关于提高市人大常委会专项工作监督实效研究

——以“双减”工作监督为例

重庆市人大教科文卫委课题组

 

　　内容摘要：习近平总书记在中央人大工作会议上明确要求，各级人大及其常委会要实现正确监督、有效监督、依法监督。为贯彻落实好习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想以及中央人大工作会议和市委第六次人大工作会议有关精神要求，高质量推进人大监督工作，促进制度优势更好转化为治理效能，丰富人民代表大会制度的地方实践，通过对近年来市人大常委会听取审议专项工作报告的梳理，重点以2022年听取和审议“双减”工作报告为例，按照“选题-组织调研与起草调研报告-常委会会议审议-审议意见梳理与交办-跟踪整改”5个环节，对专项工作监督重点、监督方式、监督程序、监督效果等进行总结、分析与评价，提出建议，以切实增强市人大常委会专项工作监督实效，督促相关部门依法履职，推动问题高质量解决，维护好、实现好最广大人民根本利益。

　　关键词：市人大常委会；专项监督；双减；研究

 

　　一、研究背景与意义

　　党的十八大以来，习近平总书记就坚持和完善人民代表大会制度，推动人大工作与时俱进提出了一系列新理念、新思想、新战略，特别是在2021年10月党中央首次召开的中央人大工作会议上，习近平总书记的重要讲话深刻回答了新时代发展中国特色社会主义民主政治、坚持和完善人民代表大会制度的一系列重大理论和实践问题，丰富和拓展了中国特色社会主义民主政治和人民代表大会制度的政治内涵、理论内涵、实践内涵，其中就加强和改进人大监督工作提出的一系列重要论述，为新时代推动各级人大监督工作提供了根本遵循。市委第六次人大工作会议提出“要切实增强监督实效，依法用好监督权，突出监督重点，创新监督方式”，对市人大及其常委会在习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想指引下，高质量推进人大监督工作，不断开创人大监督工作新局面，促进制度优势更好转化为治理效能指明了方向。

　　近年来，在市委坚强领导下，市人大常委会深学笃用习近平新时代中国特色社会主义思想，深入学习贯彻习近平法治思想、习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，围绕中心、服务大局，聚焦打好“三大攻坚战”、实施“八项行动计划”，认真履行宪法和法律赋予的职责，坚持做好正确监督、有效监督、依法监督。党的十九大以来，市人大常委会共听取和审议专项工作报告34项，开展执法检查24件、专题询问4项、工作评议5项，以有力有效的监督工作助力“两地”“两高”建设，为我市改革开放和经济社会发展贡献了人大力量。

　　本课题所称“专项工作监督”即人大及其常委会听取和审议“一府一委两院”专项工作报告，是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权，是人大及其常委会监督权的重要形式和主要途径。通过对市人大常委会听取和审议专项工作报告的全过程梳理，尤其是对市人大常委会在创新完善专项监督工作时的好做法、好经验、明显成效进行回顾总结和分析评述，对更好地促进“一府一委两院”依法履职，增强人大常委会监督工作实效具有重要意义。

　　本课题以市人大常委会听取和审议市政府专项工作报告为研究对象，不包括每年例行听取和审议的计划、预算、决算、审计、环保、法治政府建设等法定工作报告，重点以2022年市人大常委会听取和审议市政府关于有效减轻义务教育阶段学生过重作业负担和校外培训负担（以下简称“双减”）工作情况的报告为主要研究个案。围绕市人大常委会实施正确监督、有效监督、依法监督，从专项工作报告的选题、相关专委会组织调研并形成报告、常委会会议审议、审议意见梳理交办以及跟踪督办等五个环节进行全过程梳理复盘，总结阐释市人大常委会专项工作监督的政治站位、人民立场、法律依据和明显成效，提出进一步增强专项工作监督实效的思考，为市人大常委会更加有效地行使专项工作监督权力，增强人大监督工作实效提供决策参考。

　　二、专项工作报告议题的选择

　　我国《宪法》第三条规定，国家行政机关、监察机关、审判机关和检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。人大常委会听取和审议专项工作报告，是这一原则的重要体现。人大及其常委会要履行好听取和审议专项工作报告的职权，首要的是要确定选题。根据监督法和我市实施办法的规定，市人大及其常委会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级“一府一委两院”的专项工作报告。听取专项工作报告的议题来源主要有：一是本级人民代表大会常务委员会在执法检查中发现的突出问题；二是本级人民代表大会代表对“一府一委两院”工作提出的建议、批评和意见集中反映的问题；三是本级人民代表大会常务委员会组成人员提出的比较集中的问题；四是本级人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构在调查研究中发现的突出问题；五是人民来信来访集中反映的问题；六是社会普遍关注的其他问题。此外，还有“一府两院”认为需要向市人大常委会报告的工作事项。即监督法规定了专项工作监督提议选择的三个标准和七条途径。通过对近年来34项专项工作监督的回顾梳理，市人大常委会在选择和确定专项工作监督议题时主要考虑以下几点。

