市人大常委会：

实施城市更新行动，是以习近平总书记为核心的党中央站在全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴中国梦的高度，对进一步提升城市发展质量作出的重大决策部署。党的二十大报告指出，“加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。”党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》提出，“建立可持续的城市更新模式和政策法规，加强地下综合管廊建设和老旧管线改造升级，深化城市安全韧性提升行动。”习近平总书记在重庆考察时指出，“中国式现代化，民生为大”“老旧小区改造是城市更新的一个重点，也是一项民生工程”。市委要求，要深入贯彻习近平总书记关于城市工作的重要论述，坚持人民城市人民建、人民城市为人民，深化城市设计，加强整体规划，提升城市形象，加快转变城市发展方式，深入实施城市更新提升行动，建设人与人、人与自然和谐共处的美丽家园。

市人大常委会深入贯彻落实习近平总书记重要指示和市委关于城市更新工作的部署要求，将助推城市更新作为重点工作一体推进，将制定《重庆市城市更新条例》纳入年度立法计划预备项目，将听取审议我市主城都市区城市更新工作情况的报告作为“助推成渝地区双城经济圈和西部陆海新通道建设”重点监督落实事项，将有关推动城市更新工作的代表建议纳入市领导重点督办建议。今年6月以来，市人大常委会副主任陈元春率队开展了我市主城都市区城市更新工作调研。调研组先后赴九龙坡、荣昌、綦江、南川等区实地调研，组织召开由市财政局、市住房城乡建委、市规划自然资源局、市城市管理局和渝中区、江北区、沙坪坝区、南岸区、渝北区参加的座谈会，并赴四川省成都市进行了学习考察。市人大环资委还委托重庆资源与经济可持续发展研究会开展专题研究。在此基础上，市人大环资委认真梳理、分析、总结，形成调研情况报告如下。

一、基本情况及主要成效

2021年，住建部在全国21个城市（区）开展了第一批以探索城市更新统筹机制、可持续发展模式和配套政策制度为重点的城市更新试点工作（为期2年），我市渝中区、九龙坡区入选。2023年，住建部在复制推广各地经验做法的基础上，全面实施城市更新行动。截至2024年8月底，我市主城都市区已经实施城市更新项目241个，累计完成投资733亿元，启动改造城镇老旧小区4631个、1.1亿平方米，惠及居民123.7万户，改造、提升养老、托幼、适老化设施5600余处，城市更新行动实施带来的综合性成效日益显现，人民群众的获得感、幸福感、安全感进一步增强，城市更新项目“稳投资促增长”作用逐步凸显。九龙坡区民主村等项目入选住建部第一批城市更新典型案例，渝中区戴家巷等6个项目获评2023年中国人居环境奖，2024年6月，我市成功入选首批中央财政支持城市更新行动城市名单（全国有15个城市入选，直辖市有我市和上海市），3年内争取补助资金12亿元。

（一）坚持高位统筹，健全保障机制。坚持统筹谋划。全市深入学习领会习近平总书记关于城市工作重要指示精神，坚持将城市更新工作放在社会主义现代化新重庆建设的大场景中谋划推进，将“落实城市更新行动”纳入“十四五”规划纲要，将城市更新纳入推动成渝地区双城经济圈建设“十项行动”统筹部署，将城市更新体制机制改革作为重大改革事项推动实施。坚持高位推动。市政府连续四年在政府工作报告中作出具体安排，并成立以主要领导任组长的城市更新提升领导小组，加强工作统筹，建立健全政府统筹、条块协作、部门联动、分层落实的工作机制。各区普遍建立相应机制，南川区、綦江区等区成立以区委书记、区长任双组长的城市更新领导小组，组织编制、推进实施城市更新专项规划、片区策划、年度计划，实行专班化运行，统筹推进城市更新。坚持体检先行。将城市体检作为城市更新的前提，划细城市体检单元，从住房到小区、社区、街区、城区，查找群众反映强烈的难点、堵点、痛点，建立问题清单，划定更新单元，做到“不体检，不更新”。南川区针对城市发展短板，开具《南川区发展短板清单》，辅助城市更新项目生成。坚持规划引领。落实习近平总书记关于“城市不仅要有高度，更要有温度”的要求，围绕“增公共空间、增交通配套、增市政设施、增公共绿地，减人口密度、减建筑高度、减开发强度”，出台《重庆市中心城区城市更新规划》《重庆市中心城区城市重点功能片区体系规划》《重庆市城中村改造规划（2024～2028年）》等，为城市更新提供规划指引。九龙坡区树立全域规划理念，建立“规划区块—策划片区—计划项目”三级规划体系，系统化、规模化、清单化推进全域城市更新。

