内容摘要：人大司法监督传统方式面临法律监督弱化、工作监督软化、人事监督虚化等困境，无法适应新形势下司法工作的新特点和人民群众对司法监督的新要求。地方人大在司法规范性文件备案审查、类案监督、两官履职评议方面的有益探索，为人大司法监督工作提供了创新思路。在严格遵循坚持党的领导、集体监督、间接监督、事后监督原则基础上，地方人大应进一步厘定司法规范性文件备案审查范围和标准，明确类案监督议题和内容，规范两官履职评议程序、范围、跟踪问效和结果运用机制，切实提升司法监督创新工作实效。

　　关键词：司法监督；司法规范性文件备案审查；类案监督；两官履职评议

 

　　习近平总书记在中央人大工作会议上强调：“各级人大及其常委会要把宪法法律赋予的监督权用起来，实行正确监督、有效监督、依法监督。”加强对司法工作的监督，确保司法公正高效权威，是宪法和法律赋予人大及其常委会的重要职责，也是建设中国特色社会主义法治体系和法治国家的内在需求。新形势下，地方人大应立足司法工作的新特点和人民群众对司法监督的新要求，不断探索完善司法监督的工作机制和方式方法，推动地方人大司法监督工作取得新进展，获得新实效。

　　一、地方人大司法监督传统方式的困境

　　人大对司法的监督主要涵盖法律监督、工作监督、人事监督三个维度。长期以来，囿于法律规定不完善、监督理念滞后等因素，人大监督司法传统方式存在法律监督弱化、工作监督软化、人事监督虚化等问题，无法适应新形势下司法监督工作的新特点。

　　（一）法律监督弱化

　　针对司法机关开展的法律监督，最为有力的举措即为对司法规范性文件进行备案审查。然而对地方两院制定的司法规范性文件备案审查存在以下问题：一是法律依据不明。《监督法》仅明确规定全国人大常委会有权对最高人民法院、最高人民检察院制定的司法解释进行备案审查，现行法律并未赋予地方人大撤销地方两院司法规范性文件的权力。同时，两高《关于地方人民法院、人民检察院不得制定司法解释性质文件的通知》明确规定：“地方两院不得制定在本辖区普遍适用的、涉及具体应用法律问题的司法解释性质文件”，很多地方人大据此认为若对司法规范性文件进行备案审查，等于变相认可地方两院制定司法解释性质文件的合法性，多年来并未将地方两院司法规范性文件纳入备案审查范畴。二是审查范围不清。地方司法规范性文件种类繁多，包括审判、检察业务指导性文件、人事任免等涉及两院内部工作的文件、两院内设机构发布的规范性文件以及两院与其他单位联合制定的文件，在将两院司法规范性文件纳入备案审查范围的省份，对何种规范性文件应当纳入备案审查范围认定不一，实践操作较为混乱。

　　（二）工作监督软化

　　于司法机关而言，案件办理是其最为重要的职责，脱离案件对司法机关开展监督，无异于无本之木，无源之水。2006年出台的《监督法》未将此前地方人大探索开展的个案监督纳入法定监督方式之中，加上理论和实务届对个案监督颇有争议，各地人大相继废止了此前有关个案监督的制度规定，甚至对案件监督讳莫如深，闻虎色变。个案监督本身的正当性确实存疑，但是完全脱离案件对司法机关开展监督，难以触碰其核心主业，难免使监督浮于表面、流于形式。综观《监督法》赋予人大及其常委会监督两院的七种法定方式，实践中运用较多的是听取专项工作报告，但监督议题往往较为笼统宽泛，涉及的内容十分庞杂，范围太广，监督主体不够聚焦，难以切中要害和关键，无法发现司法机关深层次的问题。加之《监督法》本身并未设置法律责任章节，意味着两院即使违反了相关规定，亦无明确的负向评价指标予以规制，使得人大的工作监督疲软乏力，司法监督的有效着力点亟待发掘。

