时间：2019-08-27
内容摘要：党的十九大报告指出要“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。”加强和改进地方人大民主立法工作，对保障人民当家作主、深化全面依法治国实践具有重大意义。民主立法包括立法主体、立法过程、立法内容的民主。公民参与是民主立法的重要内涵。本课题在系统分析民主立法理论内涵、考察重庆及其他省市人大民主立法实践的基础上，指出当前立法“层级化”“命令式”发展趋势、立法参与者素质能力不足、公民参与立法制度缺失等因素限制了民主立法发展，对此提出树立为民立法思想、完善立法工作机制、提高立法参与者素质等对策建议。
关键词：地方人大；民主立法；公民参与
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视法治建设和立法工作，从坚持和发展中国特色社会主义、统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局出发，对法治建设特别是立法工作提出了一系列新理念新思想新战略，具有重大创新和指导意义。习近平总书记明确指出“要抓住提高立法质量这个关键，深入推进科学立法、民主立法，完善立法体制和程序，努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护。”习近平总书记在党的十九大会议上又进一步强调要“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。”当前，中国特色社会主义已经进入新时代，中国特色社会主义法治体系日益完善，全社会法治观念明显增强，地方人大如何深入推进民主立法，提高立法质量，已经成为立法工作的重要议题之一。
一、地方人大加强和改进民主立法的原理透析
（一）地方人大民主立法的理论概述
当前，不管是理论界还是实务界对于我国立法应当进一步推动立法民主化已有共识。[1]但对于什么是民主立法，或立法民主化是什么，并没有统一的认识。实际上，由于民主立法这一概念包括“民主”与“立法”这两个具有丰富内涵的词语，特别是对“民主”一词的差异理解，而导致要对其准确定义变得较为复杂和困难。有的学者指出“立法民主化应以某种民主模式作为旨归与判断来具体开展并完善当前的立法实践活动，且该内涵即为民主立法（Democratic Legislation）这个概念所应当持有的确切理解”。[2] 有的学者则认为“立法的民主化，主要的和实质性的意义是指立法机关行使立法权的民主化，包括立法主体的民主化、立法内容的民主化以及立法过程的民主化。”[3]
通说民主立法是相对于君主立法、精英立法、少数人立法等立法现象而言的概念，它强调人民在国家立法中的主导地位、主要作用和参与程度，涉及立法的民主价值、民主功能、民主主体和民主制度等范畴。[4]关于民主立法的理论渊源，一般可以从直接民主和代议制民主理论中找到其存在的土壤。所谓直接民主，是指不借助于中介或代表，自己对自己的事务进行直接管理，即人民直接参与行使权力。但是，由于人类社会的规模性、复杂性和差异性，使得直接民主在大多数情况下失去了实践性，特别是在一个人口众多、地域广阔的国家，不宜作为政治管理控制和立法的一般模式，因而发展出代议制民主。代议制民主，就是由全体公民通过普遍选举方式选择自己的代表组成公共权力机构，来代表他们行使权力，制定法律和管理公共事务。但代议制的制度安排又不可避免地在行使权力的人和所谓权力实施对象之间造成差距和隔膜，最终对民主造成危害。[5]无论是在直接民主体系还是代议制民主体系中，民主立法都是必不可少的重要议题。此外，我们还可以从协商民主、立法协商的角度来理解民主立法。为了破解弥补代议制民主的困境和缺陷，二十世纪八十年代西方国家开始关注并提出了协商民主的理论。哈贝马斯1962年出版的《公共领域的结构转型》发动了围绕“协商民主”的讨论，并且持续对这一讨论作出贡献，他的《在事实与规范之间》一书虽然没有出现“协商民主”的字眼，但他提出的交往行动理论紧紧抓住了协商的核心概念，并深深影响了后来的协商民主理论家。
我们认为，对民主立法的理解，对于不同的国家权力来说，对于不同的民主模式来说，其意义存在一定的差异，要确切地理解民主立法的内涵必须置于某国的民主模式的背景下来掌握。我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，国家一切权力属于人民。要理解我国的社会主义民主政治，必须立足于坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一这个层面。党的十九大报告明确指出，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一是社会主义政治发展的必然要求。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征，依法治国是党领导人民治理国家的基本方式，三者统一于我国社会主义民主政治伟大实践。党的十九大报告还指出，发展社会主义民主政治就是要体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力，用制度体系保证人民当家作主。民主立法就是发展社会主义民主政治的具体体现之一。习近平总书记指出“民主立法的核心在于为了人民、依靠人民”。人民作为主权者，通过选出自己的代表组成立法机关，由立法机关制定法律，再由行政机关和司法机关执行法律，以此实现当家作主，实现主权在民的原则。只有通过民主的形式立法，才能体现人民意志，人民也才能遵守法律。[6] 这里的立法机关包括全国人大及其常委会、省自治区直辖市人大及其常委会、设区的市人大及其常委会、自治州自治县人大等。
