关于地方人大工作评议的实践与思考

—基于重庆市人大常委会工作评议的实践考察

内容摘要：监督权是宪法法律赋予人大的重要职权。人大工作评议是发轫于基层大胆创新，逐渐被广泛接受的一种有效监督方式，对于落实好宪法法律赋予人大的职权、促进民主法治建设、推动经济社会发展，具有积极意义。本文在整理人大工作评议历史脉络基础上，基于重庆市人大常委会工作评议的实践考察，梳理工作评议的主要程序步骤、经验与成效，从主观和客观两个维度分析了地方人大常委会工作评议的共性问题，围绕法律依据、程序规范、环境打造等方面提出了对策建议。

关 键 词：人大；工作评议；实践；思考。

监督是在宪法法律框架内，人大履职的重要方式。开展对“一府两院”的工作评议，是地方人大常委会履行监督权过程中探索出的有效监督方式。一般认为，相对于执法检查等其他监督方式，其更加严肃和权威，更具威慑性和实效性，因此被不少地方人大常委会当成“绝招”，轻易不用此招，用必在关键之时、重要之处。笔者结合工作实践，以重庆市人大常委会的工作评议实践为窗口，刍议人大工作评议的困境与原因、对策与建议，与大家共同探讨。

一、人大工作评议的“前世今生”

人大工作评议为什么被部分地方人大常委会视为“绝招”？为什么用之如此慎重？梳理人大工作评议的历史脉络，有助于进一步了解工作评议，理解这些问题。

（一）源起于基层大胆创新。1979年，全国人大五届人大二次会议修订的地方组织法规定：县级以上地方各级人大设立常委会。之后，地方各级人大在宪法和法律范围内，实践中探索了一些行之有效的监督方法。1981年7月，黑龙江省肇源县人大常委会对“一府两院”干部进行评议，这是人大评议的首创，属述职评议范畴。这一方式很快被更多地方人大效仿，1984年，上海普陀区真如镇人大组织对镇政府工作开展评议，切入了工作评议轨道。1988年，黑龙江省人大在出台的监督工作暂行条例中将评议纳入法规范畴。1998年，新兴直辖市重庆的市人大常委会颁布评议工作条例，在省级层面对人大评议工作进行了专门规定。

（二）质疑中逐渐走向低潮。在人大工作评议逐渐发展，监督法尚未出台之前，部分学者对其合法性产生分歧。认为于法无据的有之，管得太细太具体的有之，多此一举的有之。一时间众说纷纭，人大工作者有点无所适从。2006年监督法正式出台，规定了执法检查、听取和审议专项工作报告等7种监督方式，进一步明确了监督方式，但对人大工作评议基本没有涉及。许多地方开始暂停开展工作评议，重庆市人大常委会也决定于2007年1月1日起废止评议工作条例。

（三）实践中继续探索完善。尽管监督法未对工作评议予以明确，但根据时任全国人大常委会法工委副主任的李飞（监督法文本起草者之一）解读：“听取和审议专项工作报告，也就是工作评议……能体现人大常委会监督的特点”，[①]地方人大在法律精神下对监督方式的探索从未止步。在制定人大监督相关地方法规过程中，安徽、河南、四川、贵州等省级人大常委会将评议纳入了地方法规具体内容中，大有“重整行装再出发”之意。2009年7月施行的重庆市实施监督法办法明确规定：人大常委会在听取和审议专项工作报告时，可以组织人大常委会组成人员、本级人大代表对报告机关的专项工作进行评议。至此，工作评议作为听取审议专项工作报告的补充和延伸，在重庆也终以地方法规形式固化下来，并得以运用。

二、重庆市人大常委会的有益实践

重庆市人大常委会依据监督法精神，于2009年出台实施监督法办法，将工作评议吸纳入听取和审议专项工作报告中予以明确，积极探索，大胆创新，对市政府相关领域工作开展评议。特别是重庆市四届人大常委会以来，更加注重运用工作评议开展监督。不完全统计，2013年至2020年间，对市政府相关工作开展了6项评议。

表1 重庆市人大常委会2013—2020年对市政府进行工作评议情况表

序号	时间	议题	承办专工委
1	2014	企业发展法治环境	市人大法制委
2	2015	规范性文件备案审查工作	市人大常委会备案审查工委
3	2018	学前教育发展情况	市人大教科文卫委
4	2018	旅游产业发展工作	市人大城环委（机构调整后转教科文卫委跟踪督办）
5	2019	民营企业发展法治环境	市人大法制委
6	2020	水污染防治工作	市人大城环委

