发展。适时总结部分区县“双报备”试点工作，形成阶段性经验、机制性成果，逐步向其他区县、乡镇推广。支持并指导区县（自治县）人大常委会探索拓展监督渠道，以开展规范性文件制定情况调研、听取政府备案审查工作情况报告等形式，加强规范性文件工作监督。加大备案审查工作人员培训力度，完成横向覆盖市“一府一委两院”、纵向覆盖区县人大的业务轮训，并提高片区座谈会、日常业务指导的精准性和实用性。不断提高备案审查宣传工作水平，抓好制度创新、典型案例、亮点经验的宣传，推动备案审查工作显性化。

编辑|朱苗

审核|常畅