地方人大及其常委会作为人民代表大会制度的组成部分，有其自身的重要作用，特别是省级人大及其常委会在立法中起着“承上启下”的作用，其民主立法程度的高低，一定程度上影响到整个法律体系的立法质量。从本质上来讲，地方人大及其常委会享有立法权，其本身就是一种推进民主立法的重要标志。我国是统一的、单一制的国家，各地方的经济和社会发展很不平衡，与这一国情相适应，在最高国家权力机关集中行使立法权的前提下，为使法律既能通行全国，又能适应各地方不同情况与现实的需要，在实践中能够贯彻实施，《立法法》根据宪法确定的“在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性”的原则，确立了我国统一而又分层次的立法体制。有学者指出，改革开放以来，我国的立法制度一直在提倡实现“两个重大转变”：一是从中央统一立法转变为中央与地方协调立法；二是从“关门”立法向开门立法转变，即从体制内立法、限制公众参与到开放立法过程、增加体制外公众参与的制度性渠道。[7]特别是2015年《立法法》修改后，将地方立法权限赋予了设区的市人大及其常委会。这样一来，我国享有立法权的主体，在原有31个省（区、市）和49个较大的市基础上，又增加273个，包括239个设区的市、30个自治州和4个未设区的市，立法的民主性进一步彰显。
通过上面的论述，可以看出民主立法内涵十分丰富，与我国民主政治、人民代表大会制度、依法治国等关系密切。因此，在对民主立法这一概念下定义时有着不同层面的理解。我们认为，民主立法可以从广义和狭义两个方面来理解：狭义的民主立法可以称为立法工作的民主化，包括在立法过程中通过征求民意、召开听证会，听取社会各方面意见等；广义上的民主立法，不限于立法工作民主化，而是把宪法规定的人民民主、人民主权、人民当家作主的理念在立法工作中充分体现，是围绕人民主权原则在立法上的一种制度安排、一种程序设计和一种工作机制，它要求在立法中体现民主的价值追求、民主的程序和民主的结果。[8]在本文论述中，我们通常使用的是广义上的民主立法概念及其内涵[9]。
（二）地方人大民主立法的主要内容
按照地方立法的流程，一些学者将民主立法的主要内容概括为立法机构的民意代表性、立法程序的民主性、立法过程中的人民参与、立法的公开化以及对立法的监督。[10]有的学者认为立法的民主化主要体现为立法主体的广泛性、立法行为的制约性、立法内容的平等性和立法过程的程序性。[11]有的学者认为，民主立法指的是立法民主性和立法民主化，是由有关民主的立法价值、立法实践、立法保障组成的有机系统。[12]综合上述观点，我们赞同民主立法的主要内容可以概述为立法主体的民主化、立法过程的民主化以及立法内容的民主化。[13]
1.立法主体的民主。这里面涉及到两个层面：一是关于立法机关方面。地方人大的立法主体包括省自治区直辖市人大及其常委会、设区的市人大及其常委会、自治州自治县人大等，而地方人大是由人数众多的代表组成的，要体现立法主体的民主化，就必须要求代表具有多样性，选举产生的代表需来自各行各业，来自不同阶层。这种多样性的价值主要在于意见的多样性，而不是利益的多样性。[14] 地方人大常务委员会是地方人民代表大会的常设机关，代表大会闭会期间的很多职权都由常委会行使，特别是立法权，更多地是由常委会行使。这就必须要求常委会组成人员要具有多样性、代表性，要能够将民意带到常委会上，使人民的意愿得以充分表达。[15]二是关于立法者、立法工作者方面。从事法规案审议工作的法制委员会委员是由本级人大代表组成，而具体承担立法事务的法制工作机构的人员具有不同的知识水平、不同的学历背景、不同的成长经历，这也在一定程度上保障了立法的民主。
2.立法过程的民主。立法过程的民主化主要包括法规立项、论证、调研、起草、修改、审议、表决等各个环节都要体现民主。如在法规立项阶段，要充分征求社会各界的意见建议，征集立法项目要广泛全面。在起草阶段，可以采取人大自主起草、政府部门起草、政府法制机构起草、政府部门联合起草、委托第三方起草等多种模式。在修改阶段，既要征求人大代表、专家学者的意见，更要征求行政相对人、社会公众等各方面的意见建议。在法规案表决阶段，常委会组成人员采取无记名投票的方式进行表决，也是民主立法的最重要的标志之一。此外，一件法规案除了整体表决外，还可以采取某些重要条款单独表决的方式，最大限度地尊重少数人的意见。如湖北省人大常委会曾审议“关于确认省人民政府规章设定的七项行政许可事项继续实施的决定（草案）”时，进行分项表决，其中有一项行政许可事项被否决。
3.立法内容的民主。地方立法的一个基本前提就是“不抵触、有特色、可操作”，其中“不抵触”除了地方立法不能与上位法相抵触、不能违背上位法的立法原意外，还必须遵循我国的宪法精神、时代思想、政体结构等。民主从来不是抽象的，而是具体的。在坚持党对立法工作的领导下，地方立法的条款规定还必须坚持以人民为中心、坚持人民当家作主、坚持全面依法治国、坚持社会主义核心价值体系，而这些正是民主的基本要素。需要指出的是，囿于地方立法权限，在地方立法中立法内容的民主更多地表现在对公权力的约束和公民权利的保障，也就是要讲求“立权”与“立责”的统一。
（三）地方人大推进民主立法的重要意义
我国是统一而分层的立法体制。地方人大推进民主立法，其意义不仅在于提高地方立法质量本身，其更重要的意义应放在整个国家经济发展、民主政治的宏观背景下考量。
1.地方人大推进民主立法是保障人民当家作主的必然要求。党的十九大报告指出，我国社会主义民主是维护人民根本利益的最广泛、最真实、最管用的民主。发展社会主义民主政治就是要体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力，用制度体系保证人民当家作主。人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，必须长期坚持、不断完善。我国宪法规定，人民民主是人民代表大会制度的本质特征，人民代表大会制度是实现人民民主的基本形式。立法权作为最重要的国家权力，由人民代表大会及其常务委员会行使，不仅仅是一种国家权力的分配，更是贯彻人民民主理念，对立法权和立法工作进行的制度安排和程序设计。地方人大推进民主立法，其实质就是让人民行使管理国家事务的权利，人民通过参与立法的形式，使自己的意志和利益诉求在立法上得到充分的表达，通过立法程序上升为当地的规则。民主立法的程度越高，人民的意愿表达的越充分、意见建议汇总的越完整，立法就越能体现人民当家作主的民主价值。[16]