　　一是坚持党的领导，紧紧围绕党委中心工作。栗战书委员长就提高审议专项工作报告的质量，强调报告选题要围绕大局，回应党和国家的重大决策部署和人民群众的重大关切。重庆市人大常委会专项工作监督议题的选择，首先要紧紧围绕党中央决策部署和重庆市委重大决策，紧紧围绕关系重庆改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，确保党委的决策和主张落到实处，这是人大常委会所有监督议题选择时的首要考虑，也是专项工作监督议题的首要依据。如近年来，市人大常委会紧紧围绕打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治“三大攻坚战”，落实生态优先、绿色发展要求，在2019年配合全国人大常委会开展水污染防治法执法检查基础上，2020年又与区县人大联动对政府水污染防治开展工作评议，着力推动水环境质量改善和水生态环境修复。同年，听取和审议我市民族地区和深度贫困乡镇脱贫攻坚工作情况报告，督促政府认真落实中央脱贫攻坚部署，在精准上下功夫，确保脱贫成效经得住历史和人民检验。2021年，又听取和审议促进乡村产业振兴工作情况报告，督促政府完善基础设施建设，巩固拓展产业扶贫成果，推动乡村产业兴旺、农民持续增收，通过发挥专项工作监督职能，助力我市脱贫攻坚和乡村振兴。

　　二是坚持以推动法治政府建设为目标，促进法治社会建设。人大监督权的根本依据来源于宪法，人大监督政府及其部门工作其实质是检查督促政府及其部门履行法定职责、履行好法定职责，监督具体依据既包括宪法和地方组织法对政府职能职责的规定，也包括相关部门法对政府及其部门职责的具体明确。专项工作监督议题的选择，除了每年例行的计划、预算、决算、审计、环保、法治政府建设等议题，其他议题的选择，须是与宪法法律和行政法规对政府及其部门职责要求和规定密切相关，这也是人大常委会监督之“依法监督”应有之意。如宪法第一百零七条规定，“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科技、文化、卫生……计划生育等行政工作……近年来，市人大常委会在专项工作监督议题选择时，紧扣市政府及其部门职能职责，聚焦经济发展、教育与科技、文化与卫生、社会保障、安全生产、环境保护等重大问题，把专项工作监督做深做细，有力推动了宪法法律的有效实施、国家和我市重大决策部署贯彻落实，特别是有力推进了政府依法行政、履行好法定职责，促进我市经济社会又好又快发展，促进了全市法治社会建设。

　　三是坚持以人民为中心，顺应人民群众的关切与期待。人民代表大会制度是我国人民民主的制度载体，人大及其常委会权力来源于人民，人大及其常委会职权的行使必然以为人民服务为宗旨，以促进和保障人民群众切实利益为出发点和落脚点。因此，人大常委会专项工作监督议题选择时，要把人民群众反映强烈的热点难点痛点问题作为重点，充分听取人大代表意见，广泛研究吸纳人民群众建议与呼声，站稳人民立场。近几年，市人大常委会围绕人民群众反映的“入园难”“入园贵”，“看病难”“看病贵”等民生热点问题，组织开展了对学前教育、公立医院综合改革、基本医疗保险等问题的专项工作监督，促进政府基本公共服务能力提升和均等化，着力增进民生福祉。如学前教育专项工作监督，2016年国家出台全面二孩政策，中央要求2020年学前教育普惠率达到80%，公办率达到50%，而我市主城区公办率仅为5%，群众普遍反应“入园难入园贵”问题。因此，2018年市人大常委会与区县人大常委会上下联动，听取和审议了市政府关于学前教育发展情况报告，还组织开展了专题询问，之后又专题调研普惠性学前教育收费定价问题，对学前教育工作相关问题持续跟踪监督，推动群众高度关注的“入园难、入园贵”问题逐步得到解决，取得实实在在的效果，真正做到民有所呼、我有所应。

