内容摘要：制定和颁布地方性法规是省、自治区、直辖市等地方人大的一项重要职权，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要途径。在工作实践中，由于与地方性法规相匹配的政策未及时“废改增”，法规执行机制存在错位或缺位现象，严重影响了地方性法规的执行效果和法规权威性，引发了一些工作矛盾、社会矛盾。本文以重庆市为例，系统分析了地方性法规的配套政策工作存在的问题，并提出了一些合理化建议，希望对地方性法规的立法后续工作有所裨益。

关键词：地方立法；配套政策；废改增

一、研究地方立法后配套政策的必要性

（一）配套政策是地方人大立法后的必然产物

每年各个地方人大均进行大量的地方性立法工作，新的地方立法出台后相应的配套政策也必然要进行调整。其调整主要表现为“废、改、增”三大类别。

以重庆市第五届人民代表大会常务委员会第十三次会议为例，该会议通过《重庆市物业管理条例（2019修订）》、《重庆市农业机械化促进条例》、《重庆市园林绿化条例（2019修订）》；重庆市人民代表大会常务委员会关于修改《重庆市司法鉴定条例》等两部地方性法规的决定、重庆市人民代表大会常务委员会关于废止《重庆市盐业管理条例》等两部地方性法规的决定。

根据上述法律条例修订，配套政策也应出现以下三方面调整：

1.作废方面

《重庆市盐业管理条例》、《重庆市酒类商品管理条例》的作废，相关管理性政策文件均应予以作废。

2.修改方面

《重庆市物业管理条例》，第九十一条规定“物业专项维修资金的交存、使用、管理的具体办法，由市人民政府制定结合该条例对专项维修资金的规定调整较大，故《重庆市物业专项维修资金管理办法》（2011年，重庆市人民政府令第244号）就应当予以修改。

3.新增方面

《重庆市城市园林后绿化条例》修改后，第十八条规定“立体绿化鼓励办法由市人民政府制定”，故市政府就需要制定相关立体绿化的政策文件。《重庆市农业机械化促进条例》第三十一条明确“市、区县（自治县）人民政府应当落实相关优惠政策及扶持措施，确保农业机械化资金投入与工作目标任务相适应”，故市、区县政府应出台系统性的政策文件。

上述涉及7部地方性法规的修改和废止，其中5部地方性法规修改和废止，均涉及到配套政策的“废改增”。唯有《重庆市司法鉴定条例》等2部地方性法规修改，只是进行如“物价部门”修改为“发展改革部门”等的文字性修改，不涉及规定内容性修改，故其修改后相关配套政策不需要调整。即只要进行实质性的地方立法行为，在地方立法后相关配套政策都是需要进行调整的。

（二）地方立法后配套政策调整影响深远

1.配套政策影响到地方性法规的实施

任何法规必然需要具体的政策予以落地，地方立法后缺乏具体配套政策；要么导致相关规定无法落地，要么在具体执行存在偏差。这些问题一旦存在，必然影响治理能力现代化水平的提升。

2.配套政策影响到公民权利的实现

地方性法规往往涉及到公民具体权利或民生实事的实现，如果缺乏配套政策就可能导致公民的权利成为纸上的权利，或者民生福利长期无法兑现。如此，既有违地方立法的初衷，也有损市人大的形象。反之，如果配套政策工作做得好、做的及时，会增强市民对市人大、市政府的信心。如《重庆市老年人权益保障条例（2017修订）》于2018年3月1日实施，由于市交委配套文件及工作开展得及时，从2018年3月1日起65岁老年人就能免费乘车，老年人对此纷纷点赞。

3.配套政策到影响到依法行政

依法行政的前提是有法可依、有政策可依，地方立法只有原则性规定时，如果缺乏相应的政策规定，就会导致行政机关在执行时，存在依法行政的困扰：相应的程序如何开展、适用的标准如何界定、争议发生如何进行处理等等。只有相应配套政策完成后，行政机关的困扰才能解决，才能够切实做好依法行政。

