内容摘要：基层立法联系点一头连着国家立法机关，一头系着基层人民群众，是深入贯彻习近平法治思想的重要体现，是推进科学立法、民主立法、依法立法的创新举措，是切实提高立法质量的有力抓手，是新时代中国发展全过程人民民主的生动实践。本文对基层立法联系点制度的实践历程和现实意义进行梳理，着重分析重庆市基层立法联系点运行现状，并就原因进行系统分析，针对性提出建议，为加强基层立法联系点建设，进一步发挥基层立法联系点作用提供参考。

　　关键词：全过程人民民主；民主立法；基层立法联系点

 

　　习近平总书记在上海市虹桥街道办事处基层立法联系点首次提出“全过程民主”，生动诠释和肯定了基层立法联系点在发展全过程人民民主中的重要作用和意义。基层立法联系点是指在我国由享有立法权的国家机关依托党政机关、企事业单位、村（社区）组织以及其他经济、社会组织等基层单位组织而建立的，群众直接参与立法过程，推动立法工作实现科学化、民主化的平台。基层立法联系点一头连着国家立法机关，一头系着基层人民群众，极大提升了立法的科学性、民主性，体现了党的十八届四中全会关于“健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式，拓宽公民有序参与立法途径”的要求，体现了对中国民主形式的丰富和发展。自基层立法联系点制度提出以来，多级人大常委会积极探索、勇于实践，基层立法联系点成为了民主法治的重要实践载体，成为了推动人大工作与时俱进、创新发展的重要举措，是新时代中国立法制度的重要原创性贡献，是新时代中国发展全过程人民民主的生动实践。

　　一、基层立法联系点制度的实践历程

　　地方人大系统基层立法联系点制度探索始于2002年7月，甘肃省人大常委会将临洮县人大常委会确定为全省首批基层立法联系点。随后山东省及青岛市、呼和浩特市、宁波市等省市也开展了相关工作实践。这些积极的探索为基层立法联系点在全国推广积累了经验，有力地推动了我国民主法治化进程。

　　2014年10月，党的十八届四中全会决定指出“健全向下级人大征询立法意见机制，建立基层立法联系点制度，推进立法精细化”，正式将基层立法联系点制度上升到全国层面。

　　2015年7月，全国人大常委会法工委首批设立上海市虹桥街道办事处等4个基层立法联系点。第一批国字号基层立法联系点的建立加快了基层立法联系点制度的实践探索进程，并取得了丰硕实践成果，为其他地方基层立法联系点建设提供参考。大多数省区市立法机关都设立了基层立法联系点，因制度初创、上层规范较少、发展空间大、效果显著等原因，基层立法联系点在各地“多点开花”。

　　2019年11月2日，习近平总书记在上海考察时，对虹桥街道办事处基层立法联系点工作成果给予了充分肯定，指出我国人民民主是一种全过程的民主。全过程人民民主既是对历史经验的深刻总结，也是对我国民主政治实践的生动表达，更是指引着未来民主的发展方向。不论从理论还是之后的实践发展来看，全过程人民民主的提出都标志着基层立法联系点制度在经历“初现雏形”的地方探索阶段和“多点开花”的制度扩散阶段后，进入了全过程人民民主下的深化发展阶段。表1为全国人大常委会法工委基层立法联系点设置批次表。

表1 全国人大常委会法工委基层立法联系点

　　深化发展阶段基层立法联系点具有以下四个特征。

　　一是发展快。自全过程人民民主提出以来，基层立法联系点建设进入“快车道”，2020年至2022年，全国人大常委会法工委每年都在全国范围内增设基层立法联系点，联系点数量相比于2015年翻了三番，体现出全国人大对基层立法联系点制度在践行全过程人民民主中所发挥重要作用的肯定。