　　四是坚持尽力而为、量力而行，综合平衡各方关切。人大及其常委会有立法、监督、人事任免和重大事项决定四项职权，人大及其常委会监督对象既包括政府，也包括法院和检察院，还包括监察委，人大及其常委会的监督方式既有专项工作监督，还有执法检查和工作评议等，对政府专项工作监督已经列入法定事项的即每年必须向同级人大常委会报告的事项，有政府当年1-6月计划执行情况、预算执行情况报告，上一年预算执行及审计工作报告，法治政府建设报告，国有资产管理报告，环境保护工作报告等六项。市人大常委会近年来每年还听取和审议市人大常委会备案审查工作报告，听取和审议“两院”各一项专项工作报告，即每年市人大常委会至少安排有九项相对固定的专项工作监督，2021年还首次听取了市监察委关于我市扶贫领域腐败和作风问题专项整治工作情况的报告。市人大常委会会议一般情况下每两个月召开一次，会期3天左右。因此，近年来市人大常委会专项工作监督议题选择特别是选择市政府专项工作监督议题时，坚持了统筹兼顾、突出重点，尽力而为、量力而行，统筹考虑年度立法任务、其他监督方式。

　　2022年“双减”专项工作监督议题的选择，充分体现了以上考虑。2021年中办国办印发“双减”意见，对“双减”工作作出全面部署。习近平总书记一直非常关心中小学生学习生活，对搞好学校教育、治理培训机构乱象提出明确要求，2021年他在青海省社区调研时提出，“学校不能把学生的课后时间全部推到社会上去。学生基本的学习，学校里的老师应该承担起来。不能在学校里不去做，反而出去搞校外培训了，这样就本末倒置了”。在当年全国“两会”看望参加医药卫生界教育界委员时指出，“培训乱象，可以说是很难治理的顽瘴痼疾……这个问题还要继续解决。”重庆市委办和市政府办也联合印发“双减”工作方案，对“双减”政策在我市落地落实作出安排。“双减”政策中有关学校教育、课后服务、校外培训等内容在教育法、义务教育法、教师法、未成年人保护法、家庭教育促进法等法律和我市相关地方性法规中均有比较明确的规定，实践中施行得不够到位，特别是近年来家长望子成龙、望女成凤观念，不输在起跑线上的误导宣传，违规招生与学科类培训泛滥，等等，引发部分家长焦虑、学生课业和校外培训辅导加重，人民群众反映强烈。在研究选择2022年专项工作监督时，市人大常委会落实中央和市委决策部署、推进教育法律法规实施、回应民生关切热点，确定与区县人大常委会上下联动，共同组织开展“双减”专项工作监督。

　　三、专委会之调查研究

　　根据监督法和我市实施监督法办法规定，市政府向市人大常委会汇报专项工作前，市人大相关专门委员会或常委会有关工作机构可以就专项工作报告是否回应了社会各方面关心、关注的问题，是否有针对性地报告了有关情况、问题及相应的改进措施等提出意见，专门委员会还要在常委会会议听取和审议专项工作报告时提供调研报告作为参考。没有调查就没有发言权！专委会要履行好法律法规规定职责、发挥作用，必须组织开展对专项工作调研，全面深入了解分析有关情况，对政府专项工作报告内容提出意见，为常委会会议审议提供有价值参考。从这个意义上说，专委会调研质量及所形成调研报告质量直接影响常委会专项工作监督效果。近年来市人大常委会听取和审议市政府专项工作报告时，各相关专委会坚持目标导向、问题导向和结果导向，进行充分准备和精心组织，组织开展了全面深入的调查研究，并向市人大常委会提交了高质量调研报告。以2022年“双减”专项工作监督为例，专委会协助人大常委会开展专项工作监督所组织开展调研如下。

　　（一）调查研究坚持的原则

　　一是坚持目标导向。“双减”政策目标是全面规范校外培训机构培训行为，有效减轻学生过重作业负担和校外培训负担、家庭教育支出和家长相应精力负担，促进学生全面发展、健康成长，提升人民群众教育满意度。专委会组织调研目标，就是全面深入了解“双减”政策落实情况。为此，首先要学习领会中央和重庆“双减”文件精神，学习领会习近平总书记对义务教育、校外培训机构治理系列重要指示批示精神，还要学习掌握与“双减”政策直接有关的教育法、义务教育法、教师法、未成年人保护法、家庭教育促进法等相关规定，这是开展调研工作的基本依据，也是对市政府及其部门和义务教育学校、教师、学科培训机构等各主体落实文件精神作出客观评价的基础，是对标对表查找问题、深入分析原因、结合实际提出有针对性对策建议的根本遵循。因此，相关专委会在开展调研前，组织调研组成员学习领会相关文件精神和法律规定，掌握政策目标、调研工作目标，使调研工作有的放矢，紧扣主题，突出重点。

