内容摘要：学前教育地方立法是地方人大和地方政府密切关注的重点，也是改善民生的一项重要内容。通过对重庆学前教育立法现状考察，存在价值界定不清晰、立法滞后、层级过低等困境。市人大已将《重庆市学前教育条例》纳入今年立法规划，为此，借鉴国内外学前教育地方立法的经验，明确学前教育准公共产品属性，探究地方立法的价值选择，明晰立法要解决的重点问题，厘定各主体间的权利义务边界，对解决我市学前教育面临的“入园难、入园贵、入园不放心”等痛点难题具有重要现实意义。

关键词：学前教育立法；价值选择；现实诉求；准公共产品

一、我市学前教育立法必要性和紧迫性

（一）我市学前教育科学发展的迫切需要

截至2017年底，我市共有各级各类幼儿园7490所，在园幼儿95.9万人，学前三年毛入园率提高到84.4%；全市普惠园达5846所，比2011年增加4782所；其中公办园3122所，普惠性民办园2724所。普惠园在园幼儿73.1万人，普惠率提高到76%，比2011年增加31%。我市学前教育规模、幼儿园数量等都有很大增长，但幼儿园发展水平参差不齐，某些民办幼儿园乱收费，幼儿教师师资力量无保障等问题依然突出。要解决这些长期困扰我市学前教育发展的问题，需要制定专门的地方法规，明确各级政府的责任和义务，明确学前教育的管理体制和投入机制，明确幼儿教师的权利，以确保学前教育发展有法可依，有章可循。

（二）完善我市地方性教育法规体系的需要

“依法执教、依法治教”是保证教育沿着正确轨道发展的最有力保障。目前，在专门的、独立的、全国性的立法文件缺位的情境下，学前教育的法律地位急需地方性法规予以确定，政府的职责、幼儿园、幼儿教师的权利义务等，也急需这样一部法律来明确。只有这样才能实现学前教育发展的有法可依，从而实现依法治教。学前教育地方立法也是当今形势走向，江苏、上海、北京、云南等部分兄弟省市都结合实际出台了相应的地方教育条例，也极大促进了当地学前教育的发展。反观重庆，学前教育则主要靠市政府指导意见、市教委指导政策等规范性文件予以引导规范，学前教育地方法律体系极其不完善，对学前教育发展的价值引导和约束规范作用也有限。

（三）满足群众对普惠学前教育的现实诉求

我市学前教育虽然取得一定成绩，仍然存在许多问题，学前教育供给的规模与质量已经不能满足现实需要，实际的教育资源供给，特别是普惠的、具有较高质量的教育资源不足与百姓对入园的需求之间形成较大的剪刀差^[[1]]。集中变现为“入园难、入园贵、入园不放心”。一是优质普惠园“一位难求”，“入园难”问题突出。以江北区为例，150所幼儿园中公办园仅有24所，占16%。问卷调查显示，有79%的家长愿意选择公办园，公办园数量严重不足导致“入公办园难”现象明显。二是部分区域非普惠性民办园较为集中，“入园贵”问题突出。比如，江北区公办和民办普惠幼儿园保教费收费标准每人每月为400-600元，民办非普惠幼儿园每人每月收费为400-5990元，其中：2000-2999元14所，3000-3999元1所，4000-4999元1所，5000-5999元1所，2000元以上占总数11.3%。三是部分幼儿园办园质量、安全、膳食营养、幼师虐童等“入园不放心”问题客观存在。十九大提出满足人民对美好生活的向往是我们的奋斗目标，如何积极回应并满足群众就近、上普惠性园、上好园的诉求，民有所呼，立法上就要有所应。

二、学前教育性质界定和立法价值选择

一定意义上说，普及学前教育是一个世界性课题。学前教育立法本质是制定公正政策。美国的伍德罗·威尔逊认为，政策是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规。戴维·伊斯顿认为，政策是对全社会的价值做权威性的分配。^[[2]]陈庆云则以利益概念为核心来界定，“公共政策是政府依据特定时期的目标，通过对社会中各种利益进行选择与整合，在追求有效增进与公平分配社会利益的过程中所制定的行为准则。^[[3]]学前教育法规的制定、出台以及实施，都需要根据现实需求来确定，并且要符合当今的价值取向和观念。