同时，重庆市人大常委会将实践探索与总结完善有机结合，形成了一套较为成熟的工作评议开展方法。

（一）主要程序步骤一览

1．提前谋划，列入报告。围绕经济社会发展重点、社会关注热点，在反复征求相关专工委、区县人大、人大代表等各方面意见基础上，认真研究，反复权衡，确定次年与区县人大联动开展的工作评议内容，报市委同意后，列入市人大常委会工作报告，经市人代会通过后实施。

2．多方共商，制定方案。市人大常委会统一要求部署，相关专工委具体承办。在制定评议方案时，就评议重点、工作步骤等情况与市政府相关部门充分沟通；必要时开展前期调研，将调研成果体现到方案中，确保评议方案贯彻常委会要求、集中各方智慧、管用实用有效。

3．领导带头，开展调研。对于重要的工作评议内容，成立领导机构，由市人大常委会主要领导任组长，下设办公室在相关专工委，统筹开展工作评议。原则上每个常委会领导分别带队，深入区县、行业、村社，综合运用专题、随机、蹲点等调研方法，必要时委托第三方机构进行评估，力求形成全面深入的调研报告。报告经常委会主任会议同意后，供常委会评议参考。

4．集中智慧，会议评议。召开市人大常委会会议集中评议，必要时结合专题询问等监督方式。先由市政府在全体会议报告专项工作情况，然后常委会分组审议发言，同时围绕部分评议重点内容，“对事不对人”，按照“满意”“基本满意”“不满意”三个等次进行现场投票测评。市政府相关部门需到场全程听取审议和回答询问。若满意和基本满意人数未超过常委会全体组成人员50%的，市政府应当重新报告，常委会对新报告进行审议。

5．注重实效，跟踪督办。评议意见和测评结果按程序一并转交市政府研究处理，对于重要议题，还将向市委专门报告评议有关情况。一个月内，市政府办公厅向人大相关专工委报送整改落实方案。三个月内，人大相关专工委跟踪督办整改情况，提出意见指导和督促整改工作。六个月内，市政府向常委会会议报告整改情况，必要时常委会可以再次进行满意度测评。

（二）经验与成效

重庆市人大常委会的工作评议实践创新，推动了事业发展，取得了预期效果，也形成了一些可资借鉴的经验。

1．围绕中心，以一域服务全局。市人大常委会的工作评议均围绕全市中心工作，精准发力，服务全市改革发展稳定大局。2014年企业发展法治环境评议，贯彻了党的十八届四中全会关于保护企业法人财产权和重庆市发展民营经济大会精神。2015年规范性文件备案审查评议，清理相关规范性文件中与法律法规不一致等内容，为经济社会发展提供更好环境。2018年共2项工作评议，是“高产”之年，其中学前教育评议是对习近平总书记2016年视察重庆重要讲话精神的进一步贯彻，旅游产业评议是对全市旅游发展大会精神的落实。2019年民营企业发展法治环境评议深入贯彻了习近平总书记在民营企业座谈会上的重要讲话精神，等等。

2．点面兼顾，经济社会同发力。面对百年未有之大变局，世界经济增长低迷，国际经贸摩擦加剧，国内经济下行压力加大，重庆人大正以富有特色、卓有成效的方式积极推动经济社会发展。近10年的工作评议，市人大常委会注重综合权衡，全面把握，以单项工作为“点”，突出重心；综合工作为“面”，保障发展。企业发展法制环境、规范性文件备案审查工作评议，从“面”上促进政府依法行政，营造企业等市场主体公平发展的法治环境，推动经济“稳中有进”。学前教育、旅游产业、水污染防治等工作评议，从“点”上回应了老百姓的关切，促进了社会民生事业健康有序发展。

3．上下联动，实现辖区全覆盖。人大工作评议作为公认的权威性监督方式，要为市委“分忧”，为百姓“解渴”，必须联动区县人大、调动全社会，层层传导压力，形成良好的工作氛围。市人大常委会基本所有工作评议项目都与38个区县（自治县）人大联动开展，通过实地调研、召开片区会等各种方式，指导区县人大开展工作评议，丰富和做实市人大工作评议。对于两江新区和万盛2个“经开区”的直管区，鉴于没有设置人大的特殊情况，均由市人大常委会领导带队，直接深入实地调研，工作不留“空隙”，确保市人大的工作评议全面、权威、深入、真实。

