川渝人大水生态环境保护协同监督机制研究

——以嘉陵江流域“条例+决定”联合执法检查为例

市人大城环委课题组

 

摘要：川渝人大协同开展嘉陵江水生态环境保护监督是贯彻落实中央战略决策部署，推动成渝地区双城经济圈建设的有力行动，也是筑牢长江上游重要生态屏障，保护好长江母亲河，助力一江碧水向东流的重要举措。本文以川渝人大开展嘉陵江水生态环境保护协同监督为切入点，厘清属地人大监督实效的影响因素，提炼跨区域人大联合监督经验，探寻跨区域人大联合监督取得协同实效的关键路径，进而以川渝联合开展嘉陵江“条例+决定”执法检查为契机，提出坚持党的领导、协同监督步调、整合监督力量、互通问题线索等水生态环境保护协同监督建议，以期为成渝及其他地区开展跨区域人大生态环境保护协同监督提供有益借鉴。

关键词：川渝人大；水生态环境保护；协同监督；嘉陵江

图1 嘉陵江重庆段

为了深入贯彻落实中央决策部署，坚持生态优先、绿色发展的战略定位，落实共抓大保护、不搞大开发的基本要求，共同保护好嘉陵江水生态环境，2021年，川渝两地人大联合开展了嘉陵江¹（图1）流域水生态环境协同保护立法调研。调研发现，嘉陵江流域水生态环境保护总体情况良好，但是仍然存在各自为政、难成合力以及治理难度大等问题，其根本原因在于川渝两地嘉陵江流域水生态环境保护联防联控机制不完善。为此，川渝两地人大坚持问题导向，成立立法工作专班，联合开展了嘉陵江流域水生态环境保护协同立法，并于2021年11月25日，分别审议通过了《四川省嘉陵江流域生态环境保护条例》和《重庆市人民代表大会常务委员会关于加强嘉陵江流域水生态环境协同保护的决定》（以下简称条例和决定），为嘉陵江流域跨地区水生态环境的协同保护提供了有力的法治保障。

　　为了确保法规的落实落地，切实了解法规实施中存在的问题，川渝两地省级人大经过协商，决定于2022年11月就条例和决定的贯彻实施情况联合开展执法检查，创新川渝人大水生态环境保护监督机制，重点对协调机制、信息共享系统、监测网络体系、执法司法、生态补偿以及生态环境地方标准等方面进行检查，切实推动成渝地区双城经济圈建设，利用人大监督力量筑牢长江上游重要生态屏障。

　　1.属地人大开展水生态环境保护监督实效的影响因素

　　属地是指土地所在地。属地管理作为一种行政管理体制，强调以地区来划分政府间的责任，并赋予属地政府一定的自主空间，实现守土有责的制度目标^[1]。我国宪法和监督法赋予了地方各级人民代表大会及其常务委员会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行，监督一府一委两院工作的职责。属地人大监督即当地人大以当地之力，加强监督，推动法律实施和工作落实。属地人大监督有其优点：从效果上看，属地人大掌握着流经本行政区域内河流的生态环境情况，方便管理监督，能够实现最大限度保护水生态环境的目标；从程序上看，属地人大监督符合管理体制的要求，能够统筹监督力量，提高监督水平。但研究发现，属地人大开展水生态环境保护监督也有一定的局限性，主要受到以下三个因素的影响：

　　（一）跨区域河流水生态环境的流域性

　　流域是指以分水岭为界的河流、湖泊或者海洋等水系的地表水和地下水全部来源区域，是水生态环境保护研究常用的最小地理单元。流域性是跨区域河流的鲜明特征，水的流动属性决定了流域内的山水林田湖草沙等要素以及空间中的上下游、左右岸、干支流等单位密切联系，相互影响，共同构成了流域生态共同体。如果脱离流域性，将河湖分割成不同的部分，不仅监督力量无法整合，监督重心不一，而且监督合力也无法有效形成。以嘉陵江为例，嘉陵江流经陕西、甘肃、四川、重庆等地，作为一个整体流域，如果仅仅依靠某一省市保护好某一段河流的水质对于保护好流域的整体生态环境是完全不够的，更加需要沿江各省市人大加强协同监督，强化配合，才能实现“1+1>2”的效果。我们要坚持引用系统思维，以流域为单位统筹治理，实现流域联动保护。