　　二是坚持问题导向。人大行使专项工作监督职权目的是帮助和促进解决实际困难和问题。因此，相关专委会组织开展调研时，要有强烈的问题意识，坚持问题导向，牢牢把握人大专项工作监督的指向，突出重点环节、重点地区、重点问题。在组织开展“双减”调研时，市人大教科文卫委在与市教委充分沟通基础上，赴綦江与巴南两个区进行预调研，听取两区政府及其相关部门、义务教育学校和老师、家长与学生的意见建议，针对收集的问题研究确定调研提纲、调研重点，同时指导委托调研单位有针对性设计问卷。在此后的调研中，紧紧围绕调研提纲和调研重点问题，梳理出“作业设计”“课后服务”“培训服务”“教育质量评价改革”“家校社育人”等14方面问题、101条意见建议。其中，“就近入学、严禁违规跨学区招生、变相考试等行为”“禁止区分重点学校和重点班”“课后服务资源不足”“义务教育学校教师压力增加”“学科培训变形、走入地下”等问题，是广大家长、学校与教师、相关部门反映比较集中的问题，也是热切期盼解决的问题。调研突出问题导向，掌握了实际情况，为起草调研报告收集了素材、打好了基础。

　　三是坚持结果导向。人大监督的目的是推动解决问题，也是支持和推动政府及其相关部门工作，最终推进党和国家政策和法律法规的落实落地，切实维护人民群众合法权益，以此为标准，把推动问题解决、督促各相关主体履行职责贯穿于监督活动全过程。开展“双减”工作调研，就是要全面深入“双减”政策落地落实的堵点难点，了解各主体在实施政策法律所面临的具体困难和问题，既是对“双减”政策和相关法律法规的宣传，也是督促，更是一种检验。通过调研了解到，“双减”政策实施后，义务教育学校教育主阵地作用进一步强化，校外培训机构培训行为进一步规范，学生作业负担和校外培训负担工作有效减轻，课后服务丰富发展，家长和学生满意度明显提升，实施结果准确指向保障和促进中小学生全面发展和健康成长。整个“双减”工作调查研究过程坚持结果导向，高标准、严要求，既肯定成绩，也就发现问题提出立行立改建议，着力推动政府依法履职、各方主体因策而动、因策而改，确保“双减”政策见成效、出成果。

　　（二）调研工作的组织实施

　　制定调研工作方案是组织开展专题调研的基础，调研方案的质量直接决定调研能不能深入到位、够不够全面准确。调研方案一般包括调研工作指导思想、目标任务、提纲与重点、时间安排、人员构成、调研对象、调研方式方法、任务分工等内容。以“双减”工作调研为例，调研方案包括以下几个方面。

　　一是调研工作指导思想、目标任务和提纲重点，这是调研的实体性内容，这些内容充分体现调研坚持原则即三个导向。指导思想是坚持实现教育立德树人方向，推进教育高质量发展，办人民满意的教育；目标任务是全面了解“双减”政策落实情况，发现问题、分析原因、提出建议；提纲和重点包括了4个方面共8点，四个方面一是市政府及其相关部门履行职责情况（包括3点），二是义务教育学校相关情况（包括3点），三是校外培训机构相关情况，四是“双减”工作存在的主要问题和对策建议。调研提纲和重点是调研方案的核心内容，决定着调研方式方法选择和整个调研工作的组织实施。“双减”调研提纲和重点既依据“双减”政策和相关法律法规规定，也反映了专委会前期预调研收集的问题，而且与相关部门进行了充分的沟通。

　　二是调研组人员构成、调研对象和调研时间安排。调研组成员包括常委会组成人员（包括常委会主任、分管副主任、有关副秘书长和其他委员）、相关专委会成员（市人大教科文卫委成员）、部分市人大代表（包括教科文卫专业组代表和人代会期间报名代表）。调研提纲和重点决定了调研对象主要包括市政府及其相关部门特别是教育行政部门、各区县政府及其部门特别是教育行政部门，义务教育学校校长与老师，家长与学生；调研时间安排上，根据调研报告服务常委会会议审议的目的，以常委会会议召开时间倒计时安排，需要预留组织实施调研和起草调研报告的时间，同时实施调研还需考虑义务教育因素，避开学校寒暑假时间。