（一）学前教育是准公共产品和服务

从整体上而言，教育是一种公共产品，具有一定的非排他性和不充分的非竞争性，以体现公益性为核心。学界关于学前教育的准公共性与纯公共性问题存在争议，如庞丽娟认为“学前教育是公共产品属性趋强的准公共产品”^[[4]]，而周桂勋认为“国家应该从人才发展战略和科教兴国战略抉择的角度把学前教育纳入国家财政支持的纯公共产品的门类”^[[5]]。笔者认为，学前教育具有显著的公共性，但当前社会经济发展水平决定了学前教育尚不可能完全符合纯公共产品的标准，把学前教育界定为准公共产品比较符合实际，它的利益主体包括政府、社会和公众，属于“社会公益事业”范畴。

（二）公共性是教育立法基本价值取向

公共性作为现代教育的基本特性，是教育立法的基本价值取向。^[[6]] 学前教育的公共性主要体现在以下两方面： 第一，学前教育是公众的普遍需求。首先，就其受众而言，学前教育是面向全体适龄儿童的非选拔性教育，是终身教育的基础。其次，就其受益者而言，学前教育具有显著的公益性。2006 年萨尔哈特博士（Lawrence J. Schweinhart， Ph.D.）等人进行的高瞻佩里幼儿园研究（The High/Scope Perry Preschool Study）表明：“对学前教育每投入 1美元可在三十多年后获得16.14 美元总收益，每个参与者获得 3.24美元，社会获得近13 美元。社会收益中的 88%源于司法成本节省，4%源于补偿教育费用节省，7％源于高收入而增加的税收，1％源于社会福利费用节省。^[[7]]2000年诺贝尔经济学奖得主詹姆斯.赫克曼（James J. Heckman）曾指出，“在对所有教育阶段投入中，只有对学前教育和小学低年级的投入所产生的回报超过了成本。”^[[8]]学前教育显著的公共性，决定了不论以何种形式，国家都负有对公民基本学前教育需求予以保证的责任。公共性作为最基本的学前教育特性，是规范学前教育行为合理性基础的主要来源，构成了学前教育立法的基本价值取向。

（三）公平性是学前教育立法根本价值取向

美国著名教育家贺拉斯·曼强调说“教育是实现人类平等的伟大工具，它的作用比任何其他人类发明都要大得多。”作为一种基本的人权，受教育是改变个人生活境遇的可行手段，与此同时社会公平也得到了促进。^[[9]]教育公平是人发展的起点公平，是社会公平的重要组成，没有教育公平就实现不了社会公平。教育公平是世界各国教育政策的基本出发点，不仅因为接受教育已经成为现代社会公民的基本人权，而且教育还能够显著地改善人的生存状态，增进社会公平，历来被看作是人们发展提高、缩小社会差别的重要手段，被视为实现社会平等“最伟大的工具”。^[[10]]学前教育作为教育事业整体的开端，公平性是其具有的应然价值，学前教育立法应遵循教育立法的根本价值取向。