　　（二）水生态环境保护的区域性

　　我国是单一制国家，是由若干行政区域构成单一主权国家。根据宪法规定，中央和地方的国家机构职权划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性原则。各行政区域拥有自己的行政管理权，而同一河流不同河段分属于不同的行政区域，受到相应管理，而由于各段流域的情况不同，保护力度不同，执法标准不同等原因，导致属地人大监管仅能从本地局部出发，无法形成全流域监管合力。如嘉陵江国考断面金子站的左右岸分别属于四川省广安市武胜县、重庆市合川区，同一条河流的左右岸分由不同地区人大监督。但是，由于两地的生态环境现状、面临问题、监督重点不同，导致两地在环境保护措施、监督力度、监督执法等方面存在差异。这就要求川渝两地人大必须结合本地实际情况，突破行政区划的界碑，联合开展执法监督，建立协调解决渠道，切实解决现实问题。

　　（三）属地人大监督的局限性

　　根据监督法规定，各级人大常委会每年可以选择若干关系改革发展大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。地方人大可以在职权范围内开展法律实施情况的执法检查，推动法律法规有效实施。调研发现，上下游两地的人大对跨区域河流的水生态环境开展执法检查，一些下游地区的人大普遍反映，单独开展执法监督事倍功半，联合开展执法检查省时省力，效果明显。因此，要实现全流域水生态环境的保护，就必须开展联合监督，做到流域统一规划、统一治理、统一管理，科学制定完善流域综合规划，一张蓝图绘到底，推进流域联防联控，强化流域河湖、水资源统一管理。

　　（四）地方性法规体裁和内容的差异性

　　根据《重庆市地方立法技术规范》规定，地方性法规的体裁有条例、办法、规定、规则和法规性决定。条例适用于对某一方面事项作比较全面、系统规定的地方性法规，决定针对某一重要事项或者重大行动进行部署，需要设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政事业性收费，以及其他需要设定公民、法人和其他组织的普遍义务。条例规定的内容更详尽、更具体，而决定规定的内容侧重某一方面。如《四川省嘉陵江流域生态环境保护条例》从规划、管理、资源保护、饮用水水源、污染防治、绿色发展、区域协作、法律责任等对嘉陵江水生态环境进行保护，而《重庆市人民代表大会常务委员会关于加强嘉陵江流域水生态环境协同保护的决定》则重在规定联防联控，区域协作。地方性法规内容会导致执法检查的内容差异，从而带来不同的执法检查效果。

　　习近平总书记强调，要用好宪法赋予人大的监督权，实行正确监督、有效监督、依法监督。如何才能有效提高属地人大水生态环境保护监督实效呢？笔者认为，跨区域人大开展联合监督是实现有效监督的重要方式。联合监督是指毗邻人大（包括省级人大，也包括市区县人大）以习近平生态文明思想为指引，以助推生态环境保护为目标，立足人大监督职能，把区域环境工作联合监督作为监督方式^[2]，实现跨界生态环境共建、共治、共享的监督。

　　2.跨区域人大水生态环境保护联合监督实践经验

　　近年来，京津冀、长三角、珠三角、成渝、长江中游、粤闽浙沿海、北部湾等城市群均开展了跨区域人大生态环境保护联合监督实践探索（表1）。因自然资源禀赋、社会经济发展水平和体制机制等方面的差异，不同城市群人大水生态环境保护联合监督各有侧重，如京津冀地区的省级人大联合监督起步最早，注重以人大监督促政府交流；长三角地区人大联合监督涵盖省、市、县、乡四级，强调机制引领；粤桂联合监督自下而上推广，创设省际人大代表活动制度等。上述实践为川渝两地人大协同监督提供了有益镜鉴。