二、地方立法后配套政策存在的问题及分析

（一）存在的问题

1.应废未废

地方立法修改了，相应的配套政策应当作废的就应当及时废止。一类是地方性法规作废，相关政策文件未予作废。就如前面列举的《重庆市盐业管理条例》作废；相关的政策文件却未能在短期内宣布作废。二类是地方性法规修改，就某个事项规定内容删除了，对应的政策文件就应予以作废，这种作废往往存在疏忽。比如《重庆市物业管理条例（2019修订）》删除了以往的物业企业资质管理的规定，按照道理重庆市土地房屋管理局关于印发《重庆市物业管理企业资质管理暂行规定》的通知就应当立即作废，但是由于重庆市土地房屋管理局已经不复存在，故该规定还未有部门宣布其作废。

2.应修未修

地方立法修改了，相应的配套政策应当修改的就应当及时修改。一类是地方立法里，明确规定市人民政府或者政府部门应该修改的，未能及时修改。如前述《重庆市物业管理条例》修改后，市住建委未就《重庆市物业专项维修资金管理办法》尽快完成修改。二类是地方立法里，提醒市人民政府应当不定期进行修改的，相关部门却未能结合实际情况完成不定期修改。如《重庆市物业管理条例》第四十七条“价格主管部门应当会同住房城乡建设主管部门根据物业管理服务等级标准等因素，制定和动态调整相应的基准价及其浮动幅度，并定期公布”，原《重庆市物业服务收费管理办法》是2015制定的，收费标准和项目因为市场发展变化较大应当予以修改，却迟迟没有修改（有的省市地方立法中，明确该收费管理办法三年一修改）。三类是地方立法的具体规定变化较大，导致相关的配套文件必须进行修改，相关部门未能及时修改。如《重庆市物业管理条例》针对业委会的职权和规则修改较大，《重庆市业主大会和业主委员会活动规则（试行）》就必须修改，以利于政府对业委会工作的指导监督，以及业主大会对业委会进行规范化管理，但市住建委未能尽快修改。

3.应增未增

地方立法修改了，相应的配套政策应当增加的就应当尽快增加。一类是地方立法里，明确规定市人民政府或者政府部门应该增加配套政策的，却长期未增加。如《重庆市植物检疫条例（2018修订）》第十九条“植物检疫登记的具体办法，由市人民政府制定”，就明确要求市人民政府增加配套政策，然而至今该配套政策尚未出台。例如，重庆市实施《中华人民共和国野生动物保护法》办法（2012年修正）明确“因保护国家和市重点保护野生动物，造成人身伤害、财产损失的，应给予补偿。补偿费用由市和区县（自治县）人民政府承担。具体办法由市人民政府制定。”；至今《重庆市野生动物损害补偿办法》也未出台。

二类是地方立法里，提出新的规定且规定不具体，市人民政府或政府部门必须尽快制定相关配套政策，不然相关规定就无法落实；这种情况也比较隐秘，会被政府忽略。比如，《重庆市物业管理条例（2019修订）》内容较大，其中党建引领、物业服务第三方评估、对业委会的审计工作、网络投票系统等内容均应尽快制定配套文件，以保障相应工作得以顺利实施。市住建委未将“网络投票系统”制作完成，网络投票规则也未出台；重庆市广大业主千呼万唤的“网络投票权”就无法实现。其结果就是每个小区的业主大会都是吵吵嚷嚷、充满争议的大会。

（二）问题的分析

通过前文的梳理，可以发现市人大在完成地方立法后，配套政策存在“应废未废、应修未修、应增未增”。本文将其简称为配套政策“废改增”问题。究其原因就在于相关机制的缺乏，主要缺乏市政府对于地方立法后的配套政策管理缺乏机制，以及市人大对于地方立法后配套政策跟进缺乏机制。具体机制缺乏在以下几方面：

