内容摘要：乡镇人大位于我国五级国家权力机关的最末梢，是国家政权赖以建立和运行的底层根基，也是推动全过程人民民主落地生效、促进基层治理能力和治理体系现代化的前沿阵地。无论是从法治视野、历史经验，还是发展维度，都有其加强和改进的必须与必要。针对当前乡镇人大工作存在的专人不专干、专责不专业、专场不专用等现象，亟待从思想入手，树牢人大意识，破解乡镇人大工作边缘化问题；从方法入手，夯实履职实效，破解乡镇人大工作形式化问题；从机制入手，激发为民活力，破解乡镇人大工作专业化问题，以有效提升乡镇人大工作质量，保障人民当家作主权益。

　　关键词：乡镇人大；价值思考；问题观察；有效路径

 

　　乡镇治则郡县治，郡县治则天下安。乡镇人大位于我国五级国家权力机关的最末梢，是国家政权赖以建立和运行的底层根基。加强和改进乡镇人大工作既有筑牢国家政权大厦“脚手架”基础、有效发展全过程人民民主的现实意义，又有促进基层治理能力和治理体系现代化的实践价值。党的十八大以来，党中央高度重视人大工作，于2015年出台了《关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》（以下简称《若干意见》），并在2021年召开了首个中央人大工作会议。一系列的指示要求、文件规定，为加强和改进基层人大工作指明了方向、提供了遵循，极大地推动了地方人大工作的发展。但是，由于各种主客观因素的制约，实际工作中，作为国家权力机关的最小单元，乡镇人大工作仍暴露出诸多不足，亟待我们高度重视。笔者结合自身多年来对乡镇人大工作的常态指导及屡次调研，就进一步提升新时代乡镇人大工作质量与水平作出如下思考，以资启发。

　　一、关于加强和改进乡镇人大工作理论与实践的价值思考

　　（一）立足法治视野，看加强和改进乡镇人大工作的必要性

　　《宪法》规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。而人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。乡镇人大作为与群众距离最近、联系最紧、关联最多的国家权力机关，是党和国家联系人民群众最重要、最直接的桥梁，站在民主法治建设的最前沿，其工作水平、作用发挥直接影响着人民群众权力行使的效益化、民主权益保障的有效性。加强和改进乡镇人大工作，既是维护《宪法》权威、保障人民代表大会制度在基层落地落实的根本要求，又是全面贯彻依法治国方略，保证宪法、法律、法规和上级人大及其常委会决议在本行政区域内得到遵守和执行，让民主更加广泛化、制度化、法律化的有效途径。

　　（二）立足历史经验，看加强和改进乡镇人大工作的重要性

　　苏维埃代表会议制度，是土地革命战争时期中国共产党领导中国人民建设国家、治理国家的一次伟大实践，也是孕育人民代表大会制度的实践摇篮。这一制度的推广，源于最基础的集体细胞——“乡”的具体探索。毛泽东同志在《长冈乡调查》和《才溪乡调查》中，深刻总结了代表选举发扬民主、代表会议讨论问题切合实际等基层苏维埃民主建设和政权建设经验，指出了苏维埃代表会议制度推行中存在的“强奸民意”等问题。这些经验和不足，尽管时代已远，但仍是新时代乡镇人大工作发展与提升的理论之基、实践之源。而由苏维埃代表会议制度发展完善而来的人民代表大会制度，是有效保证国家治理跳出治乱兴衰历史周期率的根本政治制度，经受了历史的检验和实践的证明。习近平总书记曾指出，要毫不动摇坚持，与时俱进完善人民代表大会制度，加强和改进新时代人大工作。乡镇人大作为具体实践这一制度的第一方阵，自然重任在肩、责无旁贷。

