内容摘要：经过改革开放四十年以来的勠力求索,我国经济开发区立法建设成绩斐然，现已形成以中央政策主导、地方立法探索的法制建设模式。然而，当前经济开发区的立法建设仍然存在国家专门立法缺失、缺乏顶层设计，地方立法标准不一、立法内容不尽协调，开发区的法律地位以及先行立法权尚未得以明确等问题，严重制约了经济开发区的健康有序发展。未来我国经济开发区的法治建设应当在汲取国内外制度和实践经验的基础上，逐渐制定统一经济开发区法律制度、明确其法律地位、发展原则，同时对开发区的地方立法权限进行明确授权，加强立法的规范和协调，以此确保经济开发区建设与发展在法治轨道内良好运行。

关键词：改革开放；经济开发区；立法建设；区域法治

 引 言

经济开发区是指通过政府特定程序划定的新兴经济区域，具有制造业和相关服务业集聚和特殊政策、体制和手段等特点。^[①]历史地看，经济开发区是一国经济区（economic district）的重要组成部分，是在市场经济主导和政府政策引导共同推动下形成的一个地域经济集聚体，区域性、探索性、辐射性和政策性是其本质特点。^[②]就我国而言，广义上的经济开发区包括经济特区、经济技术开发区、保税区、自由贸易区、高新技术产业开发区、国家旅游度假区、综合开发区以及国家综合配套改革试验区，狭义上的经济开发区不包括经济特区在内，主要是指除开经济特区在外的以经济技术开发区和高新技术产业开发区为主的开发区。在我国，经济开发区的发展主要经历了从“经济特区——沿海开放城市——沿海经济技术开发区——沿海及内地经济技术开发区、高新技术产业开发区”的发展过程，呈现出“由点到线、由线到面”的过程。^[③]数据显示，截至2018年5月1日，中国省级和国家级经济开发区已经达到1533个，其中国家级经济技术开发区总数已达219个^[④]，各省级、地市级开发区近千余家。

经济开发区的发展需要广泛的外部环境支持，而立法保障是护航开发区建设必不可少的重要条件。当前，在我国经济开发区的法治建设过程中，发挥立法对开发区政府建设、企业投资、社会服务的引领推动作用至关重要。对此，已有学者对开发区的法治建设情况进行了回顾，如（余宗良，2014）对我国开发区建设法治化的规则建设、功能定位、管理现状进行了研究。^[⑤]（孙万松、张明玉、邬文兵，2005）选取立法工作开展较好的国家级高新区(如北京中关村)和国家级经济技术开发区(如天津开发区)为样本，剖析我国开发区的法制环境及立法的必要性、紧迫性。^[⑥]（邹鑫，2017）对我国国家高新区立法问题予以研究，指出我国国家高新区立法存在立法碎片化严重、体系性不强等问题。^[⑦]近几年，随着自贸区的兴起，国内有关自贸区的法治建设研究正方兴未艾。^[⑧]但总体而言，国内对经济开发区的法治建设以个案为蓝本的研究较多，但通过系统视角，从整体层面对经济开发区法治建设为样本的研究并不多见。有鉴于此，在我国改革开放进入第四十年的阶段，本文尝试回顾和总结改革开放四十年来我国经济开发区的立法情况，对国家经济开发区法治建设成就和问题进行评估，并致力于为推动我国经济开发区的依法顺畅发展提供建议。

一、回眸：改革开放四十年来我国经济开发区的立法变迁

立法是经济开发区法治建设的首要环节，也是法律体系赖以形成的基本方式。回顾改革开放四十年，可以看到，伴随着国家和地方对经济开发区管理活动的增强，我国逐步以法律规范的形式对经济开发区的发展问题予以规定，并在开发区建设的不同阶段，依照经济开发区的不同特点和问题制定了相关法律规范。在此，可将我国经济开发区立法大致划分为以下四个阶段：

（一）第一阶段：中国经济开发区创办时期的立法初探（1984年-1991年）

建设开发区是以邓小平为代表的第二代中央领导集体的重要决策。1984年春天，邓小平同志视察深圳、珠海、厦门特区等地后明确指出：“除现在的特区之外，可以考虑再开放几个点，增加几个港口城市，如大连、青岛。这些地方不叫特区，但可以实行特区的某些政策。”这被认定为经济开发区的思想源头。随即，在总结兴办经济特区成功经验基础上，我国决定复制推广特区模式，逐步开放“天津、上海、大连、秦皇岛、烟台、青岛、连云港、南通、宁波、温州、福州、广州、湛江和北海”这14个沿海港口城市作为经济技术开发区，并通过空间隔离、经济隔离和制度隔离的方式使开发区的发展具有一定的空间排他性。^[⑨]

此后，为应对国际竞争和新技术革命的挑战，国家于1985年正式提出了建设高新区的思路，根据《中共中央、国务院关于科技体制改革的决定》，“加快新兴科技产业发展，要在全国选择若干智力密集区、采取特殊政策，逐步形成具有不同特色的新兴产业开发区”。此后，从1985年7月至1991年3月，我国共批准了包括深圳科技工业园、武汉东湖新技术开发区、上海漕河泾新兴技术开发区等27个国家高新区。该时期，我国经济开发区建设的主要任务是“三为主”，即以“工业为主、以引进外资为主，以出口创汇为主”。