　　三是调研方式方法选择。根据调研目的，既需要从面上了解全市“双减”政策落实的概况，也需要从点上了解区县、学校实施情况和学生及其家长的心声。因此，“双减”调研主要采取了召开汇报会、座谈会，实地走访与查阅资料，随机走访和随机电话采访等方式，具体包括召开会议，听取市政府及其相关部门履职情况汇报；分片区赴部分区县调研，听取区县政府及其部门履职情况汇报，学校实施“双减”政策情况汇报，在校内查阅作业设计、课后服务相关资料，在校门口随机采访接送孩子的家长，根据学生家长名册随机电话采访家长，当面征求培训机构负责人意见建议。鉴于“双减”专项工作监督是市人大常委会与区县人大常委会上下联动开展，在赴区县调研时，通过召开片区座谈会，听取部分区县人大常委会组织开展“双减”工作监督情况介绍，加强指导，分享经验。“双减”调研组在市人大机关召开会议，听取市教委、市市场监管局等部门汇报。赴主城、渝西、渝东北、渝东南10个区县（自治县）实地调研，实地走访14所中小学校，与100多名学校负责人、教师和家长代表、培训机构负责人面对面交流，随机电话访问269名学生家长。在10个区县（自治县）召开20场座谈会，听取渝中区、奉节县等19个区县人大常委会监督工作情况介绍，听取万州区、酉阳自治县等16个区县政府汇报。

　　四是借助外力。在调研工作中委托有资质的社会组织或专业研究机构，围绕调研提纲和重点以第三方角度组织开展对专项工作情况调研评估，是近年来市人大有关专委会已经采用而且实践证明行之有效的方式。在“双减”专项监督工作中，调研组委托西南大学基础教育中心、重庆日报独立开展了调研，通过向部分初中、小学发放调查问卷，收集教师、学生、家长等群体的意见建议；开展网络问卷调查，征求网友意见建议；针对存在的问题深入开展学术研究，分析评估相关数据，形成专题报告或咨询报告成为最终调研报告的重要参阅资料。此外，调研组还有效引用市教科院、市教育学会“双减”调研成果和政策建议报告，拓展调研的广度、深度。

　　（三）调研报告的起草

　　专项工作监督中人大专委会组织开展的调研须形成调研报告，并提交人大常委会，便于人大常委会会议听取和审议专项工作报告时参考。调研报告起草应当立足调研收集的情况，从报告结构看，一般包括三个方面，一是工作情况与取得的成绩，二存在的问题与困难，三是相应的对策建议，三个方面的篇幅大约各占三分之一，其中问题和建议部分是重点。从报告内容看，紧扣调研提纲和重点，既要坚持党的领导，有高度的政治站位，体现贯彻落实党委决策部署，也要坚持依法监督，紧紧围绕督促监督对象依法履行法定职责，更要反映调研中收集的人民群众和各相关主体反映的普遍性、共性问题和呼声。建议部分是报告的重中之重，针对存在的问题、困难及原因，着重提出方向性、原则性政策层面建议，从推进政策法律更好实施落地、进一步健全法制、补充完善有关政策措施等角度，提出对策建议。正如栗战书委员长在第十三届全国人大常委会第三十六次会议上所说，“调查研究是做好人大工作的基本功。人大的调查研究，既不同于专家学者，也有别于行政机关，应该立足人大职责，多从制度、政策角度看问题、提建议，形成的成果要尽可能转化为法律，转化为推动改进工作的实效。”

　　在提交市人大常委会会议的“双减”调研报告中，既阐释了“双减”工作重要意义和人大监督工作目的，也概括介绍调研过程。主体内容的工作与成绩部分，肯定了市政府及其相关部门的工作：一是广泛党员、行动迅速，二是各方参与、形成合力，三是分类施策、边整边改，四是压实责任、加强督导，取得四个方面储备成效：一是过重作业负担有所减轻，二是校外培训乱象有所遏制，三是课后服务广泛开展，四是教学质量逐步提升。存在问题部分梳理四个方面十二个问题，一是“双减”政策宣传解读广度深度不够，包括政府部门宣传职责不到位、学校对政策理解有偏差、家长对政策信任度不高；二是校内教育提质增效仍需加强，包括作业管理效能、课堂教学质量、课后服务水平等；三是校外培训治理成果需巩固，包括学科类培训机构隐形变异、非学科类培训机构管理不规范、查处机制不健全等；四是教育综合改革有待深化，包括依法治教落实不到位，教育评价导向不够科学，高中招生改革需配套跟进，等等。针对以上问题，提出四个方面教育十二点建议，特别是最后建议市人大常委会根据“双减”政策进度安排，持续跟进监督，久久为功，务求实效。

　　四、常委会会议的审议

　　召开会议是人大行使职权的基本形式，把会议开好、开出成效是人大行使职权的基本要求。从这个意义上讲，会议质量的高低直接决定着人大行使职权质量的高低。人大常委会会议听取和审议专项工作报告，重点在审议上。组织安排人大常委会会议审议，提高会议审议质量，需要以下三方面条件。