　　（三）立足发展维度，看加强和改进乡镇人大工作的时代性

　　发展的实质，就是事物的前进与上升。在世界格局瞬息万变、社会矛盾复杂多样、人民需求品质提升的当今时代，与人民群众接触最为密切的乡镇人大工作，如若依旧老眼光看新问题、老办法解新民情，不仅裹足不前，还会引发新的社会问题。尤其是新冠疫情常态化状态下，随时都可能出现生活小区封闭管理、服务行业暂停营业等情况，如何顺应现实所需，有效促进依法行政、依法治理，成了乡镇人大必须提上议事日程的首要工作。同时，由于城镇化进程的加剧，随着异地务工的大迁移，面对留守农村的“6199”大部队，如何更加广泛地凝聚民心、听取民意，真实地反映民情民怨和民智，彰显全过程人民民主，成为了时代留给乡镇人大的一个工作难题。因此，在法律的框架之下，契合时代、创新发展，是新时代乡镇人大工作必然面临、也必须解决的重要课题。

　　二、关于新时代乡镇人大工作存在问题与不足的具体观察

　　（一）专人不专干，有心乏力难行权

　　中共中央转发的《若干意见》明确规定，乡镇人大主席、副主席应当把主要精力放在人大工作上。但在实际工作中，种了别人的地，荒了自家的田，却是乡镇人大工作最典型的一个现实窘境。人大主席作为乡镇人大工作的领头人，既当裁判员、又当运动员，且以运动员为主的行政化倾向比比皆是。以笔者所在地为例，2021年县乡人大换届选举时，25个乡镇均配备了专职的人大主席。但在乡镇干部“一盘棋”拉通混岗使用格局下，95%以上的乡镇均给人大主席安排了产业发展、基础建设等其他工作。不仅如此，由于行政工作面临具体的考核指标任务，人大主席不得不耗费大量的精力投入其中，以致自身的主责主业心有余而力不足，最终不得不在无暇顾及中，以应付交差的态度待而处之。

　　（二）专责不专业，满腔热情行权难

　　乡镇人大由人民群众直接选举产生，直接担负着代民行权、对民尽责的法定责任。作为乡镇人大组成人员的乡镇人大代表，尽管有代表身份这一法定职务的政治荣誉和使命加持，但由于其“兼职”属性影响，活动参加不了、开会发言不了、意见表达不了等现象始终难以避免。一方面，人大代表来自各行各业，都有自己的本职工作，当代表活动与本职工作发生冲突时，代表活动出勤率就无法得到有效保障。在笔者随机抽取的三个乡镇中，农民代表至少占到了43.4%，而外出务工的就占到了60%。开会回乡、散会离乡，活脱脱的“开会代表”，根本发挥不了“从群众中来，到群众中去”的纽带作用。另一方面，各类社会矛盾错综复杂，群众诉求千奇百样，极大地考验着代表的履职能力。而乡镇人大代表的文化程度相对有限，面对具体问题时，不能抓准矛盾要害、不能看透事情本质，以致表达不准、建议不明、发言随大流，如此尴尬的情形，代表们要想为民行权着实是个难题。因此，尽管人大代表职权法定，但其职业不专、履职能力不专的事实，让代表们即便热情高涨，也难以用实际行动兑现好“人民选我当代表，我当代表为人民”的履职承诺。

　　（三）专场不专用，走马观花权难行

　　年初人代会、年中人代会是乡镇人大代替人民群众集中行使权力的两次专有法定会议。很多重大的监督、决定、选举事项都在这两次会议进行，算得上是乡镇人大工作的“重头戏”。然而，现实存在的突出问题却是会议形式远远大于会议内容、会议过程远远输于会议流程。内容与过程决定的是会议质效，而会议质效又深受着会议时长、思想认知等方面的限定。根据《若干建议》规定，乡镇人大会议不少于1天，有选举事项时，会期适当增加。然而实际的操作中，各乡镇人大主席团大多都是比着1天会期这个“下限”进行选择，而在疫情常态反复的当下，更有压缩至半天的情况。时间短，流程事项多，会议组织就不得不采取削减审议时间的方式来进行。如此，原本是彰显民主权益的人代会就变成了做个样子、走个过场的例行公事会。同时，由于对人大工作和自身法定职责定位的认知不足，不少代表认为审议发言就是给政府找岔子、添乱子，便抱着本位主义思想和“选择而为”的态度，说好不说差，严重偏离了代民行权的初衷。另外，为密切联系群众，各乡镇人大代表之家（站、点）应运而生。人大代表履职的常态化场所有了切实的保障，但其作用发挥却不容乐观。经过走访，有不少代表之家（站、点）主责专责作用发挥不够，有的甚至被挪作了其他活动场地。打通代表联系群众的“最后一公里”，依然有较长的一段路要走。

