内容摘要：近几年，随着“全过程人民民主”理念的提出和逐步落实落地，基层立法联系点得到大力发展。本文以重庆市沙坪坝区石井坡街道中心湾社区基层立法联系点相关调查为视角，结合上海、南宁等地经验，指出了基层立法联系点在提高立法质量和发展全过程人民民主上的双能定位，着重从定位、核心工作、条件保障、创新经验和不足之处等五个方面介绍了中心湾社区基层立法联系点的实践情况，重点指出了其在职能定位、队伍建设、反馈机制和宣传动员方面尚存的不足。在此基础上提出了加强政策引领、整合资源、拓展职能、加强人员配置、提升专业水平、建立有效的反馈、互动机制和群众参与机制等加强基层立法联系点建设的具体建议。

　　关键词：全过程人民民主；基层立法联系点；民主立法制度

 

　　一、基层立法联系点设立的逻辑：提高立法质量与发展全过程人民民主

　　基层立法联系点制度的设立，经历了“地方探索—中央试点—地方展开”这样“自下而上，自上而下，功能扩展”的三个发展阶段。基层立法联系点制度作为民主立法制度的创新，始于2002年甘肃省人大常委会设立的“地方立法联系点”探索。2014年党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求“健全向下级人大征询立法意见机制，建立基层立法联系点制度，推进立法精细化”。这意味着探索中的省一级向下级人大征询立法意见机制上升到国家层面。从功能上来看，设立初衷是为了立法服务，推进立法精细化。2015年7月全国人大常委会法工委正式确定湖北襄阳、江西景德镇、上海虹桥和甘肃临洮等四个国家级别的基层立法联系点，国家最高立法机关通过该渠道直接吸收基层民意，标志着基层立法联系点制度由地方实践探索正式上升到全国布局。2019年11月，习近平总书记考察全国人大常委会法工委基层立法联系点上海虹桥街道时，首次指出“人民民主是一种全过程民主”这一论断，肯定了基层立法联系点的民主意义和民主价值，指出中国的民主是“全过程民主”，这是中国特色社会主义民主的一个实现形式和实现路径，要求总结推广这一模式，使国家的重大决策更加有效、更接地气。至此基层立法联系点功能由单一的“服务立法、提高立法质量”的服务立法上升到兼有“发展全过程人民民主”的践行民主政治功能。此后，上海市着手开展基层立法联系点功能拓展的制度化构建，推动基层立法联系点功能由“立法中”向“立法前”“立法后”两端延伸，进而拓展到立法全过程，使其逐渐成为服务于“参与立法、监督执法、普法守法、社会共治”的“建言站、直通车、助推器、宣传台”，也成为实践和发展全过程人民民主的有效平台。在上海市人大常委会深入实践下和全国人大常委会深入推动下，习近平总书记提出的“全过程人民民主”重要理念迅速在基层立法联系点落实落地，推进基层立法联系点不断“扩量提质”，一个立足于提高立法质量，发展全过程人民民主的涵盖“国家—省—市—县”的四级基层立法联系点体系正在逐步形成。截至2022年1月，国家层面的基层立法联系点总数达到22个，覆盖全国三分之二省份，带动全国省、市两级人大常委会建立立法联系点4700余个。基层立法联系点制度，在不断提高立法质量的同时，也成为了坚持人民主体地位、拓展人民参与立法的有效途径和实现全过程人民民主的重要举措。

　　二、中心湾社区基层立法联系点的实践：成效、经验与不足

　　（一）中心湾社区基层立法联系点的定位

　　2020年7月重庆市人大常委会设立了首批5个基层立法联系点，沙坪坝区石井坡街道中心湾社区成为全市首批唯一一个社区型基层立法联系点，主要承接与居民生活相关的立法征询工作。2021年9月，全国人大常委会法工委明确沙坪坝区人大常委会为重庆市唯一一个“国字号”基层立法联系点，形成了基层立法联系点为核心、联络员单位和信息采集站为延伸的工作格局，中心湾社区是其核心联系单位和信息采集点。与其他基层立法联系点相比，中心湾社区这个基层“社群型”单位作为国家级基层立法联系点的核心信息采集点，不仅承接省市一级的地方立法征询工作，还承接了国家级立法征询工作，成为了名副其实的连接最高国家权力机关和人民群众的“民意直通车”。