改革开放之初，由于我国很多法律法规未健全，经济开发区的立法发展相对滞后。但由于开发区招商引资、打交道的对象——外国投资者非常重视法律，主张用法律来解决贸易争端，在此背景下，我国主要通过“政策指引加暂行立法”方式对经济开发区的设立和运行进行规范。根据1984年5月4日《关于批转〈沿海部分城市座谈会纪要〉的通知》（国发[1984]第13号）的规定，我国14个经济技术开发区在扩大城市权限和给予外商投资者若干优惠方面享有特殊政策，包括放宽利用外资建设项目的审批权限、增加外汇使用额度和外汇贷款等10个方面。国务院于1986年颁布的《关于鼓励外商投资的规定》（国发[1986]第95号）及若干实施办法，也对外商投资开发区的生产经营条件的改善发挥了十分重要的作用。^[⑩]此外，《国务院关于经济特区和沿海十四个港口城市减征、免征企业所得税和工商统一税的暂行规定》（国发[1984]第161号）、《海关对十四个开放的沿海港口城市的若干优惠政策和措施》（1988）、《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》（1991）^[11]、《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法实施细则》（1991）^[12]等也为经济开发区建设提供了法律和政策支持。而在高新区的立法方面，国务院也于1991年3月下发了《关于批准国家高新区和有关政策规定的通知》（国发[1991]12号），明确了高新区建设发展享有的优惠政策。

随着招商引资及其他各项工作的不断深入，在地方层面对经济开发区进行相应法律规范的需求也显得越来越迫切。1985年7月20日，天津经济技术开发率先出台地方性法规，天津市第十届人大常委会第二十一次会议审议通过了《天津经济技术开发区管理条例》《天津开发区企业登记管理条例》《天津开发区劳动管理规定》和《天津开发区土地管理规定》四个地方性法规，以法律形式明确了开发区的管理体制和土地、企业注册、劳动管理三个关键领域的管理办法，成为我国地方性经济开发区立法的先驱。此后，又有许多地方省市在人大及常委会层面陆续审议通过了有关经济开发区的地方性法规，如《广州经济技术开发区条例》（1987）《宁波经济技术开发区条例》（1988）《上海市经济技术开发区条例》（1988）《福州市经济技术开发区条例》（1986）《大连经济技术开发区条例》（1987）等，为开发区市场经济的持续发展提供了法律保障。总体而言，该时期我国在开发区的法治建设上已进行了初步探索，在政策、法律及其他规范性文件的主导下，我国初步构建了“依规治区”的雏形，为开发区建设搭建了由财税、海关、土地、用工、企业登记、投资融、进出口等市场化要素为一体的营商环境。

（二）第二阶段：中国经济开发区快速扩围时期的立法成长（1992年-2003年）

1992年邓小平“南巡讲话”后，我国市场经济和对外开放的步伐再次加快。同年，国务院先后批准设立了浙江温州、江苏昆山、辽宁营口、山东威海、福建福清融侨、福建漳州东山等6个国家经济技术开发区，并在此基础上设置了大连、广州、张家港、海口、厦门象屿、福州、宁波、青岛、汕头等9个保税区。而在1999年，随着我国西部大开发战略的推行，国务院决定允许中西部各省、自治区在其省会或首府城市选择一个已建成的开发区申办国家经济开发区。在此背景下，国家在2000-2002年期间先后批复了17个国家级开发区。与此同时，国家高新区等其他类型经济开发区也得到快速发展，截止2002年，我国高新区总量已达到53家，边境经济合作区达14个，保税区总数为15家，出口加工区有20余家。可以看到，随着中国特色社会主义市场经济体制的确立，我国经济开发区迎来了快速发展的阶段，并基本形成了以经济技术开发区、高新技术产业园区、保税区、边境经济合作区、出口加工区等多层次、全方位的经济开发区格局。

该阶段，由于迅速扩张的开发区建设过于注重规模发展而忽视质量出现了土地占耗严重、违法擅自减免财税和土地使用费、恶性竞争等问题，国家开始探索以政策法律方式对各类开发区进行集中清理整顿。1992年国务院发布《国务院办公厅关于严禁开发区和城镇建设占用耕地撂荒的通知》，对开发区占用耕地撂荒的问题进行治理，1993年国务院又发布《关于严格审批和认真清理各类开发区的通知》（国发[1993]33号），明确要求规范开发区的探索，以全面提高开发区建设质量，走内涵式发展道路。在此基础上，2003年国务院又连续下发了《国务院办公厅关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》和《国务院关于加大工作力度进一步治理整顿土地市场秩序的紧急通知》，对解决实践中普遍存在的“借开发区名义乱占土地、侵占农民利益”等问题作出明确部署。值得关注的是，1997年我国八届全国人大常委会第二十九次会议初步审议了《中华人民共和国高新技术产业开发区法(草案)》，旨在启动高新区的统一立法，并在1999 年6月由九届全国人大常委会第十次会议对草案进行了第二次审议。但遗憾的是，由于各方对草案意见存在分歧较大，最终，第九届全国人民代表大会常务委员会委员长会议根据《中华人民共和国立法法》第三十九条规定终止审议《中华人民共和国高新技术产业开发区法(草案)》。^[13]

总体上，该阶段国家层面关于开发区建设的法律法规乃至具体规定相对较少。在全国性法律缺位的背景下，各地方政府根据本地区特色制定了一系列地方性法规。例如，《哈尔滨经济技术开发区条例》（1993）《芜湖经济技术开发区条例》（1993）《湛江经济技术开发区条例》（1993）《重庆经济技术开发区管理条例》（2000）《杭州经济技术开发区条例》（2001）《苏州市经济开发区管理条例》（2002）等地方性法规中，既有关于本地区经济开发区管理的一般规定，也有具体涉及税收、劳工、土地、环保等方面的规定，为经济开发区的规范运营管理发挥了巨大作用。而在高新技术产业开发区的立法方面，我国也取得了重大突破，北京市人大常委会于2001年1月1日起施行的《中关村科技园区条例》作为中关村“基本法”，成为我国高新技术产业开发区的第一部完全意义上的地方性法规，在将中关村推向世界一流科技园区的过程中发挥了重要作用。