（二）健全政策体系，强化治理效能。稳妥开展城市更新立法工作，以《重庆市城市更新管理办法》（以下简称管理办法）为统领的“1（管理办法）+2（专项规划、技术导则）+N（配套文件）”政策技术体系基本成型，出台全国首部城市更新技术导则，大力推动城市更新审批事项和权限下放，市级有关部门共制定46项相关配套政策和实施细则，较好解决城市规划建设管理“碎片化”等问题。其中，牵头管总的管理办法明确了城市更新的主要内容，围绕“三转三改”（即“转变发展理念、转变发展模式、转变政府职能，改革审批权限、改革审批流程、改革政策制度”）作出一系列制度安排，提出制定土地、规划、建设、消防、园林绿化、项目审批、不动产登记、财税等相关配套政策，采用“一项目一策”的方式开展片区策划方案和项目实施方案编制，并按照“包容审慎、底线管控”原则组织审批，破解项目落地难题。市财政局、市规划与自然资源局、市城市管理局等部门相继出台相关指导性文件，从不同方面规范城市更新工作。各区结合实际，及时出台用地保障、设施设备迁改补偿、项目设计审查、竣工验收等配套政策支持城市更新。荣昌区出台政策，明确老城区架空线下地采取“双业主协作”模式，由项目业主负责土建施工，管线权属单位负责管线改造和后期运维，有效调动了通信设施权属单位参与城市更新的积极性。南川区出台城市更新项目竣工联合验收办法，验收事项压缩50%，验收时限由12个工作日压减为7个工作日。

（三）坚持精准施策，提升惠民有感。一是进一步补齐社区公共服务功能。以完整社区建设为基本单元，充分挖掘公共空间与存量资源价值，通过功能升级与品质提升，推进城市更新。九龙坡区民主村通过打造“社区公共服务核”，优化社区内部交通网络，构建宜居宜业、便捷丰富的“十分钟生活圈”，游客络绎不绝，单日最高人流量超过3万人次。截至目前，全市已有562个社区开展完整社区建设、覆盖率28.8%，5个社区入选全国完整社区建设试点。二是推进城镇老旧小区、棚户区和城中村改造。全市启动改造老旧小区8138个、1.8亿平方米，惠及群众193.5万户；近三年，完成棚户区改造8.4万户、325.6万平方米、完成投资658.2亿元；启动城中村改造项目82个，完成补偿协议签订7508户，开工建设安置房5472套。通过优化升级公共空间、盘活闲置资源、完善基础设施、提升风貌品质、引进新兴业态、打造多元场景，一大批老街区、老小区蝶变为高品质生活宜居地、旅游“打卡地”、新兴产业聚焦地。三是深化“两江四岸”治理提升。以临江生态修复、公共空间提升、沿江贯通、腹地连通、服务配套完善为更新重点，打造重庆现代化国际大都市的样板间示范地，九龙滩、珊瑚公园等14个节点公共空间建成开放。建成口袋公园190个、山城步道707公里，海绵城市建设达标面积732.8平方公里。四是推动老旧功能区资产盘活利用。将城市更新作为全力推动资产盘活的重要抓手。坚持分类盘活，积极推进存量工业遗存保护升级、闲置园区转型升级、老旧商圈提档升级。南岸区通过将闲置酒店改造为医院、养老院，将荒废绿化地、院坝等闲置空间更新利用为儿童活动场所、口袋公园等方式，打造15分钟便民生活圈。截至目前，全市实施资产盘活利用类项目117个，已更新改造1030万平方米。五是注重历史文化保护传承。加强历史建筑的保护修缮，推动历史街区和建筑的活化利用。截至目前，全市实施历史文化保护类更新项目41个，修缮历史建筑、历史街区面积237万平方米。