　　（三）人事监督虚化

　　任免权是宪法赋予人大的法定职权，人大对任命的两院司法工作人员进行监督，是“由谁产生、对谁负责、受谁监督”宪法精神的体现。随着员额制改革不断走向深入，司法去行政化目标逐步实现，员额法官、检察官独立行使审判权、检察权的要求被进一步强化，对其行使公权力展开行之有效的外部监督就显得更为重要，亟需人大发挥实质的外部监督作用。然而长期以来，人大的人事监督一直存在形式主义、走过场问题。法官、检察官虽由人大任命，但是仅仅依靠常委会会前发放的基本履历等有限信息，常委会组成人员在较短的审议时间内，难以全面掌握被任命对象的综合情况。尽管各地人大通过法律知识考试、表态发言等形式不断强化任前监督力度，任命监督虚置状况有所改善，但是任后监督一直较为薄弱，宪法宣誓制度的推行在一定程度上填补了多地任后监督的空白，但是如何对宣誓内容进行跟踪监督，持续深化任后监督力度，仍然有待破题。总体而言，对两官的任后履职情况缺乏必要的制度保障，任后监督的内容、方式、手段不明确，随意性较大。

　　二、地方人大司法监督的创新探索

　　近年来，各地人大主动适应新时代对人大司法监督工作的新要求，大胆实践、积极探索，不断更新监督理念，创新监督方式，强化监督举措，在司法监督工作方面积累了很多有益经验，为化解传统司法监督方式的不足提供了全新视野。

　　（一）备案审查司法规范性文件

　　重庆、新疆、河南、黑龙江、安徽等地自2011年起就陆续对两院司法规范性文件开展备案审查进行了有益探索，比如重庆先后制定《规范性文件备案审查工作办法》《规范性文件备案审查基准》《规范性文件备案审查条例》，将对地方两院的司法规范性文件纳入备案审查范围并实现电子报备，同时对规范性文件的判断标准、报备细则、报备程序作了细化规定，确保报备工作及时规范有序。2019年12月，全国人大常委会发布《法规、司法解释备案审查工作办法》，其中第五十五条规定：“地方各级人大常委会参照本办法对依法接受本级人大常委会监督的地方政府、监察委员会、人民法院、人民检察院等国家机关制定的有关规范性文件进行备案审查”，为地方人大对司法规范性文件开展备案审查提供了文件依据。此后，2020、2021年，河北、浙江、北京、上海、江苏、山东、湖南、宁夏等地人大常委会陆续将两院制定的司法规范性文件纳入备案审查范围。在具体备案范围中，各地做法又有所差异，主要包括两种：一是将法检两院制定的所有指导审判、检察业务的司法规范性文件均纳入备案审查范围，此种模式备案范围最为广泛，河南、广东、内蒙、四川即采此种模式。二是备案范围仅限于对最高人民法院、最高人民检察院制定的司法解释的进一步细化执行规范，此种模式备案范围较为保守，安徽即采此种模式。

　　（二）积极探索类案监督

　　为化解确保司法独立与强化权力运行监督之间的矛盾，部分地方人大探索开展类案监督与案件评查，取得了良好成效（如表1所示）。一是聚焦类型化案件开展监督。个案监督系人大就某一具体案件的事实认定、法律适用、司法程序、司法人员渎职犯罪等开展监督，客观上存在权力寻租空间，易被地方保护主义、个人利益保护主义所利用，进而超越人大不代行司法权的红线。与之不同，类案监督的重点并不在于微观层面纠正个案错误，而是聚焦于中观层面，通过对某一类型化的案件开展监督，发现司法领域具有普遍性、典型性的问题，进而推动共性问题解决，切实增强监督司法的实效。比如湖南、河北等地人大针对电信网络诈骗、工伤保险认定、非法吸收公众存款、银行卡盗刷等类型化案件开展类案监督，司法监督实效显著提升。二是组织专业力量评查类案。为打破“外行监督内行”的藩篱，各地人大在探索开展类案监督时，十分注重评查主体的专业化。评查主体通常为从事法律实务的人大代表、法学专家、资深律师，通过整合专业资源、引入第三方专家，确保类案监督的准确性和权威性。三是完善工作机制，加强制度保障。如安徽铜陵人大、淮北人大制定《司法类案监督工作办法》、《司法监督咨询员工作办法》，细化类案监督工作流程、监督人员选任方式，确保类案监督有序推进。