（三）第三阶段：中国经济开发区优化提升时期的立法进步（2004年-2013年）

2004年开始，我国经济开发区建设开始进入“转型升级期”。该年度，国家商务部在苏州召开国家经济技术开发区20周年经验座谈会，以苏州工业园区、大连、青岛、天津、广州为代表的开发区分别在会上介绍发展先进制造业、推进产业集群化、带动地区经济发展、集约利用土地、坚持出口带动、做好农民安置、搞好社区建设等方面的经验。在此背景下，国家顺应经济全球化和区域经济一体化趋势和完善体系的内在要求，开始推行综合改革试验区政策。2006年7月，国家商务部、国土资源部发布《国家级经济技术开发区经济社会发展“十一五”规划纲要》，要求中国经济开发区建设发展向着“三为主、二致力、一促进”^[14]的目标进行。自此，我国开始在经济开发区的基础上推行国家综合配套改革试验区，以全面制度体制建设的方式推进开发区建设的转型升级。^[15]截至2012年12月，我国已批准包括上海浦东新区综合配套改革试点、天津滨海新区综合配套改革试验区、重庆市全国统筹城乡综合配套改革试验区等在内的11个国家级综合配套改革试验区以及义乌市国际贸易综合改革试点、温州市金融综合改革试验区、珠三角金融改革创新综合试验区和泉州金融综合改革试验区这4个“准综合实验区”。而在对外发展领域，国务院于2013年8月22日正式批准设立中国（上海）自由贸易试验区作为中国首个区域性自由贸易园区，涵盖了上海市外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区等4个海关特殊监管区域，这标准着中国经济开发区建设进入新阶段。

该时期，在国家政策性文件主导下，我国经济开发区的地位和发展建设制度再次得以立法规范，主要体现为：一是在有关经济技术开发区的规划纲要中，明确了开发区发展的方针任务。无论是《国家级经济技术开发区经济社会发展“十一五”规划纲要》（2006-2010），还是《国家级经济技术开发区与边境合作区经济社会发展“十二五”规划纲要》（2011-2015）均为经济开发区的发展指明了方向。二是明确了国家高新区的发展方向。随着自主创业战略的深入，2006年《国务院关于印发实施<国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020）>若干配套政策的通知》（国发[2006]6号）、2007年科技部、国家发改委、国土资源部、建设部出台的《关于促进国家高新技术产业开发区进一步增强自主创新能力的若干意见》等文件对高新区“二次创业”的方向与路径予以明确。三是对经济开发区政策文件进行整理。在国办发[2003]70号文的基础上，国家发改委、国土资源部、建设部又于2005年共同制定并经国务院批准发布了《清理整顿开发区的审核原则和标准》（发改外资[2005]1521号）文件，对经济开发区建设发展中存在的违法违规行为进行了清理整顿。与此同时，为推动开发区建设的跨区域合作发展，推动产业转移和区域优势互补，地方层面陆续出台了相关配套做法，如广东省出台的《关于广东省山区及东西两翼与珠江三角洲联手推进产业转移的意见（试行）》（粤府[2005]22号）以及江苏《关于加快苏北振兴的意见》（2005）等，均为开发区的联动共建发展创造了条件。

在这一时期，国家对开发区建设立法工作相对较为重视。2005年3月，在国务院办公厅转发商务部等部门《关于促进国家级经济技术开发区进一步提高发展水平若干意见的通知》中，明确要求“抓紧研究制定《国家级经济技术开发区管理条例》，为其持续发展提供法律保障。各省、自治区、直辖市可依法制定适用于本行政区域内国家级经济技术开发区的地方性法规和地方政府规章”。而为推进开发区建设的法治化，2007年6月14日，商务部、科技部及国务院法制办曾召集中部六个国家级开发区和高新区的负责人，就《国家级开发区管理条例》（草拟稿）征求意见，旨在将开发区放在国家层面，承认开发区管委会的法律地位。^[16]但遗憾的是，在多轮征求意见后，该草案仍然由于多种原因而搁浅，国家层面统一的开发区条例尚未建立。

（四）第四阶段：中国经济开发区深化改革时期的立法发展（2014年至今）

2013年11月，党的十八届三中全会召开，明确了全面深化改革的方针和路径。在此背景下，我国开发区再一次在改革发展的驱动下，开启了转型升级和创新发展道路。2014年时值中国经济技术开发区建立30周年。2014年9月4日汪洋在北京召开的全国国家级经济技术开发区工作会议上强调，要以党的十八届三中全会精神为指导，适应全面深化改革、扩大开放的新形势，使经济开发区成为构建开放型经济新体制的“探路者”和培育产业竞争新优势的“顶梁柱”。在此背景下，我国经济技术开发区开始进入新一轮转型升级、体制机制创新阶段。与此同时，国家高新技术产业开发区也迈入了重要的战略机遇期，为当好创新驱动发展和国家战略先锋，各地纷纷创建国家资助创新示范区，如2014年的深圳国家自主创新示范区、苏南自主创新示范区、天津、长株潭国家自主创新示范区，2015年成都、西安、杭州、广州、珠海、佛山等地也陆续获批国家自住创新示范区，有效发挥了以高新区为创新高地的经济辐射作用。2017年又是一个新起点，中共中央、国务院于2017年4月1日印发通知，决定设立河北雄安新区。这是以习近平同志为核心的党中央作出的一项重大的历史性战略选择，也是继深圳经济特区和上海浦东新区之后又一具有全国意义的新区。对此，党的十九大报告指出，要以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”推动京津冀协同发展，高起点规划、高标准建设雄安新区。此外，我国自由贸易试验区逐步得到创新发展和复制推广，在2013年上海自贸区的基础上，2015年4月21日，我国又正式挂牌了天津、广东、福建三个自贸试验区。2017年3月31日，国务院批复成立中国（辽宁）自由贸易试验区、中国（浙江）自由贸易试验区、中国（河南）自由贸易试验区、中国（湖北）自由贸易试验区、中国（重庆）自由贸易试验区、中国（四川）自由贸易试验区、中国（陕西）自由贸易试验区7个自贸区。此后，2018年4月13日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平宣布，党中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区，支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设。该时期，在外部驱动和自身动力的双重激发下，我国开发区开始主动对接国家经济发展战略布局，反映为在区域经济发展战略上，主动与“一带一路”、“京津冀协同发展”、“长江经济带”等国家发展战略布局相对接，在产业行业经济发展战略上，积极响应“大众创业、万众创新”、“互联网+”等国家重大战略部署，经济开发区建设逐步转型升级。