（四）协同各方需求，探索多元合作模式。一是政府主导更新。由政府出资，通过“微更新”的方式，实施片区环境改造、公共服务设施配套补齐、市政基础设施改建等，以改善人居环境品质、提升公共服务能力水平。渝中区戴家巷老街城市更新项目，由政府出资通过“微改造”方式开展区域环境提升，建设崖壁步道，国企平台公司征收部分房屋进行改造，引入文化创意、餐饮酒店等业态，使周边物业价值大幅提升，带动居民自发开展临街房屋装修，形成各具特色的小店。在改造中完整保留戴家巷外立面风貌，拆除建筑规模仅占5.6%，容积率由2.94降为2.82，区域运营收入约6～7年可收回房屋改造成本。二是企业自主更新。由政府或国有企业根据调研确定更新项目，国有企业作为实施主体，对项目进行直接投资和建设，着力促进低效存量资源的盘活利用，推进产业功能的更新发展。南岸区开埠遗址公园城市更新项目由国有平台公司作为实施主体，采用自建自营自管模式，在延续城市文脉的同时，创新打造消费新场景、新业态，实现可持续发展。三是多主体参与更新。坚持“党建引领、基层推动、群众点单、专业把关”，统筹开展规划师、建筑师、工程师进社区行动，通过“居民提议—群众商议—社区复议—专业审议—最终决议”的工作机制确定城市更新方案，提升群众的参与度、支持率和获得感。截至目前，已组织2400余名“三师”专业人才，通过入户走访、蹲点调查、结对共建、技术咨询等形式，为城市更新提供技术支撑服务1万余人次。

二、当前面临的主要困难和问题

城市更新行动是一项充满探索性的复杂任务。从整体上看，目前社会效益好、改造难度小的项目逐步消化，城市更新正逐步从开发向运营转型。在此过程中，出现了不少困难和问题，主要体现在以下几方面。

（一）思想认识有误区。不少老旧小区的居民认为，改善居住环境就应当由政府对老房屋整体拆迁，对完善公共设施、优化功能布局的更新改造积极性不高，参与意识不强。一些区反映，燃气、通讯、给排水等管线权属单位认为城市更新是政府的事、是居民的事，主动参与、积极配合度不高。个别部门和基层工作人员对于城市更新工作还存在理念和认识上的误区，把城市更新等同于大拆大建、房地产开发等，或停留在表面彩化、立面美化和外面绿化，忽视了城市更新深层次的社会、经济、文化及生态意义，存在对城市更新目标不清、路径不明等情况。

（二）多跨协同有差距。城市更新涉及市区两级，住建、城管、交通、水利等多个部门。在实际执行过程中，由于各部门之间的协调不畅、政策理解不一等原因，导致多从各自视角开展工作，相关区县和部门政策和建设标准各不统一，政策执行难度大，影响了城市更新的系统性和可持续性。有的区反映，现行技术标准体系的适用对象大多为新建工程，城市更新大多都是对老旧建筑进行改造，在建筑间距、结构系数、消防设计等方面难以满足要求，导致项目审批时间延长或难以实质性推进。有的房屋因优化完善城市配套功能考虑，需要“住改商”，但在办理规划、建设、消防等审批和验收时存在障碍，难以满足项目落地要求。