表1 跨区域人大水生态环境保护联合监督实践典例

2.1发展趋势

跨区域人大生态环境保护联合监督的发展趋势主要有以下四方面的特征：一是监督立项从某一工作事项驱动到制度性、常态化问题导向驱动转变，如长三角地区省级人大联合监督始于“太湖流域水环境治理”联合视察一事，而后签署《关于深入推进长三角地区三省一市人大城建环资领域工作协作的协议》建立常态化机制^[3]，2021年起逐年通过“年度长三角地区人大常委会协作重点工作计划”实现问题导向的监督立项。二是组织架构从单一层级横向联系到多层级多向链接转变，如金山区、平湖市人大联合监督推动了乡镇街道一级人大的监督合作。三是合作目标从人大聚力到推动政府工作部门形成合力转变，如淳安县、歙县人大以轮值会议为平台，推动林业、渔业、环保、水利等单位加强互动，建立两省交界水域渔政联合执法协商合作机制，签订浙皖交界水域联合打捞水面垃圾协议^[4]。四是监督措施从简单联合向多措耦合转变，如粤桂合作监督逐渐融合应用座谈会、汇报会、省际人大代表活动站等监督措施^[5]，增强协同实效。

2.2主要举措

（一）健全沟通协调机制。长三角、长江中游、成渝等城市群人大间纷纷签订合作协议，建立主任联席会议、秘书长联系会议、专工委对口交流会等机制，会商监督议题、监督形式和时间安排，并将好的做法及时总结转化为制度性设计。金山区、平湖市人大定期相互通报环境状况和环境保护目标报告制度落实情况[2]，建立重大环境事件通报制度，及时共同研判部署监督工作。封开县与毗邻地区人大建立信息互通机制，对发现的邻域环境保护问题线索，由相关专工委集中研判梳理后统一移送，依法依规列入各自监督清单，靶向实施监督。

（二）创新联合监督方法。一是统筹生态环境保护监督工作与立法、代表工作。以代表工作引领区域监督联动^[6]，南京、滁州两市人大在联合监督过程中将超出本级人大代表办理权限的建议意见，协调交由上一级人大代表或转交同级跨地区人大代表进行反映和交办^[7]。以监督工作助力立法工作，通过监督发现不适应新时代生态文明法治建设新任务新要求的法律法规短板，以待完善和补足。二是交叉编组同步检查，确保监督时空语境一致。长株潭、川渝六县人大联合监督时均组建了联合调研组；长三角三省一市人大开展长江禁捕决定执法检查因故未能交叉编组，也统一了实地检查时间节点。

（三）共建监督程序闭环。一是广纳意见建议。重庆秀山，湖南花垣、保靖，贵州松桃县人大联合监督将各地执法检查组成员、人大代表的意见建议一并汇总纳入意见书；南京、滁州两市人大将联合监督成果分别纳入本地调研报告。二是设立考核机制。联合监督意见建议的整改落实情况作为人大常委会对相关部门开展工作考核的重要依据。三是长期跟踪关注。在监督工作实施的当年，各自跟踪督办意见落实，并将落实情况向参与地人大通报。在次年联合监督前，共同开展意见落实“回头看”^[8]。

（四）搭建府际交流平台。京津冀、长三角人大以情况汇报会或座谈会为平台，提供跨区域政府交流机会^[9]，推动各地区政府就区域系统性规划、生态环境联防联治机制、生态环境标准、行政执法监管力度等方面进行充分沟通。

2.3启示

上述城市群的各级人大在水生态环境保护协同监督方面做出有益探索，取得了初步成效，对照新时代党中央对人大监督工作的要求，还可以从三个方面进一步完善：

一是提高认识、深入研究。加强对区域一体化发展战略和生态系统整体性的认识与研究，厘清区域生态环境保护面临的关键问题与挑战，进一步探索发挥人大制度优势促进区域生态环境的系统性修复的路径。

二是完善机制、创新实招。在实践中不断完善生态环境保护联合监督机制，依法大胆创新增强协同效益的实招，找到共定监督议题、协调监督步调、共享监督成果的有效路径，增强联合监督机制的系统性建设。

三是深化沟通、密切联系。在省际人大常委会主任联席会议的基础上，建立健全各层级的沟通协作机制，对监督重点内容、时序安排、创新举措等方面深入交换意见，达成共识。

3.跨区域人大水生态环境保护监督协同的关键路径

跨区域人大开展联合监督时客观上组合形成了一个联合监督总系统（图2）。从宏观层面看，联合监督总系统的行为可能受到党中央的决策部署、国家战略和规划、社会经济发展水平等其他外部环境的影响。从中观层面看，子监督系统（参与地人大）彼此影响并决定总系统的行为及效度。从微观层面看，参与地人大的行为又受当地党委、政府、公民和企业等当地外部环境影响。