表1：各地人大开展类案监督情况

　　（三）拓展深化任后监督

　　为避免对两官的人事任免和监督流于形式，浙江、湖南、山东、安徽、广东等地人大对由其任命的法官、检察官开展履职评议，已逐步形成流程化、常态化格局。总体而言，两官履职评议有以下几种形式：

　　一是述职及测评模式。两院被任命人员每年向常委会汇报年度履职报告，常委会对其报告进行专题审议并开展满意度测评，重庆、安徽等地人大常委会即采取此种形式。两院任命人员在人代会全体会议上向常委会口头报告履职情况，书面述职报告印发常委会组成人员，分组审议后，由常委会组成人员对两院任命人员开展满意度测评，测评结果在常委会全体会议上公布。

　　二是调研及评议模式。该模式以浙江杭州市人大常委会为代表，人大常委会前期组成调研组，对纳入评议范畴的两官履职情况展开调研，调研方式包括走访座谈、抽查案卷、旁听庭审等，调研结束后，人大常委会主任会议就被评议两官的调研报告开展评议，评定“优秀”“称职”“不称职”三个等次。

　　三是调研、述职及评议模式。此种模式以浙江温岭人大为代表，形成了前期调研、中期评议、后期跟踪监督的履职评议监督闭环。具体而言，前期调研阶段，通过随机抽样方式确定被评估两官，评议内容主要涵盖业务绩效、政治素养、廉政能力与作风建设、主动接受监督与司法为民情况等综合指标。中期集中评议阶段，通过常委会会议形式，结合被评估两官的履职情况报告和前期履职评议组的调查报告情况，常委会委员对被评估两官开展满意度测评。后期整改落实阶段，被评估司法人员根据评估意见，落实整改方案，三个月后向主任会议书面反馈汇报整改意见落实情况。

　　三、地方人大司法监督的基本原则

　　正确把握人大司法监督的基本原则，对于妥善处理人大与司法机关支持与监督的关系具有重要意义。各地积极探索的各种司法监督创新方式是否妥当，关键在于是否符合以下几个原则：

　　（一）坚持党的领导原则

　　人大机关首先是政治机关，坚持党的领导是开展一切工作的基本前提和根本保证，对于司法监督而言亦概莫能外。人大对司法机关开展监督，其根本目的在于通过司法监督，确保党的意志在司法工作中得到贯彻落实，促进司法机关始终坚持党的领导，正确履行宪法法律赋予的审判权和检察权，努力让人民群众在每一个案件中感受到公平正义。在司法监督工作中，人大要严格执行向党委请示报告制度，无论是司法规范性文件备案审查，还是类案监督、两官履职评议具体开展，事前、事中、事后以及遇到重大疑难问题时，都要及时向党委请示报告，确保党委随时掌握人大司法监督工作动态，切实发挥党统揽全局、协调各方的作用。以履职评议为例，一方面要坚持提前请示，两官履职评议方案要事先向党委征求意见，经批准后再予印发。另一方面，要注重结果反馈，对两官履职评议的结果和评议报告，要及时报告党委组织部门，为党委组织部门选任干部提供参考。

　　（二）集体监督原则

　　人大行使立法权、监督权、决定和任免权，均是通过“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的方式进行，其最重要的显著特征就是集体讨论，集体行使职权，任何议题只有经常委会全体组成人员过半数投赞成票才能表决通过，具有鲜明的集体决定问题，少数服从多数特色而常委会组成人员个人无权作出任何决定或决议。在上文举示的监督司法创新探索中，无论是备案审查司法规范性文件、两官履职评议、还是类案监督，共同特点都是集体行使监督权。特别是在后两项创新工作当中，前期调研由人大常委会派出的调研组集中开展，中期评议由常委会组成人员依据民主集中制原则投票，评议结果也要求超过半数，这就避免了常委会委员或人大代表个人借权力机关的名义，不当干涉司法。