　　（二）核心工作

　　基层立法联系点的核心工作是开展立法征询工作。该立法联系点开展立法征询工作的模式是层层传达、“线上+线下”相结合的双征询模式。线上借助QQ、微信、小程序、APP等搭建了线上联系点平台，全时空推进民主立法工作，并利用石井坡E党建小程序开通的立法留言板、法治专栏等进行在线互动。线下则以座谈会、院坝会、茶话会、漫谈会等多种形式开展征询工作。截止2022年7月，中心湾社区基层立法联系点已完成19部法律草案的立法征询任务，累计上报意见建议294条，在已公布的法律案中，有37条意见建议被国家或地方立法采纳认可，其中完全采纳15条，部分采纳12条，助推国家和地方立法取得显著实效。基层立法联系点能直接反映来自一线、来自基层的法治需求，打破了立法在群众间的“神秘感”，提高群众参与立法的积极性，生动践行着全过程人民民主的立法实践。

　　（三）条件保障

　　在各级人大常委会、区政府和街道的大力支持下，在立法联系点、信息采集站的联络员、信息采集员队伍和广大居民的共同努力下，该联系点逐步探索形成了有制度、有机制、有经费、有阵地、有实效的“五有”工作格局。由于篇幅有限，下面重点就该站点的阵地、队伍和制度三个方面进行介绍。

　　1.有阵地。相较其他类型的基层立法联系点，该点得到区政府更大支持，在区财政相当紧张的情况下投入200万元，中心湾社区打造了1000平方米的民意会客厅，集中展现该立法联系点工作成效，集中开展立法征询工作。石井坡街道也大力支持，充分调动基层力量，将立法联系点建设与人大代表家站建设进行深度融合，与网格化管理相融合，与党群服务站、红岩市民调解站、公共法律服务站等基层治理单元相融合，实现了阵地共建、功能共融、品牌共创、活动共推、信息共享。目前已在20个居民区和辖区88家非公经济和社会组织设置“信息采集点”，打造出一个涵盖居委会、企业、机关部门、物业小区和群团组织的“信息采集矩阵”。

　　2.有队伍。该立法联系点依托中心湾社区居委会，由居委会书记兼任立法联系点负责人，一名居委会工作人员担任立法联系点联络人，石井坡街道所辖所有居委会均指定一名联络员兼信息采集员负责联络所在社区的信息采集员队伍。信息采集员队伍是基层立法联系点的核心力量，他们绝大多数来自本辖区的社区居民和在区工作的各界人士。信息采集员实行聘任制，建立了与社区志愿者积分奖励同等的奖励机制以及激励办法，依据考核结果实行动态管理，保证信息员队伍能有效发挥作用。该立法联系点还多方链接资源，邀请法律界的高校院系和律师事务所进行共建，成为重庆大学法学院教学基地和学生实习基地。

　　3.有制度。以《全国人大常委会法制工作委员会基层立法联系点工作规划》和《重庆市人大常委会基层立法联系点工作办法》为指导，沙坪坝区先后制定了《关于支持和保障重庆市人大常委会基层立法联系点工作的意见》《沙坪坝区人大常委会关于支持和保障市人大常委会基层立法联系点（中心湾社区居民委员会）工作的意见》。2022年5月石井坡街道探索制定了《中心湾社区基层立法联系点激励办法（试行）》，规定了信息采集员每次的上报、采纳、普法、宣讲、接受采访、参会和参与志愿服务活动等会给予2元-40元不等奖励，立法建议被国家、市人大采纳和部分采纳则给予200元-1000元不等奖励。此外还通过寄送祝贺信、颁发纪念杯，提供相关资料、工作服，提供培训和外出考察机会等形式进行综合激励。这一系列制度和规定进一步保障了立法联系点规范有序运行。