三、学前教育立法经验借鉴

（一）国外学前教育立法经验

自1816年英国空想社会主义者欧文开办世界上第一所幼儿园以来，学前教育已成为反映一个国家教育发展水平的重要指标。美国、日本、英国等国学前教育立法处于世界领先地位，通过立法明确了学前教育目标、确定幼儿园标准、保障经费和师资、确保校园安全保障^[[11]]。美国先后通过了《儿童保育法》(Child Care Act1979），《儿童早期教育与发展法》（Early Childhood Education and Development Act1990 ），《美国2000年教育目标》（Goals 2000: Educate America Act 1994），以及《不让一个孩子落后法》（No Child Left Behind Act 2001）等十几个不同层次的法律规范，立法体系庞大、内容丰富、可操作性强，形成了学前教育的多元化立法格局，把私立幼儿园纳入了国家的教育管理体制，给予其与公立幼儿园同等法律地位，使公平原则在立法过程中得以贯彻始终。英国1988年通过《教育改革法》（Education Reform Act 1988）、《儿童法》（Children Act 2004）以及《儿童保育法》（Childcare Act 2006）等学前教育法律，严格规范了学前教育财政投入、中央及地方政府的职能等相关的问题。^[[12]]1926 年，日本文部省制定了《幼儿园令》，1947 年通过《教育基本法》和《学校教育法》确认幼儿园是学校教育体系中的一环，是受文部省管辖的正规学校的一种。俄罗斯2008年颁布了《幼儿园工作规程》，对学前教育机构实行每五年一次的考核制度，考核合格后方可继续办学。印度在《国家儿童行动计划》中规定：保护儿童权利的责任在于中央、邦和地方政府，为建设一个公平的、强有力的和没有贫困的社会奠定基础^[[13]]。这些国家立法保障本国学前教育的发展成果也令世人瞩目，其立法及实施经验均可为我市乃至我国学前教育立法提供有益借鉴。

    （二）国内学前教育地方立法经验

从效力等级看，学前教育地方立法主要包括省级地方性法规、设区的市地方性法规、地方政府规章3 个法律层级。为了适应形势发展要求，不少地方人大纷纷将学前教育地方性法规建设提到日程。2010 年是学前教育发展的关键一年，也是我国地方性法规建设的分水岭。^[[14]]《江苏省幼儿教育暂行条例》是国内最早制定的地方性学前教育法规。截至2017年，全国共有23 个省、自治区、直辖市制定了89部学前教育地方性法规规章( 包括现已被修改或者失效的) 。^[[15]]其中，省( 自治区、直辖市) 级有9部：北京市（2001年）、江苏省（2012年）、云南省（2012年）、安徽省（2014年）、吉林省（2014年）、上海市（2015年）、天津市（2016年）、浙江省（2017）、辽宁省（2017年）。分别对学前教育的性质、目标与任务、管理体制、受教育者与政府等相关部门的关系、经费投入与条件保障以及法律责任等均有不同侧重点规定。广州市（1996年）、昆明市（2009年）、沈阳市（2015年）等18 个设区市制定了学前教育地方性法规。另有吉林省（1990年）、成都市（2014年）、深圳市（2008年）等21个省市制定学前教育地方性规章，对地方性学前教育法规内容扩充，主要涉及学前教育机构的举办、审批、规划与建设、学前教育的管理体制、学前教育经费投入与保障等内容。虽各具特色，但从具体内容上看，通过立法确定了学前教育的公共性，全方位覆盖了各地学前教育工作面临的重点与难点问题，一定程度上保障了学前教育的公平性，这些有益探索和实践，也为重庆市学前教育立法提供重要的经验与参考。

四、我市学前教育立法现状及存在问题

法规缺位也成为我市学前教育发展的“制度瓶颈”，呼吁出台一部专门针对我市学前教育地方法规的声音一直没有停息，尤其是每年两会期间，但凡涉及学前教育的话题往往成为代表委员和媒体的“爆款。

（一）对学前教育价值认识不清晰公益属性凸显不足

我市乃至我国学前教育发展的困境在于学前教育的法律地位不明确，对其价值认识不清晰，没有立法明确其公益属性，过度“市场化”不可避免的出现一系列问题：一是导致学前教育的公益性和教育性丧失，民办园在园所数量上已经成为学前教育的主体，部分民办园多以营利为目的，追求投资效益最大化，缺乏相应的市场规范和政府的有力监管，过度依赖市场的自发性，出现了大量的“贵族园”“天价园”。二是过度市场化致使学前教育公平问题凸显，资本的逐利使经济层面处于劣势地位的群体更可能面临失去学前教育机会的困境；三是引起学前教育质量下滑。经济投入总量严重不足，导致学前教育服务供给不足的“卖方市场”现象，往往违背幼儿身心发展规律和学习特点，“小学化”倾向十分严重。师幼比失调，严重影响幼儿教育质量。“黑户园”大量出现，幼儿教育质量堪忧。