　　（三）间接监督原则

　　人大监督司法应秉持间接谦抑原则，不能直接插手案件办理。我国的人民代表大会制度虽与西方国家的三权分立制度不同，但并不代表我们完全摒弃了国家权力的分权与制衡制度。相反，为防止因权力过于集中而滋生腐败，在人民代表大会制度领导下，国家权力在行政机关、审判机关、检察机关之间分工，确保其各司其职、相互独立。本轮司法改革“让审理者裁判，让裁判者负责”的核心理念更加凸显了司法权独立行使的价值追求。尽管各级人大可以监督由其产生的司法机关，但并不代表人大能够代替司法机关行使司法权。人大监督司法机关，其主要形式应该是通过行使监督权督促司法机关依法履职，而不能在监督中直接介入司法活动，指导司法机关办案，更不能以纠正错误裁判为名以决定或决议形式直接废止裁判文书。在监督中，如若发现司法机关办理的案件确有错误，或者司法人员存在徇私舞弊、枉法裁判等行为，应当通过法定程序、法定形式移交相关部门处理。

　　（四）事后监督原则

　　人大对司法机关进行监督时，应该秉持事后监督原则，对于法定程序尚未终结的案件，人大不应提出具体指导意见。我国的民事、行政、刑事三大诉讼法均建立了相对完备的救济体系和自我纠错机制。以民事诉讼为例，我国民事诉讼实行二审终审制，在出现新证据足以推翻原判决、程序严重瑕疵、适用法律错误等法定情形下，当事人可以启动再审程序寻求救济，检察机关亦可通过法律监督程序提起抗诉启动再审。是故，司法程序本身的自我纠错机制已然较为全面和完善。在法定纠错程序尚未完结的情况下，案件的最终走向尚无定论，此时如若人大贸然介入发表倾向性意见，势必影响法院的独立审判。因此，无论是类案监督还是履职评议，在具体抽查案件时均应选取已经审结的案件，而不能涉足尚在法定审理程序中的案件。在组织调研评议小组旁听庭审或观看庭审录像时，也不应对事实认定、证据采信和法律适用发表倾向性意见，而应该将监督重心放在法官庭审驾驭能力、析出要件事实能力以及是否赋予当事人足够的程序保障权利等问题上。

　　四、进一步完善地方人大司法监督创新工作的路径

　　创新是熔铸高质量发展的不竭动力，各地人大的创新实践为司法监督工作积累了许多可复制推广的经验，但在改革试水中，仍然面临诸多困惑有待进一步厘清：一是法律监督中，如何确定司法规范性文件的备案审查范围和标准？二是工作监督中，如何科学确定类案监督议题？案件评查内容、程序应如何确立？三是人事监督中，如何细化两官履职评议的内容、范围和跟踪问效机制？在评议中发现问题时，如何与更为刚性的监督方式衔接？应在总结现有经验的基础上，不断拓展细化创新规则，切实推动人大司法监督工作高质量发展。

　　（一）细化备案审查工作

　　鉴于大部分地区对司法规范性文件开展备案审查尚处于起步阶段，各地在备案审查范围和标准方面争议较大，是故下一步应重点明晰如下问题：

　　第一，厘定备案审查范围。地方两院制定的司法规范性文件包括以下几种：一是司法业务类文件，指地方两院针对某类案件或审判事项制定的业务类指导文件或工作规范。二是司法解释的具体实施意见，是指在两高授权的数额、量刑范围内，由省级法检两院根据本地区经济发展情况、犯罪影响程度等因素，制定的便于实践操作的细化执行标准。四是司法行政管理类文件，此类文件主要规范司法人事管理、经费保障、法庭建设、信息化建设等方面。

　　将司法规范性文件纳入备案审查的前提是有对相应文件进行备案审查的必要性，而有备案审查价值的规范性文件具备以下特征：由特定国家机关依照法定职权和程序制定、涉及不特定的公民、法人或者其他组织权利义务关系、具有普遍约束力、在一定期限内可以反复适用以此作为评价标准，在地方两院制定的种类繁多的司法规范性文件中，司法业务类文件、司法解释的具体实施意见同时符合外部性、反复适用性和普遍约束性等规范性文件特征，显然应当纳入备案审查范畴。司法行政管理类文件是对两院人财物管理方面的规范，一般不涉及对当事人权利义务的具体规定，可不纳入备案审查范畴。而关于司法工作的指导意见则不可一概而论，此类文件虽大部分较为宏观，但个别也可能间接影响当事人的权利义务，故应视具体内容而定。此外，对于两院与其他单位联合制发的文件，除与党委联合发文时应由党委相关机构备案审查外，一般均应纳入备案范围，避免出现因人大与政府均未审查而使此类文件游离于审查范围之外的情况。而于司法机关内设机构发布的规范性文件而言，可参照政府内设部门制发的规范性文件由上级政府在内部系统中进行备案监督的做法，由上级法检两院进行备案监督。