2.地方人大推进民主立法是深化依法治国实践的应有之义。党的十九大报告指出，全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须坚持厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。实现全面依法治国，立法要先行。地方立法是国家立法的重要组成部分，在推进国家治理体系和治理能力现代化建设中发挥着重要的作用。栗战书同志在第二十四次全国地方立法工作座谈会中指出“改革开放40年来，有立法权的地方人大及其常委会在党中央和地方党委领导下，围绕党和国家中心工作，以宪法和法律为依据，紧密结合地方实际，积极探索和推进地方立法工作，制定一大批地方性法规，促进了地方治理方式转变和治理能力提升，为各地经济社会发展提供了重要的法制保障。”而对于如何立法、立良法，党的十九大报告提出要“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。”科学立法、民主立法、依法立法，毫无疑问同样适用于地方人大立法工作。而且相对于国家层面的立法来说，地方立法在推进民主立法方面可以更具有探索性，方式可以更加灵活多样；同时，由于各地的经济发展水平、人口分布情况、风俗习惯等不尽相同，在地方人大在立法过程中，则更需要充分发扬民主，倾听各方面的声音，确保所立的每部法都真正有效管用。
3.地方人大推进民主立法是发挥立法功能作用的重要举措。党的十九大报告指出，要加快完善社会主义市场经济体制。毋庸置疑，完善社会主义市场经济制度面临着一系列的改革措施，如商事制度改革、投融资体制改革、国有资本授权经营体制改革等。关于改革与立法的关系，习近平总书记曾强调“凡属重大改革要于法有据”“在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革”“要加强重视领域立法，确保国家发展、重大改革于法有据，把发展改革同立法决策更好结合起来”等。完善社会主义市场经济体制，立法不能缺位，而且一些改革措施落地还必须依靠地方立法来保障。比如，党的十九大报告提出要“完善产权制度”“完善市场监管体制”“完善促进消费的体制机制”“全面实施市场准入负面清单制度，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法”等等，都离不开地方立法，而且在立法的过程中必须充分发扬民主、广泛听取意见，才能更好地发挥立法的引领和推动作用。
二、地方人大推进民主立法的实践
近年来，全国各地有立法权的地方人大在推进民主立法方面采取了许多新措施、探索出许多新路，所积淀的生动鲜活的实践经验为我们更好地理解民主立法、推进民主立法提供了宝贵的参考。
（一）重庆市人大及其常委会立法工作基本情况
直辖以来，重庆市地方立法工作始终立足重庆大城市、大农村、大山区、大库区以及民族地区并存的特殊市情，针对市内各地经济社会发展不平衡的实际，在实践中探索、在探索中创新、在创新中发展，取得了显著成绩。截至2018年8月，重庆市人大及其常委会通过的现行有效的地方性法规（本文统计均含法规性决定、批准的民族自治县自治条例和单行条例）共计209部。这些法规覆盖经济、政治、文化、社会、生态文明等各个方面，基本构建起与国家法律和行政法规相配套、与全市改革发展稳定大局相适应、具有重庆特色的地方性法规框架。
除了立法数量的变化外，重庆人大在立法工作制度机制方面也持续推进。一是制定地方立法条例。2000年出台《重庆市人大常委会关于实施〈中华人民共和国立法法〉有关规定的决定》，以9条规定初步确立了我市地方立法的主体、程序、审议规则等基本制度。2001年制定《重庆市地方立法程序规定》，2017年对其进行修订并更名为《重庆市地方立法条例》，该条例对立法权限、法规立项、立法准备、统一审议、法规表决、审查批准自治条例和单行条例等程序作出较为系统的制度安排，形成了重庆市地方立法的体制机制基础。这当中包含了大量民主立法的制度规定，如《重庆市地方立法条例》第五条规定“地方立法应当发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障公民通过多种途径参与立法活动”，第四十四条规定“听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会、实地考察等多种形式”，等等。二是出台人大立法工作制度。为细化立法相关阶段和环节的制度规程，重庆市人大常委会先后出台《重庆市地方性法规立项基本条件》（2003年）、《重庆市人民代表大会常务委员会立法咨询专家工作规则》（2003年）、《重庆市地方性法规立项若干规定》（2010年）、《重庆市地方立法技术规范》（2012年）、《重庆市地方性法规立法后评估试行办法》（2013年），以及法规实施情况报告制度、专委会立法工作制度、统一审议制度等人大内部工作规范。这些制度中也确立立法公开、开门立法等诸多民主立法的内容。三是建立健全立法工作机制。重庆市人大常委会坚持在市委的领导下统筹协调推进立法工作，各届市人大立法规划均向市委请示，重大立法事项均向市委报告，形成了常态工作机制。如探索完善立法组织协调机制，逐步形成了以立法工作推进会、征求意见座谈会、立法沟通协商会“三会”为主要载体的立法组织协调模式；加强审议制度建设，市人大常委会三审后表决机制逐步确立，法制委统一审议机制不断改进，法规起草部门、市政府法制办以及市人大代表列席常委会会议机制逐步完善。