　　一是比较充裕的审议时间。一般而言，人大常委会会议听取和审议专项工作报告都安排在两个月一次的例会上，例会会期在三天左右，该次常委会会议第一次全体会议要现场听取专项工作主要责任单位的汇报。从近年来市人大常委会会议全体会议听取汇报看，由于每次常委会例会的议题多、时间紧，报告单位汇报时间一般都控制在10-15分钟，汇报内容多是责任单位所做工作和取得成绩及下一步工作打算，而对于存在困难和问题则高度概括，非常简略，全体会议上的汇报难以全面反映该专项工作全貌。而相关专委会调研报告只印发会议，并不在全体会议上汇报或宣读。参考专委会调研报告对专项工作报告的审议安排在分组审议中，因此，分组审议在日程安排上要给审议专项工作报告留下比较充裕的时间。今年9月市五届人大常委会第三十七次会议听取和审议“双减”工作报告时，第一次全体会议上听取了市教委主任作汇报，此后分组会议日程里把审议“双减”报告与审议《重庆市养犬管理条例（草案）》和《市政府关于万达开川渝统筹发展示范区和川渝高竹新区发展建设情况的报告》放在同一个上午。由于养犬也是热点议题，从当天上午分组审议发言情况看，“双减”议题共有19人发言，而养犬条例二审稿仍有37人发言，川渝统筹示范区和高竹新区议题则有11人发言。就“双减”报告审议而言，时间安排比较紧张。

　　二是提供背景材料和参阅资料。专项工作报告一个重要特点是“专”。能够纳入市人大常委会监督项目的专项工作，要么是全市发展大局中的重点，要么是人民群众反映的焦点，要么是经济社会发展的热点。这些专项工作，党中央、国务院一般都已提出明确的目标任务，有的工作还制定了规划计划，重庆市委市政府一般也有比较具体的实施方案或工作安排；这些专项工作，要么有专门法律法规予以规范，要么由各相关法律法规从不同角度予以规范；这些专项工作自身有其内在规律、特有目标任务和发展所面临的特殊的困难和问题。常委会组成人员不少是兼职人员，即使专职委员也不可能做到对每一项专项工作都非常了解和熟悉。为了更好服务常委会会议对专项工作报告审议，相关专委会或工作机构有必要将涉及专项工作的中央文件、习近平总书记指示批示和要求、相关专门法律法规或专门章节条款、重庆市委市政府及其有关部门配套政策文件、有关研究机构评估报告等，作为背景资料共常委会组成人员参阅。今年市人大常委会在审议“双减”报告时，市人大教科文卫委为会议提供了比较完整的参阅资料，包括中央文件、习近平总书记对“双减”和义务教育指示批示要求、重庆市委市政府文件、市级相关部门文件，此外，还把委托调研的西南大学基础教育研究院和重庆日报两家单位研究成果和重庆教育科学研究院有关“双减”研究成果一并纳入参阅材料中。

　　三是发言围绕主题、突出重点、言之有物。常委会组成人员是常委会会议主体，他们发言质量直接决定着常委会会议审议质量。要保证组成人员发言质量，需要做好以下几个环节。会前认真准备，提前阅读了解政府报告、专委会调研报告主要内容，了解国家和市里政策要求，了解法律法规相关规定，甚至就专项工作亲自开展调查研究，收集第一手素材，做到心中有数。会上积极发言，遵循“紧扣主题、就事论事、突出重点”的原则，紧紧围绕专项工作重点难点问题、关键问题发表意见，注重对困难问题的主客观原因分析，力争做到言之有物，定性与定量相结合，避免泛泛而谈、凭感觉说话，特别是建议部分，要从健全制度、完善法律法规内容，从支持和督促监督对象依法履职尽责，从维护人民群众切实利益和长远利益角度，对症下药，有针对性提出条理清晰、观点明确、现实可行的意见。对发言记录要认真负责地检查校验，签字认可。

　　五、审议意见梳理与交办

　　根据监督法及我市实施办法规定，常委会会议听取和审议专项工作报告后，可以作出决议、决定，会议的审议意见要交监督对象研究处理。近年来市人大常委会会议听取和审议专项工作报告均没有作出决议决定，都是将审议意见交监督对象研究处理。把常委会组成人员个人发言梳理整理形成常委会会议审议意见，是人大常委会坚持民主集中制原则的要求，是人大常委会集体行使职权的表现形式。一般而言，常委会会议审议意见包括对专项工作总体评价（主要是对工作及其成绩的肯定性评价），指出存在的困难和问题，提出今后改进的意见建议。市人大常委会根据近年来专项工作监督实践，于2020年完善审议意见梳理工作机制，将市人大常委会会议审议意见清单化，重点对存在困难和问题、对策建议意见进行条理化、具体化、清单化罗列，作为审议意见附表，便于被监督单位收到审议意见后能够有的放矢进行整改，提高对审议意见研究处理效果。