　　第二，明确备案审查标准。在备案审查实践操作中，已积累形成较为成熟的审查标准包括合法性标准、合理性标准、合宪性标准以及政治性标准。于地方人大而言，争议比较大的是合宪性标准是否能够作为地方人大审查司法规范性文件的标准，安徽、广东、浙江等地均设立了“与宪法相抵触”这一合宪性审查标准，其他地方则未列明这一标准。有学者认为，对宪法进行解释是全国人大常委会的专属职权，如果允许地方人大在对规范性文件备案审查时一并审查相关规范性文件是否违背宪法，则等于变相赋予了地方人大宪法解释权。笔者同意这一观点，具体操作中，可采折中做法，如《重庆市各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》第十六条第一款规定：“市人大常委会对规范性文件进行审查研究，发现规范性文件可能存在违背宪法规定、宪法原则或者宪法精神问题的，应当提出研究意见，向全国人民代表大会常务委员会报告。”

　　（二）强化类案监督工作

　　案件监督并非洪水猛兽，在充分尊重司法独立基础上，对类案开展监督，能够有效破解人大司法监督流于形式的难题，推进人大司法监督工作走深走实。

　　第一，科学确定类案监督议题。围绕中心大局，精准确定类案监督议题，是类案监督工作顺利开展的基石。类案议题如果过于宏观，则与听取和审议专项工作报告这一传统监督方式并无二致，如果过于微观，又容易使监督落入细枝末节之中，难以全面反映和呈现深层次的体制机制问题。类案监督议题的来源，可以围绕以下几个方面展开：一是人民法院审结的贯彻落实党中央重大决策部署的案件，比如与法治营商环境密切相关的涉民营企业类案件；服务保障六稳六保，因疫情引发的劳动争议、买卖合同、商铺租赁类案件；促进创新驱动发展的知识产权案件；推动市场主体有序退出和有效救治的破产类案件；促进基层社会治理的涉黑涉恶案件等。二是常务委员会组成人员对司法工作提出的比较集中的问题类案件。三是人大代表对司法工作提出的建议、批评和意见反映比较集中的问题类案件，比如仲裁、虚假诉讼类案件等。四是在日常司法监督工作中发现的问题比较突出的类型化案件。五是人民群众来信来访反映的、具有共性特征的类型化案件，比如检察院抗诉案件、执行回转类案件等。

　　第二，持续优化类案监督内容。类案监督应当有的放矢，从实体与程序双重维度中检视和发现问题。类案评查指标应该包括事实认定、法律适用、程序运转、裁判文书质量等各方面，评查重点为从类型化案件中发现提炼共性问题，比如法律适用不统一、隐形超审限、程序空转、案件流转周期较长、裁判文书释法说理性不强等问题，帮助司法机关借由类案问题，深挖背后的审判管理、体制机制问题，推动新的司法政策和司法规则有效形成、难点卡点问题落实解决。

　　第三，综合运用多种监督方式。为扫清类案监督暂时于法无据的障碍，可将类案评查与听取审议专项工作报告、专题询问、执法检查相结合，大力提升解决问题的层次，做到有报告、有审议、有类案评查、有专题询问、有整改落实，切实提升监督实效。比如《民法典》2020年颁布至今已逾两年，可就《民法典》实施情况开展执法检查，在具体推进过程中，选取老旧小区加装电梯、好意同乘减轻责任、居住权、个人隐私保护等《民法典》新增条款开展类案评查，还可进一步结合执法检查和专题调研中发现的问题，组织开展专题询问，切实把监督议题做深做实。