　　二是范围广。范围广体现在三个方面。第一，全域覆盖。2022年8月，全国人大常委会法工委增设第四批10个基层立法联系点，实现了全国31个省区市基层立法联系点的全覆盖。第二，形式多样。基层立法联系点既有像昆山市人大常委会、正定镇“人大代表之家”这样的人大系统立法联系点，又有像杏花岭区域党群服务中心、虹桥街道办这样的党政服务立法联系点，还有像三亚市崖州湾科技城、北大荒集团黑龙江尖山农场有限公司这样的企业立法联系点等。第三，特色鲜明。基层立法联系点的设置充分体现了“有基础、有特色、有意愿”，统筹设点布局，兼顾不同区情，上海虹桥既是国际大都市又云集了众多外商投资企业，江苏昆山市是台商和台资企业集中之地，浙江义乌素有“世界小商品之都”之称，此外还有乡村振兴的甘肃临洮、革命老区福建才溪镇等。广泛的覆盖面、多元化的联系网络，确保基层立法联系点能够更全面地汇聚各方诉求，兼顾各方利益，形成国家和社会治理合力。

　　三是下沉深。经过10年的发展，基层立法联系点已经初步形成国家级、省级、设区的市（自治州）级基层立法联系点三级联动工作体系。相比于其他参与民主立法的形式而言，基层立法联系点直接设立在基层，为基层群众行使知情权、参与权、表达权、监督权搭建平台，为基层群众有序参与国家立法提供现实有效途径，群众诉求被“原汁原味”反馈给国家立法机关作为立法参考，突出体现了基层立法联系点“直通车”属性。

　　四是效果实。制度运行以来，各基层立法调研点在结合地方特色的基础上，综合开展联系点工作，取得诸多实效。例如，2020年，华东政法大学附属中学的同学们在虹桥基层立法联系点针对未成年人保护法修订草案提出修改意见，最终2021年6月1日起施行的新修订的《未成年人保护法》第一百一十八条吸纳了学生们的建议，删除了有关缴纳和没收保证金的内容。截至2022年1月，全国人大常委会基层立法联系点先后就132部法律草案、年度立法计划等征求意见，获得建议11360余条，其中2300余条意见建议被不同程度采纳吸收。基层立法联系点架起群众与国家立法机关之间的“连心桥”，让高大上的立法走进寻常百姓家，让群众切切实实感受到我国人人享有民主的获得感。

　　二、基层立法联系点制度的现实意义

　　基层立法联系点是新时代发展全过程人民民主的产物，在坚持和发展全过程人民民主中应运而生、蓬勃发展，在我国民主法治化进程中发挥着重要作用。

　　（一）畅通民意表达渠道，增强人民民主意识

　　基层立法联系点制度是调动人民群众参与立法积极性的现实举措。基层立法联系点设立的初衷就是畅通民意表达渠道，收集基层群众的立法意见建议。通过设立基层立法联系点，立法机关能够将“触角”深入基层一线，以点带面，成为立法机关在基层的“眼睛、耳朵”和群众利益呼声的“传声筒”，既丰富了基层群众参与立法工作的内容和形式，又成为基层群众学法懂法用法的有效窗口，进一步增强了人民群众的民主意识，让人民群众能够人人都感受到民主的获得感。随着基层立法联系点制度的不断创新，基层群众参与立法的路径更多、领域更宽，积极性也更高。基层立法联系点制度成为民意表达的“晴雨表”，立法研究的“建议库”，问题反映的“直通车”，极大地推动了人民群众参与国家立法的深度和广度。

　　（二）完善民主立法程序，提升科学立法质量

　　基层立法联系点是科学立法、民主立法、依法立法的内在要求。民主立法是社会主义民主政治在立法领域的具体体现，核心在于为了人民、依靠人民。现阶段，我国关门立法、盲目立法的问题依然存在，立法数量和废改数量并行高增长，立法资源浪费现象突出。基层立法联系点，将基层群众有序参与直接引入立法过程，依靠广大人民群众的“首创精神”，为立法机关提供“第一手资料”，得以“解剖麻雀”，充分了解基层群众意见，进一步增强法律的程序正义和实质正义。基层群众既是法律的提出者又是法律的执行者，群众的合理意见最终在立法文本中被体现，必然会进一步增加群众对法律的认可和尊重，从而增进法律的实效，提高立法的质量。