在此过程中，国家也颁布了一系列文件和政策来保障开发区的创新驱动发展。2014年10月30日，国务院发布了《国务院办公厅关于促进国家级经济技术开发区转型升级创新发展的若干意见》（国办发[2014]54号），进一步明确了经济开发区的定位、发展方式和路径。根据国办发[2014]54号的要求，“各省根据新形势要求，因地制宜出台或修订本地区国家级经开区的地方性法规、规章”。2016年3月16日，国务院办公厅发布《关于完善国家级经济技术开发区考核制度促进创新驱动发展的指导意见（国办发〔2016〕14号）》，要求通过完善考核、分类指导、综合施策，促进创新驱动发展，为稳增长调结构惠民生继续发挥生力军作用。此后，2017年1月，国务院办公厅发布的《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》再次提出要“完善开发区管理制度和政策体系”、“积极探索开发区法规规章建设”。此外，该时期，发改委也密集发布了有关开发区发展的系列文件，如《关于建设长江经济带国家级转型升级示范开发区的实施意见》（发改外资[2015]1294号）、《关于推进开发性金融支持国家级新区健康发展有关工作的通知》（发改地区[2015]1584号）、《关于推动国家级新区深化重点领域体制机制创新的通知》（发改地区[2015]1573号）等。

为规范以自贸试验区为代表的新兴开发区的规范发展，国务院于2014年12月21日印发了《关于推动中国（上海）自由贸易试验区可复制改革试点经验的通知》（国发[2014]65号），在全国范围内复制推广上海自贸区阶段性改革试点经验28项。2015年12月6日国务院再次出台《关于加快实施自由贸易区战略的若干意见》（国发[2015]69号），明确指出自由贸易试验区是我国主动适应经济发展新趋势和国际经贸规则新变化、以开放促进改革发展的试验田，并主张以“先行先试、复制推广”方式探索最佳开放模式。此后，国务院又相继发布《国务院办公厅关于印发自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)》（2017）、《国务院关于在自由贸易试验区暂时调整有关行政法规、国务院文件和经国务院批准的部门规章规定的决定》（2017）、《国务院关于做好自由贸易试验区第四批改革试点经验复制推广工作的通知》（国发[2018]12号）等，全面规范自贸区的发展和复制推广。与之相应的是，地方政府也在本地区范围内就自贸区的推广进行了相应规定，例如2015年12月24日，广东省人民政府印发《关于复制推广中国（广东）自由贸易试验区首批改革创新经验的通知》，在全省范围内复制推广创新经验。

在该时期，在省级范围内用以涵盖多种开发区形式的综合性立法开始出现，典型的如《山东省经济开发区条例》（2016年）、《西安市开发区条例》（2017年）、《霍尔果斯经济开发区条例》（2017）、《江苏省开发区条例》（2018），这些地方性法规除了将经济技术开发区纳入规制范畴，还将高新技术产业开发区、口岸园区等纳入。在自由贸易试验区领域，我国也加紧了地方立法步伐，现已出台《中国(上海)自由贸易试验区条例》（2014）《中国(天津)自由贸易试验区条例》(2015)《中国(广东)自由贸易试验区条例》（2016）、《中国（福建）自由贸易试验区条例》（2016）《中国(浙江)自由贸易试验区条例》（2017）。

二、问题：改革开放四十年来我国经济开发区立法建设的缺憾

纵观经济开发区政策和法律规范的变迁过程，可以发现，在改革开放四十年间，我国经济开发区发展已有34年的历程，期间经济开发区的立法建设取得了斐然的成绩，为保障经济开发区的合理建设、维护开发区企业的合法权益、推动高新技术企业的快速发展等方面起到了保证和促进作用。也同时应当看到的是，我国的开发区立法尚存有诸多不足，主要体现为：