　　第四，不断夯实类案监督人才基础。众所周知，司法是一项极具技艺性的判断裁量活动，要求从业人员兼具丰富的法律知识储备能力、良好的逻辑推理能力、完备的经验法则运用能力。对如此具有高度专业性的活动开展监督，亦对监督主体的监督能力提出了更高要求。一方面，应不断提高人大系统监察司法委人员素质，通过专家授课、理论研讨、岗位练兵等方式，全面提升人大监察司法委工作人员的专业知识和专业能力。同时要强化与法检两院人才的良性互动交流，优先选任具有司法工作经验的同志从事司法监督工作，切实优化司法监督队伍专业结构。另一方面，鉴于司法类案涉猎范围广泛，涵盖刑事、民事、行政、执行各个领域，仅仅依靠人大监察司法委内部专业力量明显力不从心。应借力外部专业力量，构建类案监督法律人才库，从人大监察司法委员会委员、人大代表、专家学者、退休法官、检察官中选择具有丰富司法经验的人员充实人才库，形成整体工作合力，进一步提高人大类案监督专业化水平。

　　（三）规范履职评议工作

　　监督个人和监督工作犹如鸟之双翼、车之双辙，二者缺一不可，两官履职评议延伸了人事监督从任前考察到任后监督的长度，值得深入推广。

　　第一，明确履职评议内容范围，力求履职评议客观真实。对两官的履职评议应有别于一般组织人事考核，突出人大监督和司法监督特色。评议内容可围绕以下几个方面展开：一是法律监督层面，主要考察学习法律法规情况，特别是学习最新出台修订的法律、司法解释情况。二是工作监督层面，包括兑现任前承诺、廉洁自律、业务能力、外部评价等，通过本人自查、走访座谈、案卷评查、庭审观摩或庭审录像抽查、代表暗访、随机回访案件当事人、民主测评等手段，全方位掌握被评议对象的综合履职情况。三是增强主动接受人大监督意识层面，包括落实人大常委会审议意见、建议情况，对人大代表提出的议案、建议、批评和意见的办理情况等。评议过程中能够量化的指标要提供具体详实的数据支撑，可结合法检两院的内部考核指标如办案数量、结案率、改判率等进行综合评议。合理确定履职评议覆盖范围，单次评议范围既不能过大，以免影响两院日常工作开展，也不能过窄，无法实现全面监督。应当有计划、有步骤地分批、分次对两官开展履职评议，在常委会一届任期内实现对任命两官履职评议全覆盖。

　　第二，践行全过程人民民主，确保履职评议公平公正。在两官履职评议时充分发挥代表和群众的作用，能够有力践行全过程人民民主理念。前期调研环节，可吸纳具有司法工作经验的人大代表作为调研组成员，走访座谈时广泛征求两官所在单位的领导、同事、当事人、人大代表意见，为被测评两官精准画像。在中期评议环节，邀请两官所在辖区人大代表、基层人大负责人参加审议，与常委会组成人员一起向评议对象提出意见，使评议对象广泛吸收各方意见，并由常委会组成人员对评议对象履职情况开展满意度测评。在后期整改落实环节，两官根据常委会组成人员提出的审议意见，在1个月内形成整改报告，整改报告应广泛征求辖区人大代表、基层人大负责人意见，由调研评查小组将上述意见反馈被评议对象并落实跟踪监督，3个月内被评议对象向主任会议汇报整改情况。真正把代表监督、群众监督贯穿履职评议全过程。

　　第三，注重评议结果运用，提升履职评议监督实效。评议结果能否对被评议对象产生实质影响力，是两官履职评议这一监督方式是否真正发挥刚性作用的关键所在。可做好以下几点：一是完善两官履职评议档案，将调研组在履职评议过程中掌握的两官履职情况、办案质效、司法技能、廉政情况等指标，以及常委会分组审议中的满意度测评分值载入档案之中，作为被评议对象评先选优、职级晋升的重要参考。二是探索建立履职评议与专题询问、质询、撤职案等刚性监督方式的衔接机制。对于在两官履职评议中发现的具有代表性和典型性的共性问题，可在下一年将相关问题作为专题询问、质询的监督议题，切实提升司法监督的连续性和实效性。对评议结果为“不满意”且限期整改落实仍不到位的人员，可在必要时启动撤职案，让履职评议这一监督方式真正长出牙齿。

 

　　参考文献

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作者|李弸

作者单位|市人大监察司法委）