　　（三）激活基层人大工作，推动民主法治进程

　　基层立法联系点体现的是人民主体地位的实现，是体现人民代表大会制度的机制性安排。一方面，联系点立法工作与人大本职工作息息相关，除了征集立法的意见建议之外，还可以包括普法宣传、执法检查、协助调查研究等，甚至可以对立法监督和实施监督工作发表意见，这大大扩展了基层人大工作的方式方法，这种相互结合、相互促进的机制是推动基层人大建设的新契机。另一方面，基层立法联系点解决了上级人大常委会与下一级政府的委办局和派出机构之间的合作渠道不畅通问题，通过基层立法联系点的方式将人大常委会与基层行政管理部门直连，在立法工作中具有其独特优势性。现今，基层立法联系点已然成为科学立法的重要工具，极大地丰富了全过程人民民主的实践和内涵，让中国特色社会主义民主法制更加焕发勃勃生机。

　　三、重庆市基层立法联系点运行现状

　　2020年7月，涪陵高新技术产业开发区管理委员会等5家单位和组织被确定为重庆市人大常委会首批基层立法联系点，正式开启了重庆市人大常委会基层立法联系点工作序幕。通过实地考察、座谈调研、书面调研以及发送法规草案征求意见等方式，按照“有基础、有特点、有意愿”的建点原则，综合考虑区域布局、基础条件、特色优势、辐射带动，经比选15个区县推荐的26家单位和组织，2022年3月最终确定新增设5个市人大常委会基层立法联系点，市人大常委会基层立法联系点“扩容”至10个^①，设立情况如表2所示。

表2 重庆市人大常委会基层立法联系点

　　重庆市五届人大常委会第六十九次主任会议审议通过了对《重庆市人大常委会基层立法联系点工作办法》（简称“工作办法”）的修改。修改的工作办法增加了“坚持和发展全过程人民民主”的规定，进一步明确了基层立法联系点的工作指导理论；增加和细化了市人大各专工委借助基层立法联系点深入推进民主立法的内容，明确提出支持将基层立法联系点作为对外展示窗口、推进基层立法联系点与“代表家站”融合建设等，进一步拓展了基层立法联系点的功能作用；增加了可以“申请安排干部到基层立法联系点所在单位和组织锻炼”的规定，进一步增强了基层立法联系点的工作保障。修改的工作办法，健全完善了基层立法联系点工作机制，为基层立法联系点进一步发挥“直通车”作用，进一步提高立法质量和效率提供了制度基础。

　　截至2022年3月，市人大常委会首批设立的5个基层立法联系点立足自身特点和优势，各有侧重地针对26项立法，提出立法建议510余条，被完全采纳或部分采纳约100条。例如在征求《农村土地承包法》实施意见时，石柱土家族自治县西沱镇基层立法联系点联络员走进农家小院深入田间地头，倾听群众的意见建议，提交的“删除农村土地范围中‘菜园’的表述”“细化调整撂荒土地处置方式”等立法建议被采纳。沙坪坝区石井坡街道中心湾社区居民委员会基层立法联系点创新工作思路，探索形成了“三甄三译”六步工作法，创新实施“开放式漫谈会”活动形式，把立法座谈会、听证会、论证会开到院坝和楼栋，在结合《重庆市文明行为促进条例》征求意见工作后，进一步完善了社区的“居民公约”。两年多来，基层立法联系点切实发挥了联系点接地气、察民情、聚民智、惠民生的作用，让高大上的立法工作更有了“烟火气”，增强了重庆市居民民主参与、民主决策的获得感，让全过程人民民主真实可触。

　　尽管重庆市基层立法联系点建设取得了一定的成绩，但也要认识到，相比于其他省份，尤其是较早开展基层立法联系点、具有丰富工作经验的省份，重庆市基层立法联系点工作还存在很多不足。现阶段，重庆市基层立法联系点工作存在“三多三少”现象。