　　（四）创新经验

　　依托沙坪坝区人大常委会这一国家级基层立法联系点，不断探索完善独具特色的创新工作机制，是该联系点能够保持在全市、全国有一定影响力的关键。一是及时总结立法征询的工作方法，凝练成“三甄三译”六步工作法，为开展高效、专业的立法征询工作提供了方法指引。二是创新实施“开放式漫谈会”活动，较好发挥了民主立法“直通车”作用。三是利用“网格化”管理，组织工作人员、党员志愿者在网格中察民情、访民意、解民忧、促和谐。四是整合现有司法资源，依托“三官一师”（法官、检察官、警官、律师）和“法律明白人”进社区制度，确保群众更好理解法律法规内容并能够充分表达“原汁原味”意见建议。五是借助沙坪坝区人大常委会国家级基层立法联系点在全市高校、科研院所、律师事务所、公检法司等单位遴选聘请的36名立法咨询专家和“专群结对”定点联系镇街工作机制，搭建了“法言法语”与“民言民语”的双向转化平台。六是充分利用基层社会治理的创新载体，多方联动畅通民意沟通渠道。依托石井坡中心湾社区现有社会治理品牌“特钢能人坊”，形成了特钢能人议事苑、纾解角、和事佬“三坊联动”民意沟通互动制度体系，能够广泛收集民情民意、及时做好信息反馈。

　　（五）不足之处

　　中心湾社区基层立法联系点经过两年的运行，在立法征询工作上取得了丰硕的成效，但对比上海市人大常委会基层立法联系点建设推进情况，依然存在不少困难和差距，具体表现在在职能定位、人员配置、反馈机制和宣传动员等方面：

　　1.职能定位有待进一步深化扩展。受限于财力、人力、精力，中心湾社区基层立法联系点目前常态化开展的工作主要集中在立法征询，同时兼顾一些普法宣传，对人民参与全过程立法领域探索积淀尚浅，对发展全过程人民民主实践的延伸力度还有待加强，工作主动性不足，经常是在上级要求和规划下开展工作，与上海“全功能联系点”的定位存在一定差距。考虑到该点在市区两级的重要性以及当下基层立法联系点建设不断展开、全过程人民民主实践不断加强的新形势和新要求下，若要继续保持其在全市的探索先锋和领头羊地位，落实在全国“后来居上，勇争一流”的建设目标，在前瞻性、开创新、示范性上还有很大提升空间。从成立两年的情况来看，该点精于立法征询，打造民意征集平台的前期定位是准确和恰当的，这也代表了当地政府务实的工作作风，但未来如何在守正基础上开拓创新，拓宽功能，逐步将联系点立法征询工作拓展到立法全过程实践中来，拓展到发展全过程人民民主实践是值得探讨的问题。

　　2.人员力量和专业化程度有待加强。面对越来越高的建设要求、越来越专业的全过程立法和全过程人民民主建设实践，该站点队伍建设存在明显不足，具体表现在三个方面：

　　（1）专业背景欠缺。有学者认为，立法工作有人大常委会法工委与立法专业联系点的把关，社区型的基层立法联系点只需要把最朴素的民意和群众智慧收集到即可，没有必要过于强调专业化信息员队伍建设，此观点虽有一定道理，但在实际中，如果缺乏一定的基本专业要求，会导致立法民意传达的失真失察，立法建议采纳率过低，无法实现提高立法质量的本意。实践证明，一批高素质的立法信息采集员队伍确实是立法征询工作专业性和立法严谨性的有效保障。信息采集员队伍是立法联系点团队核心，必须有一定规模的具有法学背景和从事法律工作的人员作为支撑，发挥必要的引导和带动作用，才能不断满足新形势的需要。据统计，中心湾社区基层立法联系点的信息采集员队伍中具有法学背景和从事法律、政策研究的不足10%。面对一些重要、紧迫、专业性和程序性很强的法律草案，多数信息采集员的知识储备显得相形见绌，只有通过自学和托熟人来开展立法征询工作。在运用专业方法在解释法律同时，信息采集员还需要对群众意见进行筛选、核实、完善，形成法律法规框架下可供参考的上报意见。这对信息采集员队伍的责任感、耐心、链接资源能力和知识储备都提出了较高要求。