　　三、关于加强和改进新时代乡镇人大工作的有效路径选择

　　（一）从思想入手，树牢人大意识，破解乡镇人大工作边缘化问题

　　乡镇人大工作之所以不被重视，就是因为思想的认知出现了偏差。于不少党委政府而言，乡镇人大工作是“说起来重要、做起来次要”，增强人大意识不过是经常挂在嘴边的口头禅，很难落到实处；在部分人大工作者看来，政治上有追求要靠党委关心，经费上有保障要靠政府支持，法律上的“强势”变成了现实中的“弱势”，即便监督也只能意思意思。而在不少人大代表心中，事关群众的事，还是党委政府说了算，自己不过是“代表代表、开会略表”的角色需要。对于绝大多数的农民群众来说，“人大是干什么、代表是为什么”的问题，则更是很少去细想，大有事不关己高高挂起之势。思想是行动的先导。只有树牢了人大意识，才能凸显人大地位、彰显人大作为。破解乡镇人大工作被边缘化的问题，笔者以为应重点从三方面发力。

　　一是以评促干，促进党委政府的主动领责。考核是指挥棒。建立人大工作考核机制，将人大工作以一定比例和分值列入乡镇年度工作考核评比范畴，可切实增强乡镇党委对乡镇人大工作的领导支持，有效促进乡镇政府摆正位置自觉接受乡镇人大监督的积极主动，彻底扭转乡镇人大工作人手少、走形式、被淡化等现实困局。二是坚持为民，促进人大代表的主动担责。扎实上好人大代表履职第一课，用通俗易懂的语言向乡镇人大代表讲清人大代表是什么、为什么、干什么的责任担当，把人大代表向宪法宣誓活动纳入人代会议程，常态地、多层面地将“人大代表为人民”的使命初心刻进代表的思想意识，进一步激发乡镇人大代表履职的主观能动性。三是强化宣传，促进人民群众的主动尽责。要充分运用新兴媒体，重点面向广大农民群众，深化人民代表大会制度的广泛宣传，用群众身边的人、身边的事讲好乡镇人大为民履职故事，进一步增进农民群众对乡镇人大工作的了解，促使基层民众主动维护“代言人”权威、积极捍卫自身民主权益。

　　（二）从方法入手，夯实履职实效，破解乡镇人大工作形式化问题

　　方法不对，努力白费。新修订的《地方组织法》明确规定了乡镇人大十四项法定职责。要切实完成这些任务，有效行使好宪法赋予的监督权、决定权、选举权等职权，只有改进和提升乡镇人大工作的方法和手段，严格夯实人代会、代表活动的实质性内容，才能真正避免走过场的形式主义。