4．长短结合，跟踪督办求实效。注重评议意见跟踪督办，市人大常委会对照评议意见全面了解市政府的整改落实情况，对整改情况较好的，作出肯定评价；对个别整改效果不够理想或者需要长期整改的工作，每年择其一二重点，开展持续跟踪，取得了较好效果。如2015年的规范性文件备案审查工作评议，促使市政府及其部门、区县政府废止了7105件规范性文件，实现规范性文件情况清晰、有效管理，优化了发展环境。2018年的学前教育工作评议，当年下半年全面评议市政府整改情况后，2019年对幼儿园运行情况、2020年对小区配套幼儿园办园清理情况进行跟踪督办，促进相关问题解决，增强民生福祉。

三、存在问题的主观与客观分析

工作评议在一定程度上激发了人大监督的活力，树立了人大监督的权威，提高了人大监督的实效，推动了经济社会发展。但放眼全国，“摸着石头过河”的探索式监督实践也面临一些困难和问题。这些困难和问题已长期存在，多数还存在共性，是主观和客观因素共同作用的结果。

（一）主观上，顾虑心理、能力不足、观望情绪“三足鼎立”

1．有所顾虑，“不愿评”。部分地方人大担心工作评议解决不了实际问题，“多一事不如少一事”；担心影响人大同“一府两院”关系，有点“抹不开面子”；担心干部的流动可能导致角色的互换，“留有余地好再见”。因此，无心开展工作评议，更不在意工作评议的充分运用。

2．能力欠缺，“不会评”。有的思想观念不够解放、被动应付职责，工作“随波逐流”；有的人员职数较少、专业和年龄结构不尽合理，“内行”不多，难以“棋高一着”；有的调研不够深入，考察习惯走“传统路线”，找问题主要靠“书面材料”，调研报告不精准，评议“抓不住牛鼻子”。

3．左顾右盼，“等人评”。诚然，政府工作从中国共产党建立苏维埃红色政权即有之，县级以上地方人大设立常委会刚过40年。但“波涛有志江湖阔”，人大制度离不开各级人大的创新实践和总结提高。遗憾的是，有的过于依靠“惯例”、想要“模板”、等待“经验”，结果“你看我时，我也在看你”。

（二）客观上，评议制度、评议程序、满意度测评、结果运用“四马攒蹄”

1．制度不规范。监督法规定的7种监督方式，并无工作评议。似可以理解为工作评议既未被法律否定，也未被全面接纳。部分省级实施监督法办法尽管对工作评议有所表述，但只存在于听取审议专项工作报告的个别条款中，还不够细化。实践中，工作评议成为专项工作报告的一个事实上的程序环节，将其作为监督方式明确提出，法律依据还不是特别充分，显得底气还不很足。这应是工作评议作为人大“绝招”，被纳入“武器库”，但较少被采用的主要原因。

笔者通过网络搜索不完全统计，1997年至今23年间，重庆以外的省级人大常委会开展工作评议仅27项，2007年监督法实施后工作评议被雪藏近3年，近年虽经地方人大努力实践，数量质量有所提升，但只有河北、黑龙江、江苏、浙江、安徽、江西、河南、湖南、广东、海南、四川、贵州、云南、陕西等14个省在坚持开展工作评议，其中无其他直辖市和自治区。

表2 重庆以外省级人大常委会工作评议情况表

序号	时间	省	议  题	序号	时间	省	议  题
1	1997	海南	省高法院工作	13	2006	安徽	促进科技创新；实施环境影响评价工作
2	1999	河南	省高法院经济审判工作	14	2010	黑龙江	省政府“三棚一草”改造工作
3	2000	江苏	省环境保护厅工作	15	2014	江西	省政府优化发展环境的整改落实情况
4	2002	江苏	省农业厅工作	16		贵州	省交通运输工作
5	2003	江苏	省信息产业厅工作	17	2015	四川	代表建议办理情况
6		江西	省新闻出版局工作	18		江西	教育专项资金绩效评价情况
7	2004	江苏	省教育厅工作	19	2016	贵州	食品安全工作
8		陕西	省农业结构调整和农业重点产业发展的情况	20	2017	湖南	办理省人大代表建议情况
9		广东	省法院执行工作	21		河北	省法院执行工作；省检察院开展法律监督工作
10	2005	江苏	省对外贸易经济合作厅、省建委工作	22	2018	江西	审计查出问题整改情况
11		广东	省环保局工作	23		云南	省政府环保工作
12	2006	浙江	省民政厅工作	24	2020	湖南	建议办理工作