（二）我市学前教育立法严重滞后不能满足现实需求

我市学前教育地方立法较滞后，立法进程较缓慢，虽然依据国家层面相关法规，如1989 年《幼儿园管理条例》、1996年《幼儿园工作规程》、2006年《中小学幼儿园安全管理办法》，先后制定了部分地方教育政策（如表1所示），包括了幼儿园登记管理、保护幼儿权益、幼教培养等内容，在特定时期促进了我市学前教育事业的发展。但随着社会转型，我市教育领域同样产生了“大量平等主体间的横向型教育法律关系和纵向型教育行政关系并存的新格局。”^[[16]]新形势下必然产生新问题、新需要，如新时期财政投入、学前教育机构的设置和市场准入制度等问题，而现有的学前教育相关规定无法解答这些问题，难以满足学前教育事业发展的新需要。再者，我市重要的政策性文件对学前教育的政策论述比较分散，没有形成系统、规范的制度体系。可以说，立法的滞后是造成我市学前教育发展困难的主要原因之一。

表1     重庆市学前教育相关规范性文件
文件名称	颁布机构	颁布时间
重庆市教育委员会关于印发重庆市学前教育机构登记注册管理办法（已废止）	重庆市教委	2005年
重庆市学前教育机构登记注册管理办法	重庆市教委	2007年4月
重庆市教育委员会关于重庆市幼儿园一日活动行为细则（试行）	重庆市教委	2007年3月
重庆市人民政府关于加快学前教育发展的意见	重庆市政府	2011年6月
重庆市教育委员会关于防止和纠正学前教育“小学化”现象提高保育教育质量的意见	重庆市教委	2012年3月
重庆市教育委员会关于规范中小学、幼儿园教师从教行为严禁体罚或变相体罚学生切实保障未成年人合法权益的通知	重庆市教委	2012年10月
重庆市教育委员会关于印发重庆市托幼机构卫生保健与食品安全日常管理规范的通知	重庆市教委	2014年10月
重庆市教育委员会、重庆市财政局重庆市普惠性幼儿园管理办法	重庆市教委、市财政局	2015年10月
重庆市教育委员会等4部门关于加强幼儿园教师培养培训工作的通知	重庆市教委、市编办、市财政局、市人社局	2016年8月
重庆市人民政府办公厅关于实施国家级贫困区县农村学前教育儿童营养改善计划的通知	重庆市政府办公厅	2017年11月
重庆市人民政府关于第三期学前教育行动计划的实施意见	重庆市政府	2017年12月
重庆市人民政府办公厅关于印发2017―2018年度加快发展主城区普惠性学前教育工作方案的通知	重庆市政府办公厅	2017年12月

（三）我市学前教育立法层级过低、法律规范效力较弱

根据我国《宪法》和《立法法》规定，教育法规体系纵向分为七个层级：《宪法》中关于教育的条款、教育基本法、单行教育法、教育行政法、教育行政规章、地方性教育法规和地方政府和部门规章等形式，其中最后两项是地方立法的主要表现形式。纵观我市学前教育相关规范性文件，尚没有市人大或市政府制定的全面规范我市学前教育的地方性法规或规章，几乎都是市政府“指导意见”或者市教委“部门意见”，都属于地方性政策文件。教育政策与教育法规的区别除了制定程序上不如后者严格外，执行方式主要是“依靠行政力量或党的纪律，运用号召、宣传、教育、解释、动员等方式贯彻落实”^[[17]]，没有法律上的强制性保障。允许执行者在解决实际问题时采取相对灵活方式，从而导致政策执行过程中偏离制定初衷，不能有效地协调各方面的法律关系以及规范各主体的行为。

五、我市学前教育条例立法重点

在国家层面《学前教育法》尚未出台之际，针对我市学前教育立法现状和问题，我市人大以及政府依照《教育法》《幼儿园管理条例》等法律、法规制定学前教育地方性法规、规章，对学前教育的基本事项做出法律规定，多方利益主体的地位、权利、义务及其相互之间的关系与利益分配格局作出明确规定，为学前教育发展和改革提供统一、权威、刚性的价值引导与规范，也凸显了我市人大以及政府对学前教育发展的重视。