（一）“政策导向型”模式下开发区专门性立法缺失，顶层设计不足

尽管开发区在我国改革开放和经济社会发展中占据举足轻重的地位，但对于开发区如何建设与发展并没有专门性的国家立法，现有规则制度有着明显的政策导向型特征。综观我国经济开发区的立法进程，随着《国家高新技术产业开发区法》被终止审议，中央层次的统一法律规范始终尚付阙如。而自2007年开始启动的《国家级开发区管理条例》草拟稿征求意见迄今为止已经历10年的时间，依然未落到实处。这使得在国家层面，大部分的开发区规则均是以“政策化”的方式进行表达，且缺乏统一性。实践中，由于缺乏全国性的法律规范，国家层面有关开发区建设的立法规定散见于各部门法律之中。例如，我国最早涉及开发区的法律制度为1991年的《外商投资企业和外国企业所得税法》，其中仅规定了开发区的税收优惠制度。但在2007年颁行的《中华人民共和国企业所得税法》中，有关开发区税收优惠的规定并未得以延续。实践中，一些经济开发区的税收优惠及其他对外经济政策主要依赖于1985年的“税收授权决定”来落实。1985年4月10日，第六届全国人大三次会议决定，授权国务院对于有关经济体制改革和对外开放方面的问题，必要时可以根据宪法，在同有关法律和全国人大及其常委会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下，制定暂行的规定或者条例，颁布实施，并报全国人大常委会备案。^[17]但这种授权立法也因不符合税收法定精神而饱受诟病。当前在法律层面，我国仅有2007年12月29日修订通过的《中华人民共和国科学技术进步法》第24条中有着开发区的规定，明确“国务院可以根据需要批准建立国家高新技术产业开发区，并对国家高新技术产业开发区的建设、发展给予引导和扶持，使其形成特色和优势，发挥集聚效应。”截至目前，该规定也是我国在法律层面对开发区的唯一规定，但显而易见的是该规定内容过于抽象，难以为开发区发展提供明确指引。而在国务院层面，当前国务院层面出台的有关开发区的文件都是以经济技术开发区、高新区、自由贸易试验区的形式分别进行政策规定，这种“分别规制”的方式无法涵盖当前开发区发展的共性，使得开发区在产业发展、管理体制、准入报批、权力安排等方面得不到系统安排，政策规范为主导的规范现状也增加了法律协调的困境。

可见，长期以来，在缺乏强有力的“法律主导”下，我国开发区运行主要依靠密集化的政策传达予以实施。层出不穷的政策规定不仅难以保证法律的统一制定，也给地方性的开发区法规建设带来了“政策传染效应”，使得由此产生的地方性法规呈现出设立依据政策化、设立标准政策化、权力配置政策化、责任追究政策化的特点，不利于开发区建设的法治化发展。^[18]以2014年的《广州南沙新区条例》为例，其中有关“鼓励、允许”的表述过多^[19]，规制性条文过少，难以对开发区具体问题的解决提供强有力的保障。因此，总体来看，现有用于规范开发区建设的部门规章、地方性法规、地方政府规章数量众多，但法律位阶较低且规定不一致，不能满足我国开发区进一步发展壮大的需要。

（二）“地方主导型”模式下法律内容的碎片化，缺乏协调

随着国家对开发区立法活动的日趋重视，各省市也在国家政策的指导下陆续颁布有关开发区建设与发展的法律制度。改革开放以来，地方政府为了发展开发区，制定了大量的地方性法规、政府规章。据统计，截至2018年1月24日，全国关于经济技术开发区、高新技术产业园区的地方人大立法达到79部。^[20]从中央和地方立法数量的比例来看，地方立法明显占据了绝对优势。具体而言：一是在立法阶段上，2000年之前，由于开发区尚属于新生事物，一些地方如天津、上海、北京、江苏、吉林、河北、广东、四川、杭州等省市制定了各自的开发区管理条例，但基本是按照“摸着石头过河”的模式进行地方性法规的创制，但也因此出现了诸多地方政府为开发区企业谋取法外优惠政策的情形。2000年之后，随着入世之后我国经济发展和法制环境的变化，国家提出了清理开发区政策的要求，在此背景下，大部分省市均对之前制定的开发区条例进行了修正，开发区立法日渐规范化。二是在立法模式上，地方立法正逐步实现开发区立法的综合性，对比2016年前后的开发区立法，可以发现一些地方开始认识到开发区建设在产业发展、管理体制、准入报批、权力安排等方面的共性，旨在改变之前“一区一法”的制度安排现状，用一部省级开发区法来对本地范围内的开发区建设予以规范。三是在立法内容上，考虑到开发区战略使命的特殊性，各地在相关立法中注重突破旧的观念和实践约束来实现开发区的实践创新，无论是在市场主体的竞争秩序、风险投资安排、知识产权保障、环境保护以及国际经济技术合作等领域都体现了诸多创新安排。

然而，如上所述，虽然国家层面的多次努力要求各地将经开区和高新区进行统一立法，但实践中由于各地经济发展水平及经济开发区的职能定位存在诸多差异，除河南、山东、江苏、贵州等部分省份制定了统一的开发区立法外^[21]，大部分省份仍保留了“一区一法”的分散立法模式，这也造成各地方立法存在分别立法、各自为政、条块分割的现象，难以实现地区利益与国家利益的协调统一。以天津为例，该地区层面既有《天津滨海新区条例》（2015）、也有《天津新技术产业园区管理条例》（2016修正）、《天津经济技术开发区条例》（2016修正），分别立法、各自为政、条块分割的内容较多，注重整体、体现地区利益与国家利益一致性的内容则相对较少。开发区立法过于分散带来的问题是显而易见的：第一，立法的同质化现象严重。在专门法律、行政法规缺失之下，我国各地的经济技术开发区、高新区立法主要依照国家统一的经济开发区规划和纲要进行，这使得各地立法内容雷同化程度高，缺乏体现地区特色。第二，立法创新不足易带来地方经济发展的恶性竞争。由于立法的同质化，使得各开发区之间，尤其是同一个地方的多个开发区之间容易为了地方利益而相互“厮杀”，一味出台土地、税收等税收优惠政策，带来了很多地区之间为了利益之争而相互攀比优惠政策，不仅容易损害国家整体利益，也与开发区的使命相违背。第三，在立法同质化的背景下，一些省市为了立法而立法，而未能照应开发区存在的共性和统一立法基础，在一定程度上滋生了立法资源的浪费问题。并且，由于立法的速度远远赶不上开发区设立的速度，使得大部分的开发区立法成为政策制定的盲从。