　　（一）联系点种类形式多，但绝对数量较少

　　经过二轮建设，重庆市人大常委会10个基层立法联系点覆盖了政府、社区、群团组织、法院和高校等部门和单位，联系点覆盖领域较广。但是，市级基层立法联系点只有10家，分布情况如图1所示，集中于中心城区和主城新区，距实现辖区内下一级行政地区的全覆盖还有较大差距。相比来说，上海市、江苏省、杭州市等省市早已实现了下一级行政区的全数覆盖。

图1 重庆市人大常委会基层立法联系点分布图

　　（二）联系点承担事务多，但保障支持较少

　　新修订的《工作办法》明确规定基层立法联系点应当注重发挥在本地社会治理中的作用，对基层人民群众反映的有关社会治理问题，及时向有关方面反映，依法有序参与共商共建共治活动”（第八条），拓展了基层立法联系点功能作用，这既是全国人大常委会的新要求，也是基层立法联系点面向人民群众、服务基层治理“一果多用”的举措。基层立法联系点工作是在原有基础上额外增加的一项重要工作，同时还承担了法制宣传、解决社会治理问题等职责，但工作场地有限、资金不足、编制不够、人员专业素质参差不齐、制度不完善等都制约着基层立法联系点的发展。例如，如图2所示，在首批设立的5个基层立法联系点中，除了重庆市律师协会，其他联系点具有法律背景的从业人员占比普遍低于15%。

图2 具有法律背景的从业人员占比图

 

　　（三）联系点应用次数多，但意见建议征集数量较少

　　从2020年7月首批基层立法联系点成立至2022年3月，一年多的时间里，市人大常委会基层立法联系点针对26项立法，提出立法建议510余条（平均每项约20条）。对比上海市人大常委会基层立法联系点针对88项法规提出建议9800余条（平均每项约111条），以及全国人大常委会基层立法联系点针对132部法律草案、年度立法计划等提出建议11360余条（平均每项约86条）而言，具有较大的差距，对比结果如图3所示。

图3 全国、上海市、重庆市人大常委会联系点对比情况

 

　　意见建议数量是衡量基层立法联系点活力和工作成效的重要指标，依据对重庆市人大常委会首批设置的5个基层立法联系点调查研究，结合其他地区建设基层立法联系点经验教训，综合分析，除前文提到的“联系点数量较少”和“保障支持不足”两个问题外，还有以下四个方面的问题导致上述现象。

　　一是前期准备不扎实。基层立法联系点不仅要起到收集民意的作用，还要把“法言法语”转化为群众能够听得懂的话，联系点部分工作者因培训不够、工作指导不足、自身法律行政知识有限等原因，不能将法规的关键部分准确地传达给群众，自然会使得群众抓不住重点，难以提出好的意见建议。同时，有的议题在征求意见建议前未进行充分调查研究，所选择的议题并不能激起群众的兴趣。二是功能拓展不到位。基层立法联系点贴近基层、贴近群众、贴近实际的优势还有待进一步发挥，与群众服务阵地建设相互结合、相互促进的机制还有待进一步完善，切实提高基层人民群众民主参与的获得感才能让他们敢说、愿说。三是征集时间不充分。针对首批5个基层立法联系点的问卷调查结果显示，有六成联系点表示意见建议征集时间不足或是建议延长每部法规草案征集意见建议的时间，这表明意见建议征集时间不足是限制意见建议收集数量的一个重要问题。四是反馈制度不完善。《工作办法》明确规定“对采纳基层立法联系点重要立法建议的，适时以会议、书面、电子邮件等形式反馈或者予以表扬”（第十七条），但是却没有明确对公众意见的处理机制，对于公众提出的意见和建议是否被采纳、采纳了那些、不采纳的理由是什么等问题都没有比较具体的程序规则，这无疑会打击公众对基层立法联系点的热情、信心。

　　四、发挥重庆市基层立法联系点作用的几点思考

　　（一）完善制度机制，提升基层立法联系点“高度”