　　以“双减”专项工作监督为例，从具体操作看，常委会会议审议意见梳理由相关专委会即市人大教科文卫委负责，在常委会会议结束后5个工作日内梳理完成，并向常委会主任会议作专题汇报，由主任会议同意后，再以市人大常委会办公厅名义印送市政府办公厅，由市政府办公厅报市政府研究处理。同时明确市人大教科文卫委在3个月内对研究处理情况进行跟踪督促，市政府在6个月内将对审议意见由处理情况向市人大常委会会议书面报告。

　　六、对审议意见跟踪督促和被监督单位对研究处理情况的报告

　　被监督单位在收到审议意见后，都会迅即组织研究处理，对办理工作进行专门部署，对照问题清单，明确工作责任、工作进度和目标任务。在此过程中，有关专委会要在审议意见送交后的3个月内对被监督对象的研究处理情况进行跟踪督促，重点了解和督促研究处理的进度、效果，特别是对照“问题清单”，采取逐个销号方式增加督促力度。在审议意见送交后6个月内，被监督对象要将对审议意见的研究处理情况向常委会会议书面报告。在市人大常委会的实践中，特别是在实行审议意见清单化管理后，增加了一个主任会议听取被监督对象研究处理情况报告、相关专委会对研究处理情况审查情况报告的程序，增强了被监督对象和相关专委会的责任感。除了把研究处理情况报告书面报告常委会会议，市人大常委会还开展过对审议意见研究处理情况报告的评议和测评，即2018年旅游工作报告审议意见的研究处理情况报告在2019年市人大常委会组织开展了评议和测评；2018年对科技创新工作报告的监督，对审议意见的研究处理情况报告常委会专门组织了审议，倒逼市政府强化对审议意见研究处理的责任，提高研究处理质量。

　　专项工作监督中发现的困难和问题，有的不是一次性就能够解决的，需要久久为功、持续发力，这就要求对专项工作监督也要紧盯问题，锲而不舍，直至问题解决。2018年市人大常委会听取和审议学前教育工作报告，在审议意见研究处理情况书面报告常委会之后，普惠性幼儿园收费不合理问题并没有得到根本解决，针对当时市教委、市发改委（物价局）拟提高普惠性幼儿园收费组织开展论证会之机，市人大教科文卫委安排专人参加论证会，从提高收费时机、成本分担机制、横向比较等方面明确提出不同意见，阻却了当时的提价决策，维护了人民群众的切身利益，专委会调研和意见得到常委会主要领导和分管领导充分肯定。

　　七、进一步增强专项工作监督实效的思考

　　从近年来市人大常委会专项工作监督实践的回顾梳理中可见，专项工作监督的选题、专委会调研与形成报告、常委会会议审议、审议意见交办、审议意见跟踪督办等每一个环节都非常重要，每个环节都直接影响着人大常委会专项工作监督效果。市人大常委会对专项工作监督流程不断改进，特别是对常委会会议审议意见进行“清单化”管理，对被监督单位研究处理情况对照“清单”检查督促，取得明显成效。同时，市人大常委会对审议意见研究处理情况的报告以书面形式印发常委会会议，并没有组织对研究处理情况报告进行审议，常委会会议上即使有组成人员对研究处理情况报告有不同意见，或进一步改进建议，也不能畅快表达和畅通传递。在书面印发常委会会议前，仅由常委会主任会议听取被监督单位研究处理情况报告和相关专委会的审查报告，主任会议会议意见一般以主任会议成员口头发言形式体现，鲜有形成正式意见再交被监督单位作进一步改进的做法，即仅是流程上做到了解与督促，而从实体上对被监督单位并没有再发生约束力。

　　从最近几年常委会专项工作监督情况看，五个环节完成即被监督单位的研究处理情况报告完成，便意味着该专项工作监督结束，至于常委会会议审议意见中所发现问题解决得如何，相关建议特别是完善制度和政策措施方面的建议到底落实得如何，有关问题特别是需要长期持续努力解决的问题究竟是如何研究解决的，人大常委会和相关专委会的后续监督、持续跟进，还缺乏相应制度和机制。