（三）“地方托管型”模式下开发区管委会法律地位不明

从我国目前行政机构的设置序列来看，并没有将经济开发区管委会涵盖在内，开发区管委会的法律地位在各地并不统一。目前，大部分地区实行“地方托管”的模式，即在既定的行政区划下，由当地政府将相关的一个或几个行政区的建制地划归开发区管理，由该开发区管委会在托管区域内享有一定政府权限，全面负责所托管区域的党政、经济和社会事务。^[22]例如，《宁波经济技术开发区条例》规定：“宁波市人民政府在开发区设立宁波经济技术开发区管理委员会，代表宁波市人民政府在授权范围内对开发区实行统一领导和管理”。《石河子经济技术开发区管理条例》也规定，石河子市人民政府设立石河子经济技术开发区管理委员会作为石河子市人民政府的派出机构，代表市人民政府实行统一领导和管理。然而，根据我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第67条^[23]、第68条^[24]的规定，地方人民派出机关是经由地方人民政府依据组织法的规定在本行政区域内设立的行政机关，其虽非一级人民政府，但却都行使着一定区域内行政事务的组织和管理权，能以自己名义作出行政行为并为此承担法律责任。但客观来看，经济开发区管委会既不在《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定的派出机关类型中，也并非遵循这一法定程序而设立，不能被认定为地方政府的派出机关，其既非一级独立政府，也非委托机关。由于没有形成系统的开发区法律体系，管委会的性质及法律地位并不明确，而相应地经济开发区管委会职责权限、机构设置、人员编制等问题都缺乏统一规范，不同法律制度之间的内容矛盾现象也是屡见不鲜。^[25]就此而言，开发区管委会的设置和管理亟需规范运作，从法律上明确其定位和性质。

（四）“自我赋权型”模式难以保障先行立法权力实现

作为国家或地方经济发展的“实验田”和先行区，经济开发区在现代社会中扮演着越来越重要的角色。然而在另一方面，基于开发区的实验性和开放型的特点，它自设立伊始必然意味着风险的相伴，当改革进入攻坚期和深水区后，为适应经济发展新常态，也迫切需要打破开发区设置的“同质化”思维，积极营造“鼓励改革、勇于创新、宽容挫折、容忍失败”的氛围，鼓励改革和创新。就我国而言，根据2000年7月1日实施、2015年3月15日最新修订的《立法法》第七十二条赋予了设区的市在中央立法之前的先行立法权，为地方从便于操作出发提出创新性的规定提出了充分有力的法律依据。^[26]但问题是，有关经济开发区是否具有第八条规定事项之外的先行立法权，我国《立法法》依然未予以明确。一方面，从法律规范来看，《立法法》仅仅规定了经济特区所在地的市具有先行立法权，对于经济特区以外的其他经济开发区是否享有类似权力，法律并未规定。另一方面，在实践中，我国有关开发区的经济发展政策又时常需要在金融、税收政策上进行突破，例如喀什经济开发区管委会全面贯彻落实《国务院关于支持喀什、霍尔果斯经济开发区建设的若干意见》（国发〔2011〕33号），践行“先行先试”率先公布实施“负面清单、权力清单、责任清单”这“三张清单”，而在我国各地进行的综合改革试验区也逐步通过先行先试的权力来进行体制和机制创新。但是，由于这些领域的“先行先试权”主要基于行政机关的自我授权，而非基于立法的明确授权，这使得开发区的“隔离”运行难以有效突破现有法律的拘束。以前海深港现代服务业合作区为例，它是国务院所批复建设的社会主义法治示范区、我国金融对外开放试验区、人民币跨境业务创新区、现代服务业体制机制创新集聚区、深港合作区、人才特区等，但这些来自于金融、外贸和法治层面的权力并非基于明确的立法授权，而是基于国务院政策批复，带有“一事一批”的性质，许多具体政策的实施不能仅凭借先行先试的权力就可由开发区自行决定，有时仍必须依靠通过报送相关部门层层审批方能完成。这就使得原本应该属于开发区的先行先试权在行使之时没有任何依据或标准。换言之，如果没有统一的立法对开发区的先行先试权予以明确法律规定，明确先行先试权利的种类、范围、权限、程序和责任追究等内容，开发区将难以按照法治化的规则来进行妥善治理，也难以按照规定在土地、财税、人力资源等要素领域进行制度创新。

（五）“政策推动型”模式易造成开发区建设隐形违法

由于我国缺乏统一的开发区立法，一些地方政府在制定开发区条例之时并未遵照完全的“法治逻辑”进行立法，实践中经济开发区的发展建设主要依托国家政策来执行，这使得我国开发区建设过程中违反上位法以及法律规范之间相互矛盾的情形时有发生。这些矛盾主要反映为以下两个方面：

第一，区域间税收恶性竞争时有发生。事实上，对于开发区之间存在的不合法税收竞争，国家早已重视到。党的十八届三中全会决定要求明确按照深化财税体制改革、完善税收制度，按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则，加强对税收优惠特别是区域性税收优惠政策进行规范管理。2014年11月27日，国务院发布《关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发[2014]62号），要求切实规范各类税收等优惠政策，全面清理已有的各类税收等优惠政策。然而实践中，由于政府已率先以政策方式许诺给企业大量的税收优惠，税收清理的道路并不顺畅。尤其是在2015年5月10日，国务院又发布《关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发[2015]25号），决定暂停清理税收优惠政策。^[27]而在2017年1月，国务院又下发《关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知》，要求进一步加强吸引外资工作。其中提出“允许地方政府在法定权限范围内出台招商引资优惠政策，支持对就业、经济发展、技术创新贡献大的项目，降低企业投资和运营成本”。可以看到，由于税收法定的不明确和政策文件的犹疑多变，许多开发区在进行先行先试税制改革过程中总是通过区域性税收优惠措施来促使地区经济的高速发展，但这种税收优惠的实施是否遵循了严格的税收法定原则？是否能给其他区域带来公平竞争的税收效应？实践中备受质疑。以最近热议的霍尔果斯税收优惠政策为例，根据国家政策规定，2000年至2020年期间在霍尔果斯当地新设、且符合《新疆困难地区重点鼓励类发展企业所得税优惠目录》的企业，可享受“五免五减半”^[28]的优惠政策。2017年6月，该优惠政策覆盖范围又扩大为“2020年12月31日前注册的企业”。在减税诱惑下，企业和资本纷至沓来，将霍尔果斯视为“税收洼地”，但也因此带来税收竞争和逃税漏税现象。事实上，由于霍尔果斯享有中央赋予的优惠政策，造成其他地方难以为企业投资提供同等优惠条件，造成了地方发展的不公平竞争；对于税务部门而言，由于享受优惠政策实施过程中容易存在政策“越位”，也影响了中央和地方财政收入的可持续性。