1.缺乏配套政策“废改增”任务的提出和确定机制

即地方立法后，配套政策“废改增”计划该由哪个部门单位负责提出，之后该由哪个部门来确定配套政策“废改增”的具体任务，确定之后是否应报市人大知晓。 

2.缺乏配套政策“废改增”的落实机制

一是缺乏任务的分解机制。即配套政策“废改增”任务清单明确后，市政府如何将任务分解到各个部门，哪个部门是主办单位，哪个部门需要协办；以及各个部门是否又可以将任务再行分解等问题。二是缺乏任务的跟踪汇报机制。即配套政策“废改增”任务分解到各个部门后，除了结果控制，建立过程控制否；如果建立过程控制，是否应建立匹配的跟踪汇报机制。三是缺乏任务完成的时间要求。即整体上完成配套政策“废改增”任务应有时间限制。市政府和职能部门各自应在多久期限内完成其相应的工作，及市政府如果发现立法后相应的配套政策操作难度大，是否应向人大汇报和说明，现在缺乏相应的机制。如《重庆市野生动物损害补偿办法》长达9年未能制定，市政府是否向市人大汇报说明过；又如《重庆市市容环境卫生管理条例》第二十五条“临时占道经营的，应当缴纳临时占道费。临时占道费的收取、管理和使用办法由市人民政府制定”，现在由于地摊经济的鼓励，该收费办法就可能暂时不制定了，市政府或许应向市人大进行说明。针对这一块事项，应该有明确的制度。

3.缺乏配套政策“废改增”的监督机制

一是缺乏明确的人大监督机制。即政府的配套政策“废改增”是否回应人大的地方立法，具体成绩和不足是什么应有人大参与评价和监督的机制。二是缺乏政府内部的监督。即政府的配套政策“废改增”内部应有监督的机制。三是缺乏明确的群众监督机制。即政府的配套政策“废改增”做得好不好，哪些地方没有听取群众的呼声，具体还有哪些地方值得改进和提高的，应有群众参与评价和监督的机制。

4.缺乏配套政策“废改增”的社会参与机制

在配套政策“废改增”的各个阶段，除了人大和政府参与以外，是否建立社会专业人士参与讨论和决定的机制；如何借助社会专业人士的意见，提高配套政策“废改增”的水平和效率；能否通过社会专业人士的参与，提高对配套政策“废改增”的监督能力和监督水平。

三、对完善地方立法后配套政策的建议

（一）基本原则

完善地方立法后配套政策应明确原则为：市人大监督、市政府负责、市政府部门承办、区县人大配合、专业人士参加；通过多方的共同参与做好地方立法后配套政策“废改增”工作。

（二）对配套政策“废改增”任务提出和确定阶段的建议

一是建议在市人大立法讨论时，应就该立法所涉及的配套政策“废改增”问题进行专门性讨论，并将讨论的倾向性建议，告知市政府；市政府可以通过具体部门开展前期调研工作。如市人大在就《重庆市物业管理条例》修订调研时，应讨论《重庆市物业专项维修资金管理办法》、《重庆市物业服务收费管理办法》等配套政策待《重庆市物业管理条例》修订后倾向于修改，建议市政府做好修改的统筹准备。

二是建议市人大在立法完毕后，由法制工作委员会（或法制委员会）提出《建议配套政策“废改增”清单》，并由市人大交市政府。市政府结合《建议配套政策“废改增”清单》，制作出《政府配套政策“废改增”清单》。市人大、市政府在完成上述工作时，均可以通过民情民意收集，以及专业人士参与的方式；确定清单名称，以及政策中应当关注的问题，为下一步配套政策“废改增”的具体内容作好铺垫。

三是市政府明确《政府配套政策“废改增”清单》以具体的承办单位后，应将该情况抄送给市人大法制工作委员会（或法制委员会），便于市人大知晓相应配套政策分配情况。以便于市人大适时的开展监督工作。

（三）对配套政策“废改增”任务落实阶段的建议

一是建议市政府在明确《政府配套政策“废改增”清单》后，应根据清单向各个部门分配工作任务（工作任务还应包括工作期限）。由于部分政策内容涉及多个部门，如《重庆市老旧住宅增设电梯建设管理暂行办法》虽然是市规划和自然资源局制发，但是相关工作市住建委和市市场监管局也有所涉及；故市政府分配任务时，应明确主办和协办单位。