（二）重庆市人大及其常委会推进民主立法的实践
推进民主立法，必须坚持开门立法、尊重民意，引导人民群众有效参与立法活动，更需要健全和落实民主开放包容的工作机制，拓宽广大人民有序参与立法的渠道。近年来，重庆市人大常委会坚持在民主立法上狠下功夫，确保地方立法更好的反映民情、汇聚民意、集中民智，切实增强了立法的可行性和社会认同度。
1.坚持开门立法理念。公众参与立法是人民群众参与国家社会事务管理的途径之一。重庆人大着力改进开门立法工作，严格按照《立法法》的规定，强化立法公开，抓实民主立法，真正问需于民、问计于民。在编制年度立法计划时，注重开门立项，通过公告、座谈会、问卷调查等多种形式向政府部门、群团组织、行业协会、普通群众广泛征集立法建议项目，着力提高群众知晓度，扩大立法项目的来源。在法规草案审议阶段，主动引导社会公众关注、参与、支持立法，将征求意见工作与立法信息公开、网络平台建设紧密融合，并专门召开会议征求普通群众、专家学者或行政相对人的意见，广纳良言、凝聚共识。比如，在制定《重庆市遗体和人体器官捐献条例》过程中，考虑到该部法规涉及法律、伦理、人权保障、社会习俗等多方面因素，具有广泛性、特殊性和复杂性，对此专门开展了社情民意调查，以进一步了解社会各方面对法规关键制度的认同度，确保了相关制度规定科学合理、具有民意基础；在修改《重庆市老年人权益保障条例》过程中，除借助网络平台公开征求意见外，还专程到老年大学、养老机构以及区县、社区收集意见建议，深入研究养老服务、养老机构、老年教育等问题，力求修改后的法规更加符合实际、贴近民意、关切民生。
2.发挥代表主体作用。人大代表来自各行各业，与人民群众联系紧密，是人大联系群众的重要桥梁和纽带。代表们的意见和建议反映了人民群众的心声，动员和引导代表参与地方立法是加强立法工作的重要力量源泉。重庆人大把主动征求全体市人大代表意见工作作为地方立法的必经程序，切实抓好代表参与立法的“规定动作”和“增选动作”，积极引导广大代表建言献策，保障代表对立法工作的知情权、参与权和建议权。“规定动作”即对每一个法规案均通过代表履职平台征集所有在渝全国人大代表、市人大代表的意见，并以电话、信件等多种方式征求部分市人大代表、区县人大代表的意见建议；“增选动作”即针对立法的不同情形，适时邀请相关代表参与调研考察、组织召开专业组代表论证会、开展法规草案集中研读活动，有力支持和保障了代表通过多种途径提出立法意见建议。比如，在修改《重庆市地方立法条例》时，委托区县人大常委会开展了条例草案集中研读活动，为代表释疑解惑，充分征集代表意见；在代表大会审议该法规案期间，认真研究各代表团的意见，将修改情况报告主席团，并及时向提出意见的每一位代表作沟通反馈，确保了该法规案在人代会上高票通过。
3.用好立法咨询专家。合理征求吸纳专家的咨询意见，是推进民主立法的重要方式，也是立法工作的重要组成部分。自市一届人大以来，每届均专门聘请了常委会立法咨询专家，相关专委会还聘请了专家顾问。2018年6月26日，经市五届人大常委会第六次主任会议审议通过，市五届人大常委会聘请了40名立法咨询专家。立法咨询专家来自国家机关、高校、律所等部门和领域，涵盖了法理学、经济法、行政法、民商法、区域经济、企业管理、乡村治理、劳动争议等各个学科和专业。如2016年就邀请立法咨询专家参与立法活动176人次，专家为法规草案“把脉诊治”提出修改意见2100余条，立法中采纳了980余条，较好地发挥了法学专家和法律工作者的优势。同时，财经委、内司委、农委、城环委等还聘请了65位专家，在立法工作发挥了重要的建言献策的作用。
4.重视公民参与立法。积极邀请公众参与立法，广泛征求群众意见建议，是推进民主立法、提高立法质量的重要举措。在立法实践中，重庆人大十分注重与公众开展立法互动，加强面对面对话，立法意见沟通工作逐渐从过去“听部门意见多”向“多听社会公众意见”转变，在各家之言中“提取公因式”，并尽量消除社会公众对立法期盼的简单化、理想化、片面化等认识误区。比如，在立法调研中，尽量深入一线、深入基层听取人民群众的意见建议；在法规草案征求意见时，对所有一审后的法规草案均在重庆人大网上公布，同时刊登相关背景资料和争议焦点问题，对涉及广大人民群众切身利益的立法，尽量用普通群众“能明白、易读懂”的语言阐释立法目的、描述主要制度、提出焦点问题，做到立法工作“接地气”；对专业性较强的法规或关乎特殊群体利益的立法，专门组织召开专题座谈会、论证会，充分听取意见；在法规审议表决阶段，还邀请公民代表旁听常委会审议情况；在法规公布实施阶段，综合运用法规宣讲、新闻发布等形式向公民宣传立法，等等。
5.健全民主立法方式。重庆人大十分注重将民主立法的理念融入到具体的立法工作中，不断创新民主立法方式方法。比如，在立法调研中综合运用文献调查、随机访谈、抽样调查等方式方法，拓展立法调研的广度深度精度，把握地方立法工作特点、定位、趋势和规律；在法规起草方面，探索推行多模式起草方式，除了政府部门起草、人大自主起草外，还采取了委托起草、联合起草等方式；在法规清理方面，引入第三方评估，如2013年委托西南政法大学对当时有效的195件法规进行全面“体检”，变专项清理为全面清理，变被动清理为主动清理，变自主查找问题为委托第三方评估，突破了以往由人大相关专工委“体内循环”、“零敲碎打”的清理模式，全面、系统、客观地盘点了法规“家底”。
（三）扫描全国其他地方人大推进民主立法的做法