　　因此，人大常委会专项工作监督，在进一步做好五个环节每一环节工作、确保工作质量的同时，应着重从以下四方面着手，持续增强监督实效。

　　一是持续监督问效。围绕监督议题，持续跟进监督，对专项工作中存在的问题和人民群众普遍关心的突出问题，持续发力，久久为功，立足督促被监督对象健全制度、完善机制，立足持续解决人民群众“急难愁盼”问题并取得阶段性成效，立足收集地方立法线索、促进法律法规体系完善，组织开展对专项工作的持续性监督，这是听取和审议“一府一委两院”专项工作报告的出发点和落脚点。实践证明，持续跟踪监督对于增强监督实效，既是一种有效方式，又是一条成功经验，特别是对一些事关全局、人民群众普遍关注的重点难点问题，很难通过一次视察、一次审议、一次执法检查得到有效解决，在监督项目推进过程中，需始终注意保持监督的连续性，不满足于一次性监督，必要时可继续列入下一年计划，进行“回头看”、“二次审议”、“二次测评”等等，持续推动问题解决。如2011年至2018年，上海市人大常委会连续八年把食品安全作为年度重点监督工作，这成为上海人大历史中持续时间最长的监督项目。连续8年的监督，上海市人大常委会始终以保障市民“舌尖上的安全”、建设市民满意的食品安全城市为出发点，以钉钉子精神连续开展的监督，实现了年年监督有重点，年年监督有成效，为提高监督效果探索了有益途径和方法。

　　二是注重与其他监督方式相结合。立足人大监督的性质、特点和优势，围绕党和国家大局，不断对专项工作监督的形式、方式方法进行探索和实践，特别是综合运用各种监督方式，协同工作，优势叠加，形成监督合力，有利于提高监督的民主性和有效性，把人大制度优势转化为治理效能，进一步推动社会进步。把各种监督方式加以衔接，综合利用，比如在听取“一府一委两院”专项工作报告前，就报告中所涉内容开展执法检查，深入实地开展视察调研，广泛听取各方意见。在执法检查中发现有重大问题的或整改落实不到位的，可通过质询、特定问题调查、专项评议、罢免等刚性监督方式进行后续监督，并对整改情况进行满意度测评，适时作出决议决定。在工作监督中发现规范性文件有待完善的，督促相关部门及时修改完善。这方面全国人大常委会为地方人大常委会作出了榜样，如2021年全国人大常委会听取国务院关于教师队伍建设和教师法实施情况的报告，某种意义是就是把听取专项工作报告和执法检查合二为一的一种监督方式。通过综合运用多种监督方式，环环相扣、持续发力，有利于推动监督议题的问题得到有效解决，增强监督实效。比如，在开展“双减”工作调研中，发现《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国教师法》实施情况存在问题，部分学校、培训机构等主体对部分条款落实不到位，严重削弱了教育改革发展成效。因此，结合“双减”工作的跟踪督办，可以适时启动对义务教育法和《重庆市义务教育条例》的执法检查，对执法检查中发现的问题需要完善法规的，提出修改法规的建议，对实施情况存在的问题，督促各方主体整改落实，为推动我市义务教育优质均衡发展保驾护航。

　　三是推动相关立法和配套政策措施的出台。打好人大立法和监督的“组合拳”，依法监督、以督促法，使监督工作在广度和深度上取得更佳效果，实现良法善治，并通过监督调研发现的问题促进地方性法规出台或修订、推动“一府一委两院”出台配套政策措施，通过工作监督推动立法，立法又反过来深化监督效果，最终形成立法监督双轮驱动的联动效果，实现人大监督的提质增效。比如，2020年，市人大教科文卫委对《重庆市献血条例》实施情况开展了专项调研就发现条例实施中存在一些问题，需在之后条例实施中认真研究解决。其中，就包括涉及条例第八条、第十五条、第二十三条等部分配套政策有待制定和完善的问题，并建议市政府要按照条例规定尽快出台尚未制定的具体配套政策，从实际出发认真研究完善已出台的配套政策。审议意见交由政府研究办理后，在2021年，《重庆市献血条例》的配套规范性文件陆续出台，推动了献血、采血、用血工作，保障了人民群众生命安全和身体健康。

　　四是建立专题调研成果转化运用机制。深化监督成果运用，努力做好监督“后半篇文章”，有效推动监督成果转化制度化、规范化、长效化，对于提升监督实效具有重要意义。在监督结果的运用上，完善专题调研成果转化运用机制，使人大常委会或专委会调研成果尽可能转化为推动改进工作的实效。专题调研从选题、启动到组织实施，可适当地与常委会听取有关专项工作报告协调配合，并强化专委会专题调研和配合听取审议专项工作报告开展调研的成果转化运用，对事关经济社会发展重难点、民生关注重点问题等的调查研究，市人大常委会可安排常委会会议听取和审议专题调研报告，审议意见连同专题调研报告一并交由有关市级机关研究处理，督促相关职责主体改进工作，推动专题调研成果发挥更大作用。如全国人大常委会会议对环境保护工作等5个专题调研报告组织开展了审议，审议研究对调研报告成果的转化发挥重要作用，值得地方学校借鉴。

 

编辑|常畅

审核|曾珠