图2 跨区域人大联合监督系统示意图

以系统论的观点看，联合监督取得协同实效的关键在于系统内各组分间的横向联系，各组分与整体的纵向贯通，以及系统与外部环境的协调互动是否通畅^[10-11]，即有赖于各参与地人大之间、参与地人大与跨区域人大联合监督系统之间、跨区域人大联合监督系统与党委、政府、企业、公民等多方面之间的反馈关系。

3.1联合监督系统与外部环境协同的关键路径

3.1.1坚持党的全面领导

习近平总书记要求加强党对人大工作的全面领导。坚持党的领导是跨区域人大联合监督必须始终坚持的重大政治原则和根本遵循，可以为联合监督更好地指明方向。一是要聚焦党中央重大决策部署确定监督计划，围绕中心、服务大局、突出重点地选择监督议题。二是要加强理论学习提升监督效能，自觉坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想统揽和指导监督工作，学懂弄通做实习近平生态文明思想，完整、准确、全面贯彻新发展理念，从生态系统整体性和系统性着眼，不断完善监督方法，因地制宜制定监督方案^[12]。三是要严格执行请示报告制度，将监督工作中发现的重要问题、重大事项及时向常委会党组请示报告，常委会党组视情向同级党委报告，争取指导与支持。受全国人大委托进行的监督工作，还需将上述事项向全国人大常委会及环资委报告。

3.1.2推动各地政府依法履职

习近平总书记指出，人大要加强对法律法规实施情况的监督，确保各国家机关都在宪法法律范围内履行职责、开展工作。跨区域人大联合监督促使各地政府在同一时空语境下展示成绩、暴露问题，坦诚沟通难点挑战，听取更广泛的意见和建议；推进各地政府打破“行政区”“省域范围”的思维局限和路径依赖，以高站位、大格局、全视野开展跨界水生态环境保护工作；推动各地政府切实履行好上下游、左右岸的主体责任，建立健全生态环境协同保护机制，实现规划、标准、监测、责任、防治措施的统一。同时，政府部门也可以对相关法律法规的修订提出建议。

3.1.3发扬全过程人民民主

习近平总书记指出，人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体。联合监督要把“人民”二字贯穿人大监督全过程，将人民群众的关切作为着力点，把人民群众的满意度作为评价标准[13]。监督选题选择要充分利用人大的民主民意表达平台和载体，找准各地人民共同关心的，或是若干区域人民反映强烈的跨区域生态环境保护问题。监督方法上，要深入基层、深入群众、深入一线，充分发挥各级人大代表的作用，集中民智、问计于民，推动全社会共同参与。

3.1.4引导企业落实主体责任

习近平总书记强调，推动长江经济带发展必须从中华民族长远利益考虑，走生态优先、绿色发展之路。企业是参与绿色发展的重要主体。要充分发挥联合监督的宣传作用，深入学习宣传贯彻习近平生态文明思想、相关法律法规^[14]，着力提升企业依法保护生态环境意识，切实承担治污主体责任；同时，广泛收集企业对法律法规及执法尺度的意见建议，不断完善法律法规。

3.2联合监督系统与参与地人大协同的关键路径

3.2.1建立牵总机制

加强联合监督工作的组织领导是目标协同的前提。联合监督系统应设立专门领导小组，由发起方或轮值方常委会领导任组长，负责统筹联络、牵总协调、拟定方案、推动同步开展联合监督。

3.2.2整合监督力量

整合各参与地人大水生态环境保护监督优势力量，提高认识、深化研究是取得协同效应的重要一环。由参与地人大常委会、城环专工委组成人员牵头，形成上下游、左右岸共认的执法检查重点；邀请多级人大代表参与，混编进入各执法检查小组，从更多角度、以更广视野发现问题，并以“代表接力”的形式^[15]将超出本级人大代表办理权限的建议，协调交由上一级人大代表进行反映和交办；邀请知名专家举办讲座并参与执法检查，以科学知识为监督找准发力点。