　　一方面，要抓准重心。各级人大是一个权力集体，集体行使职权，集体决定问题；集体有权、个人无权。在现行法规中，乡镇人大没有常设机关，其人代会的召开、闭会期间的履职，都由乡镇人大主席团负责组织推进。因此，要加强和改进乡镇人大工作，必须正确处理主席与主席团的关系问题，牢牢抓准乡镇人大主席团这个重心，充分发挥好主席团的集体作用，切实避免人大主席、副主席的“单枪匹马”或跳“二人转”。要在主席团履职的“常态化”上下好功夫，充分参考县级人大常委会主任会议做法，具体明确主席团会议频次，给主席团研究人代会、代表工作、监督工作等创设好充足的时间与空间，从而真正推动乡镇人大工作从虚无走向具体、从抽象走向实质。另一方面，要找准关键。人大的权力来自于法律的赋予；人大的权威，来自于履职的规范。规范化是有效促进软任务变硬任务的关键。乡镇人大工作尽管法规性、程序性强，但仍易失之于虚、失之于软、失之于偏，导致会期缩水、监督打折，就是因为具体过程规范化的缺失。乡镇人大应以每年两次的人代会为突破口，抓住规范化这个关键，在走好规定流程的基础上，进一步固化、做实过程具体内容的套路章法，以此应对乡镇人代会因人、因事而变的随意性所带来的形式化。毛泽东在《乡苏怎样工作》中主张，代表会议讨论的问题要实际化，每项要规定切实办法，并要规定完成时间，要加强所讨论问题落实情况的督促检查，这些都可以是乡镇人代会规范化的范畴。笔者曾对审议监督方式进行过规范化的探索，其清单式审议、清零式整改的做法就是对过程内容进行规范的一种实践。从问题整改实效提升20多个百分点的比值看，规范化值得一试。

　　（三）从机制入手，激发为民活力，破解乡镇人大工作专业化问题

　　列宁说过，利益是人民生活中最敏感的神经。乡镇人大是最基层一级的地方国家权力机关，其工作效能更是事关千家万户的切身之利。要真心实意地关心群众的生产生活、全力以赴地为人民群众代言行权，最大限度地满足人民群众的利益期待，必须要以完善的体制机制为保障。

　　一要构建乡镇人大绩效标准体系。为了从制度上发挥地方人大以及地方人民群众的积极性，按照现行法律规定，上下级人大之间没有直接的隶属关系，也没有垂直的领导关系。在这种“各自为阵”的工作架构下，上级人大对下级人大只有指导联系的职能，形不成推动具体工作的压力。可量化才可促进。要夯实乡镇人大为民履职实效，应建立由党委统一领导的乡镇人大绩效标准体系，具体制定出涵盖代表大会、主席团会议、代表工作、监督工作等的衡量指标，借助量化打分的外力，催生乡镇人大积极工作的动力。二要完善乡镇人大代表工作机制。代表是人大的基础，代表工作是人大的基础性工作。做好代表工作可以有效改进代表履职不专、不精、不实等问题。乡镇人大代表履职水平相对较低，应着重加强代表工作，建立健全代表岗前培训机制，为代表构建好最基本的应知应会框架，促进代表顺利完成从形式代表向合格代表的转变；要建立健全代表履职提升培训机制，结合乡镇工作实际，搭建好代表五年履职梯次培训体系，有效解决代表履职能力从低级向高级的专业提升。要进一步完善代表线下、线上互为促进的履职机制，以代表进家进站报道打卡、履职评分等方式，切实把代表之家（站、点）等阵地管起来、用更好；要顺应时代发展所需，契合农民群众外出务工等实情，着眼网络为代表搭建联系群众的线上平台，推动代表履职更便捷、更有效。三要健全乡镇人大代表监督机制。人大代表是一种参与行使国家权力的国家公共职务，具有很强的法定性、政治性、责任性和庄严性，容不得“在职不履职”的滥竽充数。要切实打破代表“一选干一届”的常态，建立健全选民监督代表的约束机制，完善代表履职纪实登记、代表向选民述职、选民为代表打分等评价内容，让选民切实掌握代表去留的话语权，进而有效杜绝长期不作为的哑巴代表、举手代表、挂牌代表的产生，让人民选出的代表真真正正代表得了人民、实实在在为得了人民。

 

　　参考文献

　　[1]席文启，《人民代表大会工作问答》[M]，中国出版集团、中国民主法制出版社，2021年。

　　[2]潘国红，《毛泽东“两乡调查”对乡镇人大工作和建设的现实启示》[J]，苏区研究，2016年第5期。

　　[3]段成钢、容畅，《从问卷调查看乡镇人大工作和建设》[J]，人民之友，2020年第6期。

 

作者|陈强

作者单位|忠县人大常委会