　　市、区县（自治县）两级人大常委会要深刻认识基层立法联系点制度在践行全过程人民民主中的重要作用，加深对基层立法联系点的研究和总结，包括联系点的功能定位、布局选点方法、工作机制规范、取得的经验和存在的问题等方面，加快健全和完善基层立法联系点制度。在完善制度机制过程中，要始终把握三个点。

　　第一，“全过程人民民主”是联系点之魂。基层立法联系点工作要始终坚持党的全面领导，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，不断贯彻落实全过程人民民主这一重要理念。要进一步加强对全过程人民民主的理论和实践研究，指导基层立法联系点制度的发展方向。第二，“基层”是联系点之根。立法要更有底气、更接地气，就必须立足基层、站稳人民立场。要充分发挥基层立法联系点反映民情、倾听民意、汇聚民智的“直通车”作用，保障基层群众参与的合法权益，完善意见建议的反馈机制，不断推动基层群众参与立法的深度和广度，使立法更接地气、更具实效。第三，“立法”是联系点之本。要紧扣设立初衷，使命定位，发挥功能作用。在制度完善过程中，既要根据立法需求适当拓展联系点功能作用，又不能偏离“立法”这个中心，要进一步明确全国人大设立的联系点和地方各省区市设立的联系点的使用区别，突出地方立法特色；要进一步界定基层立法联系点的工作范围，避免过度增加运行成本；要进一步区分哪些性质的立法更适宜通过联系点来收集群众意见建议，避免占用过多立法资源。

　　（二）科学调整站点，拓展基层立法联系点“广度”

　　要立足“上下结合、通畅基层渠道；适当增加，积极稳妥推进；发挥作用，助力民主法治”的工作思路，根据“有基础、有特色、有意愿”的要求，充分进行前期评价和后期评估，科学增设和撤销联系点。一是要推动“面”的全覆盖。建立激励机制，鼓励各区县（自治县）人大常委会提前建立基层立法联系点试点，号召有条件、有意愿的单位和组织积极申报，市人大常委会加大调查研究力度，尽早实现38个区县（自治县）全覆盖。二是要注重“点”的代表性。统筹考虑重庆集“大城市、大农村、大山区、大库区”于一体的市情、一区两群发展不平衡问题以及成渝双城经济圈建设要求等，兼顾不同方面群众的诉求，突出点的特色，避免联系点同质化浪费立法资源。例如，笔者挂职锻炼所在的栗子乡作为市乡村振兴重点帮扶乡镇，遇到了很多快速发展所带来的问题，尤其是在笔者从事的社会治理方面，若能将栗子乡社会事务办公室设为基层立法联系点，则一方面从名字上就突出了点的属性，另一方面它所代表的有关乡村振兴对社会事务方面的影响就能够反映到立法层面上来，为相关方面的立法提供参考。三是要实行“差”的可退出。建立健全基层立法联系点定期评估和退出机制，及时了解基层立法联系点工作状态、群众满意度，对优秀的基层立法联系点进行奖励，激活联系点活力；对存在问题的联系点给予相应帮助，解决实际困难；对不适宜继续承担联系点职责的及时予以撤销，避免公共资源浪费。

　　（三）丰富功能作用，挖掘基层立法联系点“深度”