第二，土地用途不明也使开发区建设出现“混沌”现象。由于开发区建设的很大优惠仍源自于地方土地出让金的减免，实践中一些开发区为了发展经济更是不惜强制、违法征地，带来农民土地权利屡受侵犯的问题。为保护耕地，集约利用土地，国务院于2004年开始进行了清理整顿，2005年12月24日又颁布了《关于深化改革严格土地管理的决定》，其中第二条第六款规定：“在土地利用总体规划和城市总体规划确定的建设用地范围外，不得设立各类开发区和城市新区”，“凡涉及改变土地利用方向、规模、重大布局等原则性修改，必须报原批准机关批准”。根据该决定，土地使用的批准权也被上收到省级，要求土地使用的变性必须符合省级的总体规划，并在土地变性方面实行“征偿对等”的原则。这对于开发区土地的合理利用以及经济开发区的可持续发展而言无疑是好事，然而基于政策的不确定性和法律不可溯及既往原则，对于已经受到批准的用地是否有权利进行有偿出让和转让，则不是特别明确。^[29]从开发区的长远发展来看，仍需一步国家层面的法律规定来进行规范和管理，方能保障开发区的良性发展。

三、前瞻：未来我国经济开发区立法建设的展望路径

改革开放以来，我国开发区经过30多年的发展，其发展轨迹已从单一的产业集聚向多功能综合性区域转变。但诚如上面所梳理的那样，当前我国开发区建设也面临着缺乏统一的立法保障，行政主体地位模糊、职权不清，开发区改革先行先试权缺乏有力的措施保障等问题。就此而言，我国应进一步研究在全国范围内制定统一开发区立法的可行性，并不断实现地方性开发区立法的规范化和延续性，以此提升全国经济开发区的依法行政水平，确保各项改革在法治的轨道上有序进行。

（一）推动统一的开发区法律体系建设

理论上，中国开发区立法应该包括三个层次：第一个层次是全国人大和国务院——国家基本法、国家开发区管理条例；第二个层次是省级地方人大和政府——地方性法规、规章；第三个层次是开发区——区内规范性文件。但从目前我国的开发区立法来看，却呈现出明显的下位法律规范大于上位法律规范的“金字塔型”结构。为改善这种立法格局，我国应当审慎评估在全国范围内制定统一《开发区法》的可行性。诚然，从以往《中华人民共和国高新技术产业开发区法(草案)》、《国家级开发区管理条例》（草拟稿）的尝试来看，之所以统一的开发区立法以失败告终，主要是源于我国开发区种类各异，且各地的开发区建设有着不同的诉求，使得人们在制定该法律的必要性、可行性等重大问题存在较大意见分歧。然而，从开发区建设的法治化趋势以及各地开发区立法中的“统一”趋势来看，仍然有必要在汲取域外经验的基础上，推动统一的开发区立法。观察域外，可以看到已有不少国家和地区通过统一的开发区立法方式为我国提供了可供借鉴的经验，例如韩国就为开发区运行制定了统一的法律规范，包括《输出产业工业园地开发造成法》（1964）、《地方工业开发法》（1970）、《产业基地开发促进法》（1973）、《首都圈整备规划法》（1982）、《有关产业区位及开发法律》（1990）等，为韩国工业园区发展提供了有力的法律保障。我国台湾地区也于1979年正式制定了统一的《科学工业园区设置管理条例》（1981年、1989年分别修正），对园区的行政管理、产业准入标准、厂商的权利义务、土地问题、劳动用工等方面作了法律上的规定，并制定了《科学工业园区设置管理条例施行细则》作为补充。因此，我国可适当借鉴国外有关开发区的立法模式，尽快协调中央政策、法律和行政法规之间的关系，为我国开发区建设制定统一的立法，以更好地规范开发区的发展方向。与此同时，鉴于我国各省市已针对一些开发区进行了相关立法活动，我国还可以在总结各地立法共性的基础上，以“提取公因式”的方式对开发区立法建设和发展中所共同存在的问题进行顶层设计，改变一个行政区域内存在多个开发区立法的分散立法现象。需要说明的是，由于开发区的具体类型多样，战略定位并不完全一致，因此在统一的开发区立法中可对比较复杂的问题作出原则性规定，其他的依然保留地方立法的自由空间。如此，我国既可为地方和开发区制定操作性的法规和规章提供“基本法”的依据，让地方和开发区改变各自为政、缺乏大局观念和整体意识进行立法的意识，更好地实现法治治区的原则，也可更好地推动开发区的“经济自治”。