2．程序不健全。工作评议如何启动、怎么组织实施、常委会通过审议意见还是评议意见等问题，缺乏权威规范。表现到工作中，时间安排有些随意、内容确定不够科学、评议形式“五花八门”、意见名称不相统一。一是时间安排上，有的强调短平快，没有明确具体的阶段划分，从启动到完成堪堪1个月。二是评议内容上，有的不注重问题导向，贪大求全；有的不涉焦点，“绕道走”。三是会议评议上，形式参次不齐，通过常委会会议、常委会主任会议、人大代表等进行评议的都有。四是印送政府的意见上，叫“审议意见”和“评议意见”的均有。

3．满意度测评不统一。笔者认为，在现行法律体系下，工作评议区别于听取审议专项工作报告的关键，就在于工作评议有满意度测评一环。但在具体操作中，基于各种顾虑，有的没有完全针对评议调研发现的主要问题，仅对政府相关工作进行笼统评价，浅尝辄止。有的尽管设置了具体的测评指标并进行打分评价，但满意、基本满意、不满意的分数线标准也不尽统一，存在一定随意性。

4．结果运用不完善。工作评议好不好，结果运用很重要。对于工作评议的成果运用也不规范，是否报告同级党委？能否作为单位评先评优的参考？面向内部公开还是社会公开？理论上，大家“莫衷一是”；操作中，各省“五花八门”；人大外，政府“雾里看花”。有的仅将结果印送“一府两院”，有的同时报告同级党委，有的不公开，有的部分公开，始终未能充分发挥工作评议的刚性监督作用。

四、对策与建议

习近平总书记强调：加强和改进人大工作，要按照总结、继承、完善、提高的原则，推进人民代表大会制度理论和实践创新，推动人大工作提高水平。[②]人大工作评议发轫于基层人大创新实践，符合习近平总书记讲话要求和宪法法律精神，有必要继续探索完善，以提高人大监督针对性和有效性。

（一）进一步明确法律规定，引领评议实践创新

实践中，地方人大工作评议的探索离不开法律法规的指引和保障。监督法已经出台十余年，随着经济社会发展和民主法治进步，有的条款已不完全适应发展要求。十三届全国人大常委会已将修改监督法列入五年立法规划。与此同时，各级人大在宪法法律精神下，不断地探索完善工作评议实施规则，积累了宝贵的经验。可建议全国人大常委会修法时，把工作评议这一被长期实践所证明的行之有效的监督方法纳入立法视野，从国家层面肯定和规范工作评议，明确工作评议的法律地位、评议对象、组织实施、跟踪监督等关键环节。各省再通过认真实施和总结经验，根据实际情况，在现行法律政策的框架内，适时开展地方立法，以引领各地继续大胆探索完善工作评议，保障工作评议在法治轨道上有序发展，真正评到关键点、议到重要处，助力经济社会发展和民主法治建设。

（二）进一步完善运行机制，力求评议权威有效

人大是立法机关、监督机关，讲程序、重制度是鲜明特征。为确保人大工作评议权威性和有效性，需要在操作层面规范，做到有章可循、有据可查。在实施时，特别注意把握几个关键环节：

1．合理安排时间进度。工作评议一般应有准备、调研、测评和整改四个阶段，环环相扣、层层递进。为确保工作质量，每个环节都需充足的时间开展相关工作，结合人大集体行权、常委会会议间月召开的工作实际，工作评议从准备到测评完成时间不宜少于2个月，整改时间不少于6个月。

2．选好评议对象与内容。对象上，坚持“对事不对人”原则，面向专项工作而不是工作人员，针对“一府两院”具体的工作进行评议。内容上，不宜安排大而全的综合性内容，力戒“隔靴搔痒”“蜻蜓点水”，避免“评了议了，问题还是问题”；应聚焦地方中心工作和人民群众最关心最直接最现实的利益问题，如科技创新、精准扶贫、生态环保，以及党的十九大报告提出的幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等，精准发力，有始有终，善作善成。