　　进一步发挥基层立法联系点立足基层，联系群众优势，推动基层立法联系点工作不断创新发展，把基层立法联系点建设成为联系广大人民群众的桥梁、民意表达的平台、法制宣传的阵地、立法工作的窗口、贯彻落实全过程人民民主重要论述的载体和展示中国特色社会主义民主的舞台。一是探索与人大工作相互促进。在进一步发挥基层立法联系点在普法宣传、执法检查、协助调查研究等方面作用的基础上，拓展其在立法监督和实施监督工作发表意见建议的功能。加大市人大各专门委员会和常委会工作部门合理充分借助基层立法联系点的力度，加强调查研究能力，有针对性地选择征求意见建议的法规草案，明确是全面征求意见，还是就有关特定问题征求意见，增强收集意见的针对性、指向性和实效性。二是探索与群众服务阵地建设相互结合。探索将基层立法联系点与人大代表之家、代表联络站等民主民意表达平台相结合的方式方法，不断拓展基层立法联系点在立法、执法、司法、普法、守法等多方面的功能，让基层立法联系点成为对外展示的“窗口”。三是探索在基层社会治理中发挥作用。注重发挥基层立法联系点在本地社会治理中的作用，充分发挥贴近基层、贴近群众、贴近实际的优势，收集基层人民群众反映的有关社会治理问题，并建立把问题向有关方面反映的有效渠道，让基层人民群众依法有序参与共商共建共治活动。

　　（四）加强工作保障，夯实基层立法联系点“厚度”

　　基层立法联系点是立法机构在基层的延伸，其功能的发挥很大程度上依靠立法机关的支持和保障。一是加强工作指导。市人大常委会应定期组织联系点经验工作交流会、专题培训会，尽快落实“干部到基层立法联系点所在基层单位和组织挂职锻炼”制度，适时安排干部到基层立法联系点开展蹲点调研，直接听取和收集基层有关方面的意见建议。二是强化人才支撑。配强具有法律专业背景人才队伍，如聘请法律教育者、人大代表、律师、退休的法律工作者等。积极开展对基层立法联系点工作人员常态化、专业化培训，加强基层立法联系点阵地建设，配备必要办公条件，适当予以资金倾斜，以便能更好开展工作实践。三是科学制定计划。根据市人大常委会立法监督计划及工作要求，制定向基层立法联系点征求意见建议的计划表，并及时通知有关基层立法联系点。征求意见建议计划表应充分考虑各基层立法联系点工作实际，预留充分的意见建议征集时间。基层立法联系点应根据计划表提前熟悉、提前部署，提升意见建议征集的科学性、合理性、充分性。四是健全反馈机制。市人大常委会与基层立法联系点之间要建立及时有效的“双向”意见反馈机制，既要确保联系点收集的意见建议能及时传递给市人大常委会，市人大常委会也要定期将采纳情况反馈给基层立法联系点，并明确对公众意见的处理反馈机制，提升基层立法联系点工作活力。

 

①2021年7月，沙坪坝区人大常委会成为全国人大常委会法工委第三批基层立法联系点，也是重庆首个国字号基层立法联系点。本文主要对重庆市人大常委会设立的基层立法联系点进行分析，沙坪坝区人大常委会基层立法联系点情况不作为本文的重点讨论内容。

 

　　参考文献：

　　［1］习近平：《论坚持全面依法治国》[M]，北京：中央文献出版社，2020年。

　　［2］蔡定剑：《中国人民代表大会制度》[M]，北京：法律出版社，2003年。

　　［3］《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》[Z]，新华社2014年10月28日。

　　［4］严行健、贾艺琳：《后发优势与制度嵌入：“全过程民主”探索中的基层立法联系点》[J]，人大研究，2021年第3期。

　　［5］陈亦可：《全过程人民民主视域下基层立法联系点建设的探索》[J]，延边党校学报，2022年第3期。

　　［6］王伊瑶：《充分发挥基层立法联系点在公众参与立法中的作用》[J]，人大研究，2022年第7期。

　　［7］杨海涛、李梦婷：《基层立法联系点参与立法征询工作的完善进路——以上海市嘉定工业区管理委员会为例》[J]，人大研究，2021年第9期。

　　［8］陈淑鑫：《基层立法联系点制度研究》[D]，华东政法大学，2021年。

　　［9］《不断推进基层立法联系点制度发展和实践创新——中国法学会立法学研究会“基层立法联系点的实践与理论研讨会”发言摘报》[J]，人大研究，2022年第7期。

　　［10］李学松、牛佳宝：《关于加强基层立法联系点建设的几点思考》[J]，人大研究，2022年第7期。

 

作者|王国仰

作者单位|市人大社会委