　　（2）队伍结构单一，缺乏代表性。社区型基层立法联系点重在“基层性”和“群众性”，要能体现代表性和全面性，即使提不出实质性建议，但能够参与立法询征工作，参与全过程人民民主实践，群众一样能得到政治参与的获得感。目前该联系点的立法征询工作开展还主要依托社区工作在进行，尚未进行统计学意义的样本筛选和社会组织购买服务或者社会调查外包。在信息采集员的招募上采用志愿者的招募方式并进行简单筛选，由于主动报名的信息员人数还不够多，其结果就是筛选较为宽松，在性别、年龄、专业和职业背景上代表性不强，对受访人员的选取也很少进行指导和干涉。据统计，比较活跃的核心的38名采集员里，社区工作者和社区退休人员占70%之多，在职的、中青年的、女性的信息采集员数量偏少，采集对象也相对固化，对弱势群体的采集也较少。要保障立法征询工作具有充分的民主性，就必须扩大采集员的代表性和采集对象的代表性。

　　（3）工作人员全员兼职，激励欠缺。该立法联系点的负责人和一名工作人员均为社区工作者兼职。基层工作本身就复杂而繁琐，他们在做好立法联系点工作同时，还要肩负社区诸多工作，往往感觉分身乏术，力不从心，工作经常处于被动，导致立法询征工作无法深层次、系统性地开展。同时有些地方出现的将人大常委会的权力职责、街道办事处的政府管理职责、相关部门的普法、宣传职责和居委会的职责旁落给立法联系点的情况，也应引起注意。

　　3.反馈机制有待完善。由于立法程序相对较长，目前，大多数地方的人大常委会法工委以各基层立法联系点为对象，将采纳情况直接反馈到点，由点再反馈给个人，但往往是半年统计一次，中心湾社区基层立法联系点也不例外。联系点无法及时向参与群众进行信息反馈，也不能及时告知是否采纳意见及未采纳意见的原因，造成社区党员群众参与立法的积极性降低，信息采集员的热情也受到严重影响。

　　4.宣传力度、居民参与还有待加强。中心湾社区常住居民有1万余人，整个石井坡街道常住居民6万余人，但目前仅有500余人参与到立法工作，只占片区常住居民的0.8％。民众参与立法的途径和民主立法重要性均比较模糊，对意见建议是否真正能够被法律采纳是有疑虑的，导致居民参与立法的积极性不高。整体而言，目前社区立法参与还处在“动员性”参与阶段，尚未形成主动参与立法、主动接受普法的良好氛围。

　　三、加强基层立法联系点建设的思考

　　（一）加强政策引领，打造全过程人民民主基层实践点

　　基层立法联系点因时因地，随政策而生，也必将随着时间推移、形势需要、政策变化而不断调整、转型和不断成熟完善。自“全过程人民民主”理念提出以来，基层立法联系点已经做了深入调整。可以预见，伴随着全过程人民民主理念的逐步落实落地，基层立法联系点还将具有很大的政策空间、成长空间。未来，可在开展民主立法的基础上，不断拓宽、加深这一全过程人民民主实践平台和民意平台，不断探索整合各类政策、人力、物力、财力等资源的方式方法，给予更多的人员、经费和政策支持，以人民有序政治参与、践行全过程人民民主为基本理念，逐步破除因历史原因、政策原因、人为的、区域的或部门的等因素形成的现有的利益壁垒和政策藩篱，逐步整合和重构现有归口各部门的各种资源，做到目标一致、品牌共建、资源共享、互通有无，在民主立法、民主决策、民主选举、民主协商、民主管理和民主监督上发挥多重作用，使其成为群众有序政治参与的综合平台，成为探索创建全过程人民民主基层实践点的桥头堡。