（一）明确凸显学前教育的公益属性和法律地位

第一，坚持学前教育的公益性质。借鉴其他国家和兄弟省市做法，明确学前教育准公公产品的属性，将其定性为公益性事业纳入社会公共服务体系，树立学前教育办学“公益性、普及性的指导思想，改变学前教育过度“市场化”倾向。“我们不能简单地认为，公益物品由政府提供，而私人物品由市场提供。政府的基本职能是提供公益物品，但公益物品并不必然要由政府来提供。”^[[18]]政府的作用可以较好地保障学前教育事业的公共属性，对其发展做出引导和规范，促进学前教育公平。第二，明确学前教育的重要地位。它是国家基础教育、国民教育体系的重要组成部分，属于“准义务教育”，学前教育法应维护基本的教育公平，对促进国民素质整体提高、社会公平、脱贫攻坚等均具有基础性、全局性、先导性的作用。第三，明确学前教育的根本宗旨。结合国情和市情，目前学前教育应以“尽可能满足和保障全体学龄前儿童接受优质学前教育的需求和权利，促进学龄前儿童身心全面发展”为基本宗旨与根本目标，这是由学前教育的公平性和公共性的要求和我市学前教育现状的需要所决定的。

（二）提高学前教育的立法层次，构建完善的符合重庆发展实际和特色的地方学前教育法规、规章体系

第一，加快《重庆市学前教育条例》的出台。我市迫切需要把学前教育立法上升到地方性教育法规的层级，对我市学前教育的一些根本性问题，如地方各级政府发展学前教育的责任、管理体制、财政投入体制、学前教育机构开办标准、教师待遇及编制等进行规范，以统领学前教育地方性法规体系的全面建设。目前，市人大已将《重庆市学前教育条例》纳入立法规划，加快立法进程也是题中之意。第二，整合现有政策文件中关于学前教育的论述，将具体教育政策精神体现在学前教育法规中，并通过法规统一政策文件中关于学前教育表述不一致之处，从而使得学前教育工作依法有效开展。第三，突出立法内容的重庆地方特色。地方学前教育除了具有普适意义的教育性、公益性、民生性以及儿童利益最大化特性外，地域性是地方学前教育的独特属性^[[19]]。地方立法不应是中央立法的复制版与解说版，在与上位法不抵触的基础上，注重考证我市学前教育发展现实诉求，完善立法内容表述，增强立法文本的可操性，因地制宜地开展学前教育法规建设工作。

（三）厘定我市学前教育主体间的权利义务边界

“良好的法律是公意的表达，是一种公共秩序与公共权威的象征和保障，体现着某种正义、公平与理性。”^[[20]]厘清学前教育主体间的权利义务边界，确保学前教育多元利益主体在限定的权利范畴内开展教育教学活动，为学前教育的发展制定“清单式”的责任管理方式。第一，明确政府和市场在学前教育发展中的角色定位。“通过立法强化政府责任已成为近年来诸多国家学前教育法律规定的核心内容与主要特点。”^[[21]]确立政府主导的发展模式，改变目前学前教育完全市场化倾向。大力发展公办园的同时，加强对民办普惠幼儿园的政策扶持，加强对民办幼儿园的监督管理，规范学前教育机构的设置和市场准入。第二，明确市、区（县）两级政府职责定位，加强学前教育财政投入比例。我国学前教育实行“地方负责、分级管理”，县（区）级地方政府直接管理学前教育的发展，在强化其直接责任的同时，同时也应强化市政府的宏观指导和监管职责。第三，理清主管及相关部门职责边界形成协调合作机制。加强教育行政部门直接责任，设立专管机构，配备专职人员，负责制定发展规划、审批、注册、监督、管理各类学前教育机构等工作。明确划分财政、发改、卫生、民政和公安等相关部门的具体职责，建立学前教育联席会议的协作机制。

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（王  理 作者单位：江北区人大常委会）