3.2.3完善协同立法

法律法规是人大开展执法检查的关键依据。虽然国家层面的监督法律制度已经立柱架梁，各地人大也通过协同立法或签署合作协议为联合监督提供了一定的制度保障。但在联合监督系统组织模式、各参与地人大监督权力与责任边界、各监督环节适应性举措等方面，仍需要进一步细化相关制度支撑^[16]。跨区域人大联合监督系统理应推动协同立法，将实践中成熟的机制和好的做法及时转化为地方性法规，实现长效协同。

3.3参与地人大间协同的关键路径

3.3.1建立完善常态化沟通机制

一是打通信息壁垒，建立覆盖多层级的扁平化沟通系统，共享更多生态环境保护监测信息。二是拓展交流平台，积极举办联合执法检查情况汇报会和座谈会，邀请参与地人大和政府有关领导、人大代表、专家学者、企业代表和一线执法人员参加，鼓励参会人员对异地有关主体提出问题、表明期望、提供建议，推动各类主体深入沟通。三是增进业务交流，开展参与地人大相关专工委的集中培训，统一思想认识、促进沟通协作。

3.3.2建立完善审议意见交换机制

各参与地人大常委会在联合执法检查过程中发现涉及异地生态环境保护法律法规落实不到位、工作存在疏漏的问题线索，可在汇报会和座谈会上及时提出；在本地执法检查过程中发现的异地相关问题线索，可由本地城环专工委向问题所在地城环专工委反映，问题所在地人大城环专工委应尽快核实，将该问题依法依规纳入自身执法检查报告监督清单中，并向提出地人大反馈。

3.3.3建立完善跟踪落实共督机制

对异地执法检查参与方提出且被本地人大常委会审议意见采纳的线索、问题和建议，本地人大常委会要督促政府有关部门整改落实。在政府有关部门向城环专工委报告整改情况后，城环专工委应向提出线索、问题和建议的异地主体通报有关情况，并再次征询意见。在人大常委会审议研究处理情况报告后，宜将研究处理情况报告和审议报告向参与地人大常委会通报。次年联合执法检查前，参与地人大将共同开展“回头看”，做到“问题不解决不松手，整改不到位不罢休”。

3.4跨区域人大生态环境保护监督协同的技术支撑

3.4.1数字技术赋能

数字化技术可以有效推动监督信息的集成化、监督流程标准化、监督信息的精准化。一方面可以促进监督端与治理端衔接、监督业务流与监测数据流融合，如浙江省人大开发建设了“生态环境监督”数字化系统，对接该省生态环境厅的“生态环境在线”和“督查在线”系统，实现人大全口径、大纵深的生态环境保护监督；另一方面可以实时集聚最广泛、最真实的民意信息。

3.4.2联网平台互促

跨区域人大生态环境保护监督联网平台建设有助于推动参与地人大的积极履职和沟通联络。一方面为实时查看参与地人大审议报告、处理审议意见、跟踪督办、审议研究处理情况等工作进程提供了渠道，确保步调协调；另一方面也为参与地人大城环专工委的交流联络提供了途径，保障信息传递的准确性。

3.4.3三方评估提质

第三方评估具有专业性、科学性、客观性的特征。通过第三方评估，执法检查组可以更客观、深入、量化地了解法律法规的贯彻实施情况，厘清各地生态环境保护工作对整体生态系统的影响，明确各地生态环境保护的互馈机制，增强监督的精准性。

4.川渝人大水生态环境保护协同监督机制建议

4.1坚持党的领导，构建多层级、全过程沟通协调机制

一是把坚持党的领导作为协同监督机制最根本遵循。基于跨区域人大监督流域性、区域性、局限性的特点，实现合作监督系统与外部环境充分协同，离不开党总揽全局、协调各方的作用。以嘉陵江流域“条例+决定”联合执法检查为例，在战略布局层面上，应当以贯彻落实习近平生态文明思想、党中央关于推进成渝地区双城经济圈建设战略决策部署为目标任务；在组织领导层面上，严格落实四川重庆党政联席会议精神，重要问题、重大事项及时向四川省委、重庆市委汇报，人大常委会两级党组加强对协同监督工作的研究部署；在具体执行层面上，人大相关专门委员会向人大常委会党组汇报并落实工作指示，基层党组织充分发挥党建引领作用和支部战斗堡垒作用，充分调动党员干部工作积极性和发挥党员先锋模范作用，扎实推进协同监督工作取得实效。