（三）保障措施不完善。政策保障方面，目前国家尚未出台关于城市更新的指导性文件，我市实施城市更新行动缺少上位法和政策支撑，无法建立与城市更新相适应的较为完善的体制机制和政策制度，导致城市更新项目落地存在土地供应、规划调整、建设审批、财税减免等方面的障碍。有的区反映，在老旧工业厂房的更新利用中配套的环保、规划审批流程和非住宅区域加装电梯的审批政策没有出台，还缺少针对更新项目中既有建筑需按功能调整容积率的政策指引，减免城市基础设施配套费等具体条件和标准还需明确。资金保障方面，城市更新大部分项目具有公益或准公益属性，经营性资源极为有限。当前的城市更新缺少清晰的投资回报模式，市场化运作模式不成熟，大多以政府资金或地方城投公司为主，社会资本参与度低，政府财政压力较大，尤其是在“过紧日子”和“化债”的大背景下，城市更新资金更加紧张。目前，尽管市级有关部门通过争取长周期、低利率信贷支持筹集资金方式开展工作，但以特许经营、自主改造等形式开展城市更新的实践还不多，缺少可复制的政企民共投共建的资金筹措方式。有的区反映在征收补偿信贷支持上存在政策“死循环”，即没有完成征收补偿，国有平台公司就不具备实施主体身份，不具备合法主体身份，金融机构就无法提供贷款支持，没有资金保障就无法完成征收补偿。法治保障方面，全国已经有北京、上海、辽宁、深圳等7个省市出台了城市更新条例，制定《重庆市城市更新条例》已经纳入2024年立法预备项目，急需加快立法进程。

（四）利益诉求难协调。城市更新参与主体多、涉及利益广，各方之间的利益诉求往往存在差异。尤其前期工作较为复杂，在项目改建范围、更新改造意愿、产权纠纷、家庭矛盾等方面都容易产生分歧；有的居民对改造老旧小区采取拆迁安置方式有强烈愿望，不愿意接受通过改造提升居住环境这种形式的城市更新，心理落差大；有的存有违法建筑的居民，认为违法建筑被拆除后影响自身的原有使用空间；有的居民因居住位置、楼层、房屋朝向等原因，对更新改造后可能导致的公共空间、公共资源受益程度不同，产生心理不平衡。这些不同诉求导致居民参与意愿不强，甚至存在抵触情绪，对项目实施的支持配合度不高，增加了项目的推进难度。同时，部分城市更新项目以功能性改造为重点，经营性收益项目较少，个别企业在项目开发过程中存在过度逐利或长期搁置公益性内容建设履约的问题。

（五）更新模式欠多元。城市更新不仅要解决当前的问题和困难，还要考虑未来的可持续发展。目前老旧厂房、低效产业园区、老旧低效楼宇等存量资源缺少全面梳理、统筹谋划和综合利用。城市更新项目还存在布局相对分散的情况，集中连片的综合效益发挥不够。同时，我市城市更新项目类型多样，情况复杂，缺少可复制性的“投融运”模式案例和运营指引。部分项目在规划和实施过程中缺乏对可持续发展的考虑和规划，导致建成后资产闲置；还有部分项目缺少专业团队规划运营，同质化严重，难以形成鲜明的产业特征。

三、工作建议

城市更新一头连着城市发展，一头连着民生福祉。为以更高标准做好城市更新工作，提升城市规划、建设、治理水平，推动城市高质量发展，加快打造全面深化改革先行区，提出如下工作建议。

（一）进一步深化认识，突出人民性。一是要深刻认识城市更新的核心目标是满足人民群众美好生活的需要。要坚持城市更新的民生逻辑，以人民为出发点和落脚点，关注人民是否更加幸福，民生是否改善，增强人民在城市更新中的获得感和幸福感，实现城市发展、社会进步和人民幸福的有机统一。二是要树立公平性和公共性理念。兼顾不同区域、不同职业、不同群体的发展需求，维护人民的空间权益和城市权利，促进资源公平合理分配，真正实现人民城市人民建，人民城市为人民。三是要坚持包容式发展理念。在注重公平正义的同时实现高质量发展，形成多元的参与主体、共融的城市空间、协商的参与过程、协作的更新途径、互惠的更新机制与共享的发展成果，提升城市更新的综合效益。