二是如果某地方法规修订较大，需要调整的配套政策较多，建议具体承办的部门可以将任务进行分解；如果需要调整的配套政策较少，则不允许分解。如前文分析《重庆市物业管理条例》修订，应当调整的配套政策文件约10个。此种情况下，应允许市住建委将工作任务通过分配给区县住建委，或者委托第三方草拟等形式开展。同时，建议相应政策应明确，此种情况下草拟的政策，应加强群众参与与专业人士参与，且市住建委要对配套政策质量负责。

三是建议市政府对配套政策“废改增”工作建立跟踪汇报机制；包括市司法局通过每年固定和非固定的方式跟踪各单位配套政策的草拟情况，对于开展不及时、质量较差的，市司法局应组织该部门向市政府分管领导汇报。

四是建议市人大明确通过制度规定市政府和各部门完成配套政策“废改增”的期限。鼓励和支持相关配套政策在地方性法规实施日之前或同时出台，如前文所举重庆市65岁老年人免费乘公交的案例。如果因客观原因不能实现同期配套的，地方性法规明确要求废止的配套政策，市政府和各部门应在该地方性法规实施后1年内完成配套政策的废止工作；地方性法规明确要求增加和修改的配套政策，市政府和各部门应在该地方性法规实施后2年内完成配套政策的增加和修改工作。

五是建议市人大通过制度规定超期限未完成配套政策“废改增”工作的责任部门应该向市人大书面报告其原因，以及承诺完成工作的时限。同时，对超过承诺时限的，市人大应当约谈市政府或具体部门人员。另外，因其他原因不再需要开展某项配套政策“废改增”工作的；市政府应向市人大出具说明。

（四）对配套政策“废改增”中人大监督的建议

一是建议市人大通过制度规定市政府在相关工作报告中体现地方立法后配套政策“废改增”工作开展情况。如在市政府《政府工作报告》中，对当年的配套政策“废改增”情况进行报告；在市政府《法治政府建设工作报告》中，增设一个章节就地方立法后配套政策“废改增”工作进行详述。

二是建议市人大法制工作委员（法制委员会），每年固定就地方立法配套政策“废改增”情况听取市司法局的汇报。

三是建议固定区县人大联系市政府部门，就配套政策“废改增”工作提供支持。虽然配套政策主要是由市政府职能部门负责，区县人大并不与之对应，但调动区县人大力量参与其中，能够起到更好效果。建议由市人大与市政府协商确定，某一市级部门具体联系某一区县人大，在完成配套政策“废改增”工作中，区县人大与市级部门单位进行沟通协作，共同完成。通过该制度设立，更加保障公共政策中的民意表达，也锻炼了地方人大规范性文件的草拟能力。

四是针对久拖未出的配套政策，建议市人大采用质询方式予以推进。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第二十八条、第四十七条分别规定，“地方各级人民代表大会举行会议的时候，代表十人以上联名”、“在常务委员会会议期间，省人民代表大会常务委员会组成人员五人以上联名”，分别可以就具体事项提出质询的规定；如果市政府或者某工作部门，超期未完成配套政策，经市人大约谈市政府或具体部门人员后，仍未完成完成的；可以由市人大代表、市人大常委委员联名提出质询案，对配套政策工作予以推进。

（五）对配套政策“废改增”中社会参与的建议

一是建议市人大借助刚成立的五个“基层立法联系点”的力量。即基层立法联系点，在其联系工作中增加地方立法后配套政策“废改增”意见收集和整理；通过该意见的收集，让市人大在配套政策方面更有民意基础。

二是建议市政府联系政协、统战系统，整合各路径提交的各项社情民意、参政议政建言材料，将其中涉及的地方立法后配套政策“废改增”建议分类收集后，由市政府综合研究、采用、办理。

三是建议市政府与市律协和主要行业协会建立沟通机制，听取市律协和行业协会关于地方立法后配套政策“废改增”的意见及建议；有条件的，可以由市律协或行业协会提交书面的意见，甚至于配套政策建议稿。

四是建议鼓励人大代表积极参与。包括市人大、区县人大发掘人大代表中相关问题的专业人士，推荐其参与配套政策“废改增”的调研、修改工作。以及鼓励人大代表对配套政策问题开展研究，以个人议案、建议的方式，提出相关的建议。针对疑难复杂问题，组织人大代表进行论证，提供更为全面、稳妥的建议和意见。

参考文献

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