二是把构建多层次、全过程沟通协调机制作为协同监督机制最重要基础。首先是积极争取全国人大环资委指导。采取邀请指导、工作简报等多种形式，加强与全国人大环资委沟通联系，以期恳请得到全国人大及国家相关部委的大力支持。其次是川渝两地人大常委会之间的沟通协调。依托两地2020年7月签订的《四川省人大常委会重庆市人大常委会关于协同助力成渝地区双城经济圈建设的合作协议》，将推进成渝地区双城经济圈生态共建环境共保、加强区域联防联治作为成渝地区双城经济圈建设“重大事项”，常态化开展联动监督。最后是川渝两地人大城环相关专门委员会的沟通协调。参照长三角等地做法，以开展嘉陵江流域“条例+决定”联合执法检查为契机，经川渝两地常委会党组会议或者主任会议同意后，两地人大城环相关专门委员会签订《关于协同助力推进成渝地区双城经济圈建设的合作协议》，将常态化沟通协调机制、生态环境共建共保等作为协议重要内容。

4.2统一重点目标，协同监督步调

一是前期调研协同。实事求是、坚持问题导向，是科学务实的工作方法，是多年来人大监督工作实践的有益经验。川渝两地人大需要在协同开展监督之前，精准摸清家底，搞清楚自身存在的问题，弄明白需要两地共同推进解决的问题，做到心中有数。比如，京津冀2020年联合开展机动车和非道路移动机械排放污染防治条例执法检查，就是在各自检查的基础上，再开展联合检查，最后取得了良好的效果，值得川渝借鉴。因此，建议嘉陵江流域联合执法检查正式启动前，两地深入开展前期调研，初步掌握“条例+决定”中规定的联防联控机制建立完善情况，摸清当前存在的问题，做到有的放矢。

二是监督重点协同。协同监督的核心还是要解决共同关心的问题。在各自前期调研基础上，根据国家法律和两地法规，特别是根据两地协同立法的法规或者决定，双方进行沟通磋商，明确要解决的重点问题和预期目标，尤其是针对在水生态环境保护规划协同、产业布局、标准协同、监测协同、信息共享、水资源调度、联合执法等方面，针对双方协作层面存在的问题开展监督，促进达成共识，推进机制建立完善。因此，建议川渝两地开展嘉陵江流域“条例+决定”联合执法检查围绕以下几个方面重点：1.“条例+决定”宣传普及，政府及有关部门、企业法律责任落实情况。2.相关规划、标准体系制定情况。3.协同机制建立和落实、流域生态修复、流域污染治理、河道岸线管理、横向生态补偿等制度落实情况。4.“条例+决定”实施中存在的主要问题和原因，以及推进“条例+决定”实施的意见建议。

三是监督时序协同。监督工作时间和顺序的有效整合，有利于提高协同性，有利于工作的组织实施，也有利于形成更好的社会效应和充分调动各方面的积极性。会议召开时间等具体因素不同，监督时间节点和工作程序可能也会不同，但关键的几个时间阶段要保证能够一致。主要分为前期调研阶段、工作启动阶段、工作实施阶段、上会审议和形成审议意见阶段、跟踪落实阶段。因此，建议嘉陵江流域“条例+决定”联合执法检查，在以上五个时间段保持一致，如遇常委会召开时间不同等客观因素，上会审议时间可以各有不同，但是审议意见印送同级政府、以及要求政府整改落实时限等应当保持一致。

4.3整合监督力量，增强协同效应

一是周密安排、紧密合作。取得协同效应的关键在于监督系统的耦合，势必要打破原有的行政壁垒，协同监督推进成渝地区双城经济圈建设。双方经过精心策划的协同监督方案，应当贯彻落实成渝地区双城经济圈建设规划纲要提出的生态共建共保的总要求，紧紧围绕解决联防联控机制建立完善等重点问题进行统筹安排，落实落细会议活动、实地检查、合作配合、疫情防控等多方面细节，确保执法检查取得实效。