　　在发展全过程人民民主上，一是可要将基层立法联系点与人大各项工作相结合。在人大行使重大事项决定权、人大行使监督权上有些地方已经开展了有益探索，在服务立法的同时，服务好行政决策，保障好人民监督权利，发挥“直通车”“发声筒”“照妖镜”“议事厅”等作用。二是要与选举工作、代表工作相融合，与人大代表家站相融合，充分发挥代表作用。将人大代表“家、站、点”作为立法联系点的运作平台，实行“场所共用、设备共配、人员共管、资源共享”的集约化建设，实现“一个场所、两块牌子、两种职能”，方便各级人大代表直接联系人民群众，又方便开展立法意见征集座谈、法规草案解读等活动。三是要与基层治理相互融合。基层治理涵盖的党建引领、“五社联动”、网格化治理等对基层立法联系点发展全过程人民民主至关重要。这一点，社区型基层立法联系点就很具有优势，也是中心湾社区基层立法联系点的优势所在。基层立法联系点一般会首先设立在基层治理、社区治理发展较好的基层单元，其可贵之处就在“基层”二字，意在将基层声音传递到顶部立法，试图通过广开言路、开门立法，摆脱精英立法可能带来的“立法谋私”“立法作秀”弊端，破解群众因“沉默的螺旋”导致的“基层失语”现象。这就要求基层立法联系点的征询工作要开展到位，让群众信任，想法设法让群众张嘴说真话，不能浮于表面，这很考验前期基层治理状况和群众参与氛围。而良好的立法征询工作又能促进基层治理，为此二者的融合是必要且紧要的。

　　（二）立足立法征询工作核心，实事求是拓展职能

　　立足立法征询工作，是基层立法联系点的核心职能。在条件有限的情况下，保证好立法征询工作有序开展是第一任务。当下，大多基层立法联系点的主要任务还集中在立法征询工作中，有的还未有效开展好，有的已卓有成效，有一定基础的地方已经把基层立法联系点的立法行政工作对象升级到法律的立项、起草、调研、审议、评估、宣传、实施等全过程、各环节。要根据各地自身状况，实事求是的给予不同的支持和引导，适时拓展职能。笔者认为，推动基层立法联系点功能由“立法中”向“立法前”“立法后”两端延伸是必要的。这就需要相关的政策支持，引导其有序参与立法规划调研、立法计划编制意见征集、法规草案意见征集以及法规通过后实施的征集意见建议、调查评估等工作。

　　（三）加强队伍建设，提升专业水平

　　制度的执行关键在人。人才是基层立法联系点的第一资源，要把队伍建设放在突出位置，加强配套服务保障。一是建立专兼结合的人才队伍。要改变基层立法联系点全员兼职的队伍现状，把联系点当成淬炼机关干部、社区工作者和法学专业学生基本功的“训练营”。《南宁市人大常委会基层立法联系点工作规定》要求保证每个联系点都有一名“点”的负责人和不少于一名的行政事务工作人员，负责承担立法活动的具体实施及相关工作。以中心湾社区基层立法联系点为例，一方面可以由公职人员补充，可抽调区人大常委会工作人员下沉到社区办公，也可在街道工委层面抽调专职人员负责起该立法联系点建设；另一方面可将社区兼职人员专职化，通过设置专岗、减负，给予一定工作经费保障，提升工作成效。如任命社区居委会班子成员副职担任专职联系点负责人、增设人大基层立法联系点专职联络员等，还可以依托高校法学院系，建立法学专业实习生常态化实习制度，以补充人手短缺问题。二是提升联络员和信息采集员队伍专业化水平。立足本地志愿服务站，招募辖区具有一定法律知识、群众工作经验丰富的党员群众，在原有志愿者队伍基础上不断发现、吸引、培养人才。在激励机制上，除了依托志愿者积分奖励兑换奖励、物资和荣誉奖励外，要更加注重提供提升法律素养的培训实践机会。要健全基层立法联系点人员培训制度，实行岗前培训与定期培训相结合，理论培训与业务培训两手抓。可通过邀请市人大常委会法工委备案审查处负责同志参与讲授、组织参与相关领域案件的公开审判旁听、组织立法现场考察交流等提升业务能力。还应提供更多参与立法相关工作的机会，如推荐信息采集员、人大代表等参加市人大常委会的立法征询座谈会、论证会、听证会，列席市、区人大常委会会议等，以便深入了解地方立法工作进程。三是加强信息采集员队伍的评价考核。按照严进宽出原则，加强入口关管理，侧重考察信息采集员的政治素养、法律素养、工作态度和工作能力，针对不活跃的挂名采集员，应及时提醒、督促和劝退。四是加强立法征询顾问团队建设。可聘请法院、检察院、司法局、法制办的相关人员，高校法学院学者，律师事务所律师作为立法征询顾问，负责对各自擅长领域的法律法规提出立法征询意见和建议，从而形成上下联动，带动立法联系点专业能力提升。五是充分发挥好人大代表作用。利用人大代表联系选区选民机会，组织人大代表共建基层立法联系点，探索建立了人大代表立法征询资源信息库，以人大代表家站为据点，开展立法征询工作。