北京市人大在推进民主立法方面建立了多项制度。比如，建立立法公示制度，将法规草案及其他与立法活动有关的事项，通过媒体向社会公布，广泛征求群众和其他社会各方面的意见。建立立法听证制度，立法机关在制定法规过程中，就法规内容涉及公民、法人或者其他组织切身利益的事项，通过会议形式听取不同利益群体和专家意见；听证会举行15日前，通过网站和新闻媒体向社会发布听证会公告，每次听证会听证陈述人的人数不少于10人；听证会结束后要制作听证报告，提出关于听证事项的处理意见和建议，并通过网站和新闻媒体向社会公布。建立法制建设顾问制度，从国家机关、大专院校、科研单位、群众团体中聘请专家，为地方法制建设提供咨询意见；顾问的方式包括召开顾问会议、邀请顾问参加座谈会听证会论证会、单独拜访约谈、信函传真网络交流等。建立市区人大代表联动机制，市人大代表重点联系原选举单位的区县人大代表和人民群众，若干名市人大代表组成一个联系组，相对固定联系一个或多个街道、乡镇的区县人大代表，这些机制为人大代表更加主动参与立法提供了途径，为人大代表更直接地反映立法建议增加了渠道。
上海市人大推行立法听证广播和电视直播，让社会公众进一步“走近”立法；设立事业单位立法研究所，内设于法工委，常年人员保持在7-9名，主要从事立法研究、项目调研、立法评估等工作，为法制委、法工委的立法工作提供充分有力的参考；试行“重要法规双组长机制”，即对涉及政府负责起草的重要法规案，由人大常委会分管领导和市政府分管领导共同牵头负责，定期“碰头”沟通研究，较好推进了法规起草过程中相关“疑难杂症”的协调解决。
广东省人大出台关于地方性法规公开、论证、听证、咨询、评估的5项立法工作规定，要求每一项地方性法规的出台至少要过“立项关”“公众关”“专业关”“代表委员关”和“评估关”五道关口，从不同角度、不同层面着力增强群众的话语权，尽可能多地直接听取和吸纳人民群众、基层单位和利益相关人的意见建议。此外，发挥代表作用，邀请代表参与立法调研和起草协调等工作，每次召开常委会都邀请部分全国人大代表和省人大代表在所在县（市、区）通过在线交流平台远程列席会议，对会议审议的法规提出意见；与中山大学、华南理工大学、暨南大学等9所高校合作，建立广东省地方立法研究评估与咨询服务基地，并由中山大学牵头成立了地方立法基地高校联盟；组建立法咨询专家库，遴选66名法律专业人士以及财政经济、城建环保、农业农村、科教文卫、民族宗教、语言文字等方面的专家作为立法咨询专家；委托第三方起草法规，将一个立法项目同时委托给多个高等院校和科研院所，择优选择文本或在各个文本的基础上再综合，有效避免了“部门利益”对立法的影响；组建地方立法社会参与和评估中心组，委托其对相关法规开展立法后评估；建立微信服务平台，适时发布立法信息，其目标群体之一便是社会普通群众，通过此举以引导更多的社会公众关注立法。
江苏、浙江等人大创新立法联系点机制，出台专门的工作规范，就立法联系点的设置条件、业务事项、工作保障等进行统一规范。如江苏省人大对建设民主立法联系点要求做到“五有”，即有专项经费、有活动场所、有必要的办公设施、有具体的工作要求、有专门的负责人和联络员。对工作开展得不好、“五有”不达标的立法联系点实行“摘牌”处理。该项措施，对推进民主立法、开门立法起到了积极作用。
湖北省人大创新立法选项机制，在编制立法计划过程中增加了“公推公选、论证评估、民主票选”三个环节。同时，实施选项奖励制度，对积极参与选项活动、建议项目得以最终确定的社会公众实行奖励。
四川省人大推进审议制度创新，探索专项审议制度和法规草案个别重要条款单独审议机制，并视具体情况融入审议辩论制度，确保把重要的立法制度审透、议通。
南京市人大推行委托第三方起草法规草案文本的工作模式，并以“公开招标、公平竞标、择优选取”的方式选定法规起草人，这是对立法委托起草方式的一种新尝试。
三、地方人大推进民主立法的不足及反思
毋庸讳言，虽然各地人大在推进民主立法进程中做了大量工作，但其效果离预期还存在一定差距，出现各种各样的问题。正如全国人大常委会副秘书长信春鹰曾指出，同党和国家事业发展要求相比，同人民群众期待相比，我们在科学立法、民主立法方面还存在一些亟待解决的问题。她进而指出，在民主立法方面，人民群众对立法的有序参与有待加强[17]。存在这些问题和不足，既有立法机关本身的原因，也有立法参与者的原因，还有推进民主立法方式方法的原因。
（一）立法专业化技术性限制了民主立法的作用发挥
《立法参与的理念建构》一书指出，我国的立法参与实践面临着三重困境：立法实效困境，即法律文本不能顺利生产秩序；立法动力困境，即体制外的立法启动与参与动力难以被顺利吸纳至体制内的立法程序之中；立法决策困境，即政府领域的政治权威与公民领域的理性共识之间不能实现良性互动。[18]其中的立法动力困境，更多地体现在民主立法的进程中公众参与的效果不尽如人意。另也有的学者认为，我国的立法过程带有强烈的科层色彩，层级间的命令挤占了平等的协商、内部协商排斥了公开讨论，由此造成了立法权扩大与公民参与滞后的局面。[19]甚至有学者直言不讳地指出，中国立法出现了官僚化的趋势。[20]
有人在系统考察了我国立法的过程后认为，我国目前立法机关的立法活动已经呈现出一种官僚化的趋势。这里的官僚化指的是立法机关中的立法工作者[21]（立法官僚）与法制工作委员会[22]（立法官僚机构）在立法过程中的权力运行状态。《立法官僚化：理解中国立法过程的新视角》一文中指出，人大立法工作人员（立法官僚）凭借法制工作委员会的制度平台（立法官僚机构），在人大制度发展中发挥了重要作用。并认为自1979年至2010年间大规模的“立法运动”[23]，将“有法可依”作为具体的法律创制目标，以及藉由市场经济发展带来的“规则饥渴”，促使人大处于高速的立法状态，从而为立法官僚化创造了历史契机。法工委在法律制定、法律清理、立法规划、法律解释等领域发挥了至关重要的作用，法工委作为立法官僚化的制度平台，使得一批具有专业知识的非民选“立法工作人员”，在从“法律制定阶段”到法律适用的整个过程中形成了支配性地位。而在另外一个层面上，法学研究与教育的普及与发展，形成了以国家法、行政法、民商法、刑法、诉讼法等为主轴的法律学科体系，使得立法与法律解释成为专门的“法制作业”(legal affairs)，排除了业余政治官僚参与立法的技术可能性。[24]