二是充分调动政府、企业、公众积极性。监督系统与外部环境之间的互动构成了整个监督协同的核心，只有依法监督政府、企业、公众有序参与才能形成监督合力，人大监督职权才能实现成效最大化。建议嘉陵江流域“条例+决定”联合执法检查，既要督促政府、企业依法履职，也要践行全过程人民民主，广泛听取各级人大代表和社会公众的意见建议。

三是加强宣传和信息公开。舆论宣传和监督可以有效保障公众的知情权、建议权、监督权，有利于提升生态文明意识、营造全社会共同推进生态环境保护的浓厚氛围，能够推动全社会形成生态环保的合力。建议将宣传贯穿协同监督工作的全过程，组织各级主流媒体进行广泛深入报道，创造性开展各类宣传互动活动，及时将工作的进展、发现的问题向社会公开，营造全社会共同参与的浓厚氛围。

4.4互通问题线索，持续跟踪解决

一是交换整改问题清单。协同监督的优势在于解决自身无法解决的问题。因此，我们建议执法检查过程中发现对方存在的问题，应当相互交换线索，形成问题清单，充分吸纳进入各自的执法检查报告。同时，结合常委会审议意见，明确提出一致的川渝共同推进解决的问题清单，有几条提几条，可分为长期和短期两个维度，倒排时间表、任务图，在双方审议结束后，交换意见，分别印送各自政府及相关部门，同时向社会公开。

二是交换审议意见跟踪落实情况。保持常态化有效的沟通是监督协同取得实效的有力保证。政府及相关部门研究落实审议意见的情况，监督协同各方应当交换意见，重点就共同整改问题清单的推进落实情况进行研究，协商解决可能存在的争议问题、落实有困难的问题以及其他有必要沟通的问题，核心就是把重心放到解决问题上来。因此，建议川渝两地人大城环（相关）专工委利用沟通协商机制，在审议意见印送3个月后内听取生态环境部门汇报，6个月内督促政府向人大常委会报告研究处理情况，由专门委员会将政府研究处理情况相互抄送征求意见后，向人大常委会主任会议汇报研究处理情况，根据主任会议意见修改完善后，再向常委会会议书面报告。

三是开展持续监督，紧盯问题落实见效。人大监督的成果最终体现在真正解决了多少问题。审议意见提出的难以短期内解决的问题，需要监督持续发力，紧盯问题一直跟踪下去。监督协同各方应当开展监督成效“回头看”，既充分体现人大监督的权威性、严肃性，也能够有效掌握问题推进解决的进程，以便持续保持监督刚性，让政府在“阳光”下持续做好水生态环境保护工作。建议川渝两地开展嘉陵江流域“条例+决定”执法检查，以目标为导向，持续发力、久久为功，咬住监督成果不放松，推进两地政府建立嘉陵江流域水生态环境保护协作机制，促进规划、发展改革、生态环保、城乡建设、城市管理、大数据等部门围绕嘉陵江流域水生态环境保护相互沟通协作，共同研究推进在规划编制过程中相互有效衔接沟通，实现监测网络体系全面精准、水生态环境信息共享，制定的生态环境准入清单、划定的生态缓冲带相互协调，生态环境标准、风险管控措施等相互协同，充分调动人大代表、执法人员、企业、公众等各方面参与嘉陵江流域生态环境保护的积极性，营造全社会共同参与的浓厚氛围，真正实现成渝地区生态环境共建共保，有力推进成渝地区双城经济圈建设。

 

1 川渝两地一衣带水，河流湖泊相连相通，跨界河流多达81条。嘉陵江是川渝两地跨界河流的典型代表，也是长江上游左岸最大支流，其发源于秦岭北麓的陕西省凤县代王山，全长1345公里，流域面积16万平方公里，主要流经陕西省、甘肃省、四川省、重庆市。嘉陵江四川段全长641公里，流域面积3.58万平方公里，主要流经广元、南充和广安3个市。嘉陵江重庆段全长152公里，流域面积9590平方公里，流经合川、北碚、沙坪坝、渝北、江北、渝中6个区。

 

参考文献：

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编辑|常畅

审核|曾珠