　　（四）加强上下联动，建立有效的反馈、互动机制

　　一是立法部门要注重立法征询草案附带说明和重点条文解读。可以将附带草案的相关说明，包括制定目的、重要条款的解读、制定起草过程中重点条文的争论等作为立法征询参考材料，完整、准确，通俗易懂的下发到各基层立法联系点，提高立法征询的方向性，最大程度方便采集员和群众参与立法征询工作。二是加强立法征询内容和征询对象的分级分类管理。对于国家级立法，应启动基层立法联系点最高级的国家立法重大征询工作程序，联系点的所有资源都要启动起来。特别是一些涉及全民性的重要法律法规，如民商法、刑法、行政法、经济法、社会法等。还要有效筛选不同群体，保证群体声音能够传达到位。就与民生相关的高质量发展立法、惠民立法、环保立法、弘德立法、协同立法等地方立法重点领域，专题开展“一线调研”。针对一些地方性行业性政策法规，要区别对待。一些数量较多、专业性强的地方行业性规章制度，可以向立法部门争取资源，以小切口，通过线上线下等形式指导并引导采集员深入行业协会和相关从业人员进行采集。三是建立有效的反馈机制。建议得到采纳或建议得到上级的明文反馈将为信息采集员和群众参与立法征询工作提供强大动力。不同于一般的公开征求意见，基层立法联系点的征询工作具有固定性、特定性，上报建议均可溯源，因此及时反馈就显得十分必要和可行，这也是尊重民意的具体体现。如《东莞市公众参与政府立法程序规定》第二十一条规定，“起草单位应当对公众意见进行整理、归纳和分析，结合工作实际及论证情况作出是否采纳的决定,并编制公众意见采纳情况说明。公众意见采纳情况说明应当包括公众意见概述、公众意见采纳情况及理由等内容。”无论是对团体或者个人进行的直接回复，还是整体回复，建立及时的自上而下的法规草案公众意见采纳情况反馈机制，都能激起联系点和群众参与立法的积极性。

　　（五）主动宣传、服务，增强群众参与立法吸引力

　　一是主动宣传，提升公众参与立法意识。依托基层立法联系点，结合“法律三进”、以案释法等日常普法宣传活动，通过宣传栏、宣传册、小视频、微信公众号、各种社区活动等进行立法工作宣传、立法成果宣传，让广大居民群众在充分认识、了解立法工作的基础上，积极主动参与到立法活动中来，理解基层立法联系点是保障人民群众参与立法的有效途径，是民主立法的重要制度安排，并在建言献策中潜移默化地接受法律熏陶，提升学法尊法守法用法的意识和能力。二是主动服务，营造良好参与立法、守法氛围。基层立法联系点要将吸纳的专业资源、培育的专业队伍转换为法治效能，在广泛征求立法民意的同时，积极为居民群众提供法律法规咨询服务，为居民依法维权提供法律依据。对遵纪守法模范和积极参与立法征询工作的居民可通过个人和单位致感谢信、社区张贴栏宣传等方式加强荣誉奖励。三是主动结合群众焦点，做到民有所呼，法有所应。立法需要回应民生期盼。要在广泛征求民意的基础上开展调查研究，摸清群众最迫切需要解决的问题和关注的热点焦点，注重收集掌握群众反映强烈的法律制度的空白和冲突，有的放矢地提出相应的立法建议。

 

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作者|苏二威

作者单位|渝中区委党校