3．严肃工作评议形式。普遍认为，工作评议比较“刚”。因此，刚性的监督方式一般不常用，用之则要充分体现严肃性、权威性，评议到“水穷处”，方能期待“云起时”。一是多级联动。省级统一部署，与市级甚至县级联动开展，“一竿子插到底”，营造全社会共同关注和参与的良好氛围，做到“评议一次、震慑一片、发展一事”。二是会议评议。坚持集体行权，通过召开常委会会议集中评议，常委会全体组成人员均有权评议发言，相关部门到场回答询问，必要时邀请本级人大代表参与。三是满意度测评。测评是评议的核心，体现了问题导向、过程导向和结果导向的完美结合，更具震慑力。制作满意度测评表，一般应在广泛征求意见基础上，针对调研发现的部分主要问题，设计测评指标体系，合理确定各项指标权重，提高测评表的科学性和针对性。测评时间节点，选择听取审议专项报告和整改情况报告2个时间，重点在后者，必要时可选择对两者都测评。测评结果，应当场公布，增强透明度。

4．加强评议结果运用。评议结果除印送“一府两院”研究处理，应同时报告同级党委，作为对相关单位评先评优、干部任用的参考之一；并向社会公开，接受公众监督。加强跟踪督办，明确整改单位限期报送整改方案，能立即整改的马上就办，需要长期整改的制定“时间表”“路线图”；人大相关专工委全程跟踪评议意见落实，确保整改到位、承诺兑现。

5．善于“借力”“借智”。充分发挥监督作用，需综合、灵活运用多种监督方式，借助相关领域专业人士，形成“1+1>2”的监督合力。“借”其他监督方式之“力”，比如可以与专题询问相结合，掌握报告不清之问题；与质询、特定问题调查相结合，解决深层次问题。“借”第三方之“智”，建立法律、经济、建设、民生等领域专家库，与社会调查评估机构合作，提高人大工作评议的精度和深度。

（三）进一步凝聚各方共识，构建常态化工作评议机制

众人拾柴火焰高。寻找“最大公约数”，争取各方的接受和支持，形成党委领导、人大实践、政府支持、舆论关注的良好氛围，构建项目有计划、调研讲方法、测评重科学、整改求实效的常态化工作评议机制，有利于人大工作评议的良性发展。

1．加强党委领导。立项计划、重大问题、测评结果、整改情况等，人大主动向党委报告，争取党委将人大建设和监督工作列入重要议事日程，确保工作方向不偏。

２．人大自身深化认识。人大不是所谓“二线”，监督不是“请客吃饭”，评议不是“找人麻烦”。人大干部深刻领会习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度重要思想，从历史继承发展之需、贯彻法律精神之要、建设法治社会之急、解决现实问题之迫几个角度，摒弃畏难、观望、顾虑心理，勇于担负责任，积极探索创新，完善工作评议等监督方式，推动事业发展。

３．“一府两院”转变观念。人大代表来自不同领域，各有专长，人大能够组织起来，专题调查研究，为改革发展提供多一个“观察口”，让“一府两院”看自己不容易发现的问题、谋自己不容易想到的方法。人大开展的工作评议不是工作巡视与考核评比，是权力机关对执行机关工作的协调、支持和促进。执行机关应主动接受评议监督，虚心听取意见建议，认真进行整改落实。

４．社会关注支持。只有激发群众的热情，才能调动社会积极性，赢得更多关注支持。让人民群众认识到，人大是国家权力机关，相关国家行政机关、审判机关、检察机关都由它产生，对它负责，受它监督。人大机关保障人大代表履职，人大代表来自群众投票选举，主要职责就是为群众“发声”，帮助解决问题，维护合法利益。人大通过工作评议等监督方式行使监督权，有重要价值和意义。

总之，以工作评议为代表的人大监督方式的探索创新、发展完善，是一个庞大的系统工程，对新时期坚持和完善人民代表大会制度具有重要意义。相信随着经济社会发展和民主法治进步，法律法规更加完善、监督机制更加规范、人大履职更加有效，人大工作评议等监督方式的作用将得以充分发挥。

参考文献：

［1］双滦区人大常委会：关于人大常委会专项工作评议的认识与思考［J］，《承德日报》，2010年10月7日。

［2］周鑫：人大评议制度史话［J］，《法治与社会》，2011年。

［3］黄浦区人大工作研究会城建组：关于人大开展对政府部门工作评议的思考和探讨［J］，《上海人大》，2017年第2期。

［4］郭林山：工作评议应坚持“四个结合”［J］，《人民代表报》，2016年1月21日。