虽然用官僚化来形容立法工作者和立法工作机构有所不妥，但不容忽视的现实是立法工作确实是一门专业而精密的科学，有其自身规律，立法工作者需要较高的能力水平和较多的知识储备才能胜任，其他人想要做到“实质性参与”确实很难，地方人大也是如此，如各地人大法工委均下设了数量不等的法规处，具体从事法规草案的起草、调研、修改等工作。从工作流程来看，虽然一件法规案要经过法制委员会审议、常委会审议等程序，但由于这种审议往往受时间的限制而不能深入，而真正对法规草案文本起基础性决定性作用的往往是法工委的工作人员。从专业化、熟练性、工作效率等角度来考量，由法制机构、法制机构工作人员负责具体的立法工作，虽有其必要性和合理性，但却在一定程度上对民主立法形成了不可避免的羁绊。不难理解，专业化趋势使得立法工作者形成了自有的话语体系，这种话语体系有利于提高立法效率，但却一定程度上形成“独断”，构成了公众参与立法的屏障，影响了民主立法的深入。
（二）立法参与者的意识和素质影响了民主立法的效果
地方人大在推进民主立法工作中，除了地方人大常委会、专门委员会、常委会法制工作机构和政府部门等直接从事与立法相关工作外，还邀请人大代表、政协委员、专家学者、社会公众等参与到立法工作中来。虽然这些立法参与者的加入，极大地丰富了立法工作的民主性，但各类参与者由于自身知识水平等原因，不可避免地影响到民主化的效果和效率。
1.人大代表本应是立法的主体，但在地方立法工作中，只有少数的人大代表如常委会组成人员、专委会组成人员能主动地直接地参与立法工作，大多数的人大代表难以接触到立法工作，或“被通知式”地参与立法。即使提出立法建议议案，或受邀列席常委会、参加法规征求意见座谈会等，也由于受到知识、工作经历等因素的影响，以致提议案建议的质量不高，或立法意见建议的针对性不强，往往得不到采纳。这在一定程度上使得立法工作具有了民主的形式，而缺乏民主的实质。更需要引起重视的是，大多数时候，人大代表对于参与立法表现得并不积极、不够关心。比如，重庆人大法制委就2018年立法计划草案向人大代表征求意见，通过代表履职平台共向800多名市人大代表发出了邮件，但系统显示只有60多名代表查看了邮件，只有26名代表反馈了意见建议。
2.立法咨询专家本应是推进民主立法、提高立法质量的重要力量，但作用发挥并不理想。一方面，立法咨询专家多来自高校、律所，平时教学、诉讼业务比较繁重，且有的还承担了其他的一些社会职务，导致没有充足的时间参加人大组织的立法座谈会、论证会。经常是一场法规草案论证座谈会，向几十名专家学者发出了邀请，但实际能来参会的只有几名，专家顾问作用不能得到有效发挥。另一方面，一些专家学者在发表意见时，不能做到公正客观。这种情况及其原因是复杂的、多重的，比如有的专家既是人大的立法咨询专家，同时又是政府的法律顾问，有的专家还不可避免地受到所在单位、家人等社会因素的影响。这些也在一定程度上影响了立法意见建议的民主性、真实性。特别是在一些专业性的问题上，专家意见对法规起草人、修改人的影响很大，如果此时专家的意见不能保持客观中立，那么这种民主立法的效果势必会大打折扣。
3.公民参与是民主立法的重要内容，但参与效果不甚理想。虽然近年来公民民主意识有所增强，但公民参与立法的热情并没有随之高涨。究其原因：一方面，系发动和引导社会公众参与地方立法的力度不够，向社会公众征求意见存在走形式、做表面文章、推广立法信息渠道单一，征求意见对象和范围的针对性、典型性、广泛性不够等原因。另一方面，也存在公众立法参与平衡性不够的问题，如征求公众意见仅通过网络的形式，虽能提高工作效率，但却忽视了通常网民具有年轻化、知识化的特征，并不能完全代表公众整体这一客观实际，[25]以致有关方面的社会公众关注度低，无法有针对性地提出有价值的意见。
（三）公民参与立法制度缺失制约了民主立法的发展
公民能否充分行使政治参与权，很大程度上取决于公民政治参与制度完善与否。[26]在民主立法领域同样存在这一问题。
1.公民参与立法的制度支撑不足。虽然我国《立法法》对公民参与立法作了一些原则性、概括性、抽象性的规定，但这些规定都过于粗疏，缺乏可操作性。在公民参与立法上，立法部门具有相当的自由裁量权，公民参与立法依赖于立法部门的启动和组织，这完全取决于立法机关的主动性和自觉性。即使立法部门决定邀请公民参与立法，公民参与的形式和程度均由立法部门决定，也就是说公民通过论证会、听证会、征求意见会来参与立法以及参与者的性质、数量等均由立法部门来决定。制度上的缺失导致公民参与立法的自生动力不足，极少有公众会在立法部门没有启动征求公众意见程序的情况下自告奋勇地参与立法工作。
2.公民参与立法的意见反馈机制缺失。不少地方立法机关在立法过程中对征集公民的意见建议较为积极，却忽视了对意见建议采纳情况的反馈，对是否反馈、如何反馈、反馈什么等缺乏硬性规定，使得意见反馈工作较为随意。有的对公众立法意见建议的甄别、处理和采纳程序不规范，与其立法互动沟通不足，往往对公民的意见建议是否采纳、采纳的情况、不采纳的理由等没有采取“一对一”的方式进行回复，对普遍性的征求意见的处理情况没有做到向社会公布。民主需要“对话”和“呼应”，如果只有公众“发声”，而没有立法部门“回声”，势必影响到公众参与的热情，久而久之，公众的声音只会越来越微弱。
3.公民参与立法的技术存在壁垒。通常公民参与立法的方式主要有两种：一种是立法机关通过召开座谈会、论证会、听证会等邀请公民参与。这种方式的优点是能使公众比较直观深入地参与到立法工作中来，所提的意见建议也具有较强的针对性，但缺点是征集面较窄，参加的公众人数较少，难以体现真正的广泛的民意。另一种方式是立法机关通过报纸、网络等形式刊登法规草案，面向广大公众征求意见建议。这种形式的好处是能征求到最广泛、最多数人的意见建议，但不足是由于缺乏立法机关的引导，所征集的意见建议难免散乱、抓不住重点，对立法的参考作用有限。可以说，技术层面的不健全也给公民参与立法带来了许多壁垒。