（二）全面加强工作统筹，注重协同性。一是进一步加强统筹协调。充分发挥城市更新提升领导小组作用，进一步明晰部门权责、推动流程再造、优化管理体制，建立信息共享、联动响应的工作机制，确保政策制定、规划编制、项目实施等各个环节顺畅衔接，为城市更新提供整体性的服务和清晰简化的办事流程，打造便利的城市更新服务系统。二是强化政策协同。一体化考虑策划、规划、设计、建设、运营和管理，强化空间整合、专业统筹和时序衔接，形成项目用地、资金筹措、隐患消除、配套完善、社会治理等问题的一揽子解决方案；通过“放管服”改革和理顺条块关系为基层赋能，为其因地制宜制定更新策略、推动城市更新高效运作创造条件。三是完善法治保障。加大立法推进力度，围绕解决城市更新体制机制、产业发展、土地审批、运营管理等突出问题，从法规上明确城市更新的概念、范围，明确管理体制、部门职责和协调机制，明确各方主体的权利义务，建立开展城市体检、城市更新规划、城市设计、历史文化保护等相关制度，明确城市更新的实施程序及实施要求，强化资金、土地、税收等措施保障，加强监督管理，为规范有序推进城市更新提供法治保障。四是强化数字赋能。围绕住建部提出的“好房子、好小区、好社区、好城区”四好目标完善城市体检指标体系，扎实开展好城市体检，加快城市体检数据信息平台建设，完善城市体检、问题整治、成效评估等功能，有序推进城市更新行动和问题整改。

（三）创新投融资模式，强化资金保障性。一是充分发挥财政资金撬动作用。引导建立市场化多元化的投入机制，促进从“政府包揽”向“多元参与”转变，建立政府、产权人及使用人和潜在社会多元主体参与机制，形成“政府引导、市场投资、主体参与”的城市更新投入路径。通过盘活存量、挖据经营性资源资产，统筹利用存量资源，支持总体打包、区域统筹、肥瘦搭配等方式策划项目，努力实现经济利益平衡。二是统筹运用多方利好。抢抓政策机遇，聚焦危旧房改造、城中村改造、地下管网改造等重点工作，用足用好城市更新示范、大规模设备更新、消费品以旧换新、超长期特别国债等政策，推动城市更新项目顺利实施。三是多措并举筹集资金。积极争取发行专项债券，鼓励政策性和商业性银行等金融机构积极参与，创新信贷金融产品，优先支持符合条件的城市更新项目信贷资金需求，拓展股权、债券、资产证券化等多种融资渠道，努力实现多渠道筹资。对城市更新项目中涉及城市特色风貌塑造、历史文化保护利用、基础设施完善等公共利益部分，加大财政资金支持引导；制定优惠政策，鼓励企业开展自主更新，吸引社会投资人、国有企业、专业经营单位出资参与；提升资金使用绩效，充分发挥土地效益，努力实现就地平衡、就近平衡、片区平衡。

（四）拓展多方协作渠道，扩大参与性。要最大限度地平衡多元主体间的利益分配，推动项目顺利实施。进一步加强政府、企业、居民之间的沟通与协作，以公共利益优先为主导，探索建立基层协商制度，强化社区居民、产权单位在城市更新中的主体作用，鼓励业主通过直接出资、使用维修资金、让渡小区公共空间和公共收益等方式参与老旧小区改造等城市更新实践，保障群众在城市更新中的知情权、参与权、表达权和监督权，让城市的更新迭代成为老百姓幸福感获得感的来源之一。

（五）推动城市可持续发展，增强管理科学性。进一步统筹好经济、社会和文化发展，将绿色城市作为重要目标，增强城市的社会文化包容性和环境包容性。更加注重历史文化保护，打造具有地方特色的文化地标，提升城市文化软实力，推动城市可持续发展。对于具体的城市更新项目，要不断优化全生命周期管理机制，建立完善政府引导、市场运作、公众参与的可持续模式，积极引导国有企业平台将工作重点从建设融资转变为投资运营，激活资源优势、盘活国有资产，逐步实现城市更新项目由“开发方式”向“经营模式”转变。

特此报告。