四、新时代地方人大推进民主立法的对策建议
良法善治是全面依法治国的关键。深入推进民主立法是提高立法质量的关键。面对民主立法的新形势新要求，地方人大必须牢固树立为民立法的理念，完善民主立法工作机制，提高公民的素质能力，以更好地适应新的时代要求。
（一）坚持为民立法，树立以人民为中心的思想
习近平总书记在党的十九大报告中指出，“坚持以人民为中心”“必须坚持人民主体地位，坚持立党为公、执政为民，践行全心全意为人民服务的根本宗旨，把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，依靠人民创造历史伟业”。坚持以人民为中心，贯彻落实到立法工作中就是要坚持立法为民、为民立法的理念，反映到法规内容本身就是要保障民生、顺应民意，体现在立法方法措施上就是开门立法、关切民生。要坚持遵循为民立法的价值取向，将立法为民理念贯穿于立法工作始终，坚持开门立法，回应群众关切，努力克服和消除立法中权力与责任、权利与义务、公权与私权、管理与服务等关系配置失衡的倾向，全力实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益。
（二）健全立法工作格局，完善民主立法制度机制
推进地方人大民主立法，既要高度重视人大的立法主导作用，又要充分调动其他各方的积极性，着力形成党委领导、人大主导、政府依托、社会参与的工作格局。
1.坚持党对立法工作的领导。党的十九大报告提出，要坚持党对一切工作的领导。立法是一项重要的政治活动，当然地必须坚持党的领导。地方党委对立法工作的领导重点是政治领导、思想领导和组织领导。地方人大立法工作，必须坚持党的领导，坚持正确的政治方向，善于使党的主张通过法定程序上升为地方性法规。要严格落实中央关于加强党领导立法工作的意见，立法规划草案、年度立法计划草案、重大地方性法规草案等均要及时向市委请示报告。要依靠党委的领导和支持，着力解决立法人力、机制建设等困难，促进立法中重大分歧以及具有全局性、机制性的问题消化在人大审议之前。
2.加强人大立法组织协调。在民主立法层面，人大及其常委会发挥主导作用，保证立法过程的民主尤为关键。过程民主就是参与立法的人员必须具有多样性，代表不同阶层的利益，具有不同的诉求。要强化立法过程的制度保障，详细规定各种立法程序和标准，明确规定哪些情形下必须征求公众意见、召开论证会听证会以及开展立法评估等活动，而不能完全由专委会、法工委等部门以及相关工作人员说了算。在推进民主立法过程中，要在人大的主导下，探索建立国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制，[27]探索在社会团体、行业协会、社科院校、基层组织中建立基层立法联系点，让立法直达基层、直通群众、更接地气。此外，针对人大代表立法参与积极性不够、立法咨询专家作用发挥不够等问题，可以建立人大代表立法参与“积分制”、立法咨询专家退出机制等制度，倒逼人大代表、咨询专家充分履职。
3.健全社会公众沟通机制。要使立法符合客观规律、体现人民诉求，必须扩大立法公开，拓宽公民有序参与立法的途径，积极调动社会各方面的积极性，使每一次立法过程都成为发扬民主、集思广益的过程，成为凝聚社会共识、增进社会认同的过程。在征求意见的环节上，要使公众参与贯穿立法过程始终。在征求意见的方式上，除了座谈会、听证会、论证会等传统方式外，还要综合采用实地考察、问卷调查、网络征集、法规集中解读等方法，特别是要运用好互联网，科学开发法规网络征求意见系统，既方便公民反馈意见，又便于立法机关收集整理意见。在征求意见的内容上，不仅要对法规草案征求意见，还要将起草说明、审议报告等征求意见，甚至可以对法规某个条款、某个争议问题单独征求意见，确保意见的针对性。在征求意见的反馈上，对所有收集的意见建议尽量都采取书面或当面的形式进行反馈，对采纳了的意见建议说明采纳情况，对未采纳的意见建议要解释未采纳的理由。
随着国家“互联网+”行动计划和大数据战略的实施，互联网正以前所未有的速度席卷各行各业。对此，地方人大在立法工作中要充分发挥网络信息对立法工作的正向作用，突破过往民主立法方式的局限。比如，建立立法工作数据库，汇集不同时期人大立法工作的议案建议、法规清理报告、立法领域研究动态、社情民意信息等。数据库中还应该包括人大常委会、专门委员会等对法规案的审议讨论意见，征集到的代表、专家、部门、地方、社会公众等立法意见，以及地方性法规提出、审议、表决、公布，立法前论证和立法后评估资料信息，分类建立电子文档，便于立法公众中查找。[28]又如，要完善人大门户网站功能，强化交流互动功能，方便公众建言献策，建立“网上窗口”“在线问答”等栏目，特别是针对法规草案征求意见建议的版块，逐步实现法规条款修改意见建议逐条即时在线提出、在线答复反馈的功能，实现立法意见建议的互动性、针对性。再如，针对移动端网民不断增多的趋势，善于利用“微时代”的特点，及时向公众推送立法信息，用普通公众易于接受的群众语言、网络语言讲好立法故事。
（三）增强公民立法参与意识，提高公众立法参与素质
民主立法是双向的，既有立法机关的开放包容，也缺不了公民的积极参与。因此，深入推进民主立法，必须大力提高公民的立法参与意识与素质。
1.提高公民立法参与意识。公民立法参与不仅是一种政治参与行为，更表现为政治参与的过程。改革开放40年来，我国公民的文化素质有了明显提高，但全社会还未形成浓厚的民主政治参与意识和氛围。有的群众对政治参与富有热情，但当难入其门或无法有效表达意见时，则采取了不当甚至过激的方式，如现今网络上的“愤青”“喷子”等，甚至如2007年厦门市民反PX项目的“散步事件”、2008年上海市民反磁悬浮项目的“逛超市事件”等。因此，要着力培养公民的立法参与意识，不仅要加强公民政治参与文化知识方面的传授，更应帮助和引导群众如何运用合理有效的方式表达意见和诉求，让公民树立正确的政治参与观，了解自己的基本权利义务，并掌握一定的政治知识及参政技巧。[29]
2.提高公民立法知识素养。立法是一门专业性很强的活动，要参与立法工作首先需要掌握一些法学、法律知识，才能做到有的放矢。以地方立法而言，公民参与地方立法，需要对法理学、立法学、“行政三法”等有一定的了解。当然，这并不是说要求每个公民都成为法学专家，但不具备基本的法律知识，不对某一领域的法制信息作了解，即使有道理也说不清、道不明，立法建议无法有效转化为立法部门的重要参考。
3.提高公民其他知识素养。立法是一项复杂的工程，不仅仅涉及到法律本身，还涉及到社会事务的方方面面。对地方人大特别是省级人大立法而言，除了国家专属立法权限外，可以由地方开展立法的范畴也较为广泛。因此，公民在参与立法的过程中，除了要掌握法律、法学知识外，还需要了解一些经济学、管理学、行政学、社会学等方面的知识，每一位公民都可以根据自身的知识储备选择自己感兴趣的立法来建言献策。
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[1] 傅振中：《立法参与的理念建构》[M]，法律出版社，2016年2月第1版，第1页。
[2] 傅振中：《立法参与的理念建构》[M]，法律出版社，2016年2月第1版，第17-18页。
[3] 朱力宇主编《地方立法的民主化与科学化问题研究——以北京市为主要例证》[M]，中国人民大学出版社，2011年，第13页
[4] 代永平：《我国民主立法制度建设：成就、问题及对策》[J]，载《理论导刊》2013年第2期，第39页。
[5] 朱力宇主编：《地方立法的民主化与科学化问题研究——以北京市为主要例证》[M]，中国人民大学出版社，2011年，第14页。
[6] 王立峰：《论民主立法》[J]，载《大连干部学刊》2015年第1期，第5页。
[7] 王锡梓：《公众参与和中国新公共运动的兴起》[M]，中国法制出版社2008年版，第1-15页。
[8] 姜俊梅：《关于民主立法的几点思考》[J]，载《北京人大》2014年第11期，第39页。
[9] 需要指出的是，由于“参与”被视为“民主”的最重要意涵，故在本文的某些行文中，为了表述的便利，将“立法参与”（Legislative Participation）视同为“民主立法”。
[10] 郭道晖主编：《当代中国立法》[M]（上），中国民主法制出版社，1998年，第165页。
[11] 周旺生：《立法学》[M]，法律出版社2000年，第128页。
[12] 尹中卿：《民主立法的功能和实现形式——民主立法问题研究之一》，载《新疆人大》2007年5月，转引自肖巧平《地方人大与其常委会立法权限划分研究》[M]，法律出版社，2015年3月第1版，第91页。
[13] 参见朱力宇主编：《地方立法的民主化与科学化问题研究——以北京市为主要例证》[M]，中国人民大学出版社，2011年，第18页。
[14] 王立峰：《论民主立法》[J]，载《大连干部学刊》，2015年第1期，第5页。
[15] 肖巧平：《地方人大与其常委会立法权限划分研究》[M]，法律出版社，2015年3月第1版，第93页。
[16] 参考姜俊梅：《关于民主立法的几点思考》[J]，载《北京人大》，2014年第11期，第39页。
[17] 信春鹰：《深入推进科学立法、民主立法》[J]，载《中国人大》2014年第12期，第20页。
[18] 傅振中：《立法参与的理念建构》[M]，法律出版社，2016年2月第1版，第34页。
[19] 杨雪冬、陈家刚：《立法听证与地方治理改革》[M]，中央编译出版社2004版，第176页。
[20] 朱景文指出，一方面中国立法越来越重视法律专家的作用，使中国立法越来越带有“法学家法”的色彩，另一方面国家机关及其官员在立法中起着重要的作用，中国立法越来越多地带有“官僚法”的特点。参见朱景文《关于立法的公共参与的几个问题》[J]，载《浙江社会科学》2000年第2期。
[21] 卢群星将其称之为隐性立法者，认为其对立法产生了巨大的影响，但同时又存在正当性难题，参见卢群星：《隐性立法者：中国立法工作者的作用及其正当性难题》[J]，载《浙江大学学报（人文社会科学版）》2013年3月，第43卷第2期。
[22] 关于全国人大常委会法工委的性质学界也有不同的认识，有的认为是常委会的工作机构，有的认为是常委会的办事机构，但不管如何定位，在立法中法工委都趋向辅助性属性。参见褚宸舸：《论答复法律询问的效力——兼论全国人大法工委的机构属性》[J]，载《政治与法律》2014年第4期。
[23] 1979-2004年，法律的年平均增长率为11.8%，行政法规为10.7%，部委规章为14.4%，地方性法规为33.1%，而所有各类立法的年平均增长率为21.3%。参见冯玉军：《中国法治改革三十年述评》[J]，载《甘肃政法学院学报》2010年第1期。
[24] 王理万：《立法官僚化：理解中国立法过程的新视角》[J]，载《中国法律评论》2016年第2期，第114-142页。
[25] 黄洪旺：《公众立法参与研究》[M]，福建人民出版社，2015年8月第1版，176页。
[26] 刘文举：《公民政治参与的制度缺失与实现途径》[J]，载《改革与开放》2014年第15期，第60页。
[27] 信春鹰：《深入推进科学立法、民主立法》[J]，载《中国人大》2014年第12期，第21页。
[28] 潘国红：《浅论“互联网+”促进人大民主发展的思考》[J]，载《公民导刊》2017年第11期，第40页。
[29] 刘文举：《公民政治参与的制度缺失与实现途径》[J]，载《改革与开放》2014年第15期，第60页。
（黄 谷 章俊程 作者单位：市人大法制委、市人大内司委）