（二）明确开发区先行立法的法律权限

就开发区的本质特征而言，其除了明显的区域性特征之外，最重要的特点在于它的“探索性”，这种探索性意味着一方面，开发区作为经济发展的“先行区”，需要突破传统体制的束缚，大胆探索和创新，实行特殊的优惠政策和管理体制。而在另一方面，开发区所面临的问题尤其是许多涉外领域的问题开发区会最先遇到，比如是否外国机构进行风险投资以及自由贸易区建设的问题，在很大程度上可能存在上位法缺位的问题。因此，开发区的建设首先要解决的问题就在于先行先试权利的有法可依。如上所述，根据我国《立法法》第七十二条的规定，我国规定省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市具有地方法规的立法权，此外，设区的市在不与上位法想抵触的前提下也具有某些方面的地方法规立法权。实践中，深圳特区的立法权已由全国人大授权方式得到认可^[30]，浦东新区已根据《立法法》第七十二条规定获得立法授权^[31]，设立了区委区政府，拥有立法权，可以根据立法法授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定，在本经济特区范围内优先适用下位法。但是，除此外的新区仍然是行政管理区，只设立管理委员会，没有立法权。

 目前，对于先行先试的国家战略性地区而言，能否拥有立法权至关重要。但是由于法律对经济开发区的法律地位规定不明确，它们在法律上是否具有某些事项上的优先立法权并未得以承认。但从深圳特区、浦东新区的经验来看，要获得一定事项的先行立法权，必须要省、自治区的人民代表大会常务委员会综合考虑，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。为此，要保证经济开发区的功能地位和实施战略能够得到有效落实，宜从以下两个方面进行区别对待：一方面，对于某些具有战略意义的国家级经济开发区，可尝试将其法律地位提升为“设区”的市，使它们能够自主设立区委区政府，并拥有独立的法定立法权。以雄安新区为例，宜由全国人大通过专门决定，将《中共中央国务院关于设立河北雄安新区的通知》确定的内容和其他重要事项，转化为国家法律性文件，明确雄安新区的副省级城市的城市行政区建制，并赋予其立法权。^[32]另一方面，对于其他功能不一的较小的经济开发区，则可以以行政区划为主导，由省级人大制定本区域范围内的统一的开发区地方性法规。但在省级层面，为了体现不同开发区功能的不同，统一的开发区立法可通过分编或分章的方式进行，使得各开发区的功能得到有效发挥。因此，整体而言，我国经济开发区的立法应坚持原则性与灵活性相结合、全国性与地方性相结合、体现开发区性质和特色的原则^[33]来制定具体制度安排，并通过法律对授权主体、权限、程序、责任和被授权主体的资格予以规范。

 （三）明确开发区管委会的法律地位及其职能

改革开放以来，我国各地开发区行政管理体制在创建不同模式的同时也积累了不少可复制可推广的宝贵经验，但其缺陷也愈来愈明显。一个极为突出的问题就在于，当前我国开发区管委会的法律地位并不明确，一些地方对其进行“派出机构”的定位缺乏明确的法律依据，致使管委会因为不具备独立的法律主体地位丧失管理的合法性，也容易使得开发区这一本身就应与传统行政区划相区分的区域在法律地位上与传统行政主体资格相趋同。实践中，一旦开发区涉及到由省级统筹并垂直管理的税务、工商部门，需要向上级请示审批，这些行政审批事项的增加容易开发区的行政成本，降低开发区的发展效率。有鉴于此，我国在进一步完善开发区立法的同时，也应进一步创新开发区的管理体制，以法律的形式明确开发区究竟属于行政区划或政府序列的机构抑或属于单纯的经济组织的问题，确立开发区的行政执法主体地位。鉴于当前我国现行《地方组织法》仍存在缺陷，我国可在未来的《地方组织法》中进行补充性规定，明确“设区以上的人民政府，经上一级政府批准，可以在国家级、省级开发区设立管理机构”，使得地方政府在法律上明确开发区管理体制的性质和职能，更好地确立开发区管理机构的职权，明确开发区管委会与中央各部委及地方各级政府的关系和具体运作中的协调程序。以此为根基，我国方能建立一套真正符合社会主义市场经济需要，法规齐备、设置科学、便于操作、具有高度权威、相对规范统一的开发区管理体制。

（四）建立开发区的试错容错机制

只要是改革创新和先行试错，就可能存在失误甚至失败的风险。在此方面，为防止一些开发区建设制度与地方政府相关制度过于雷同、缺乏创新以及消极不作为等负面影响，我国可在一定程度上建立容错机制，赋予开发区建设中行政管理人员必要的“试错容错权”。申言之，只要开发区的改革创新任务在内容上不违反现行基本法规定，且系通过公开公平公正的程序作出决策，即便改革创新的举措失败，也可以基于行政过失进行免责或减责，以更好地鼓励开发区创新。在此方面，我国已有不少地方正在着手推进该项工作的落实，例如《南宁经济技术开发区关于建立容错纠错机制支持和鼓励改革创新的实施方案》要求明确13种情形适用减轻或者免除责任^[34]，东营经济技术开发区出台了《党员干部担当作为容错免责暂行办法》等系列办法，旨在进一步激发和保护党员干部干事创业和担当作为的激情，营造允许试错、宽容失败的宽松环境。十堰经济技术开发区出台 《关于建立健全容错免责机制鼓励党员干部履职担当的实施办法（试行）》，旗帜鲜明地为担当者担当、为负责者负责、为改革创新者撑腰鼓劲，最大限度调动全区党员干部的积极性、主动性、创造性。从中可以看到，开发区建设需要体制和机制上大胆创新，并以此为开发区内企业的发展保驾护航。当然，这绝不意味着开发区的政策实施和行政管理可以“法外实施”，开发区的创新制度至少不应该是法律命令限制或禁止的，而应在遵循“法不禁止即可为”的法治原则更好地推进体制机制创新，切实保障先行先试的制度效果能够为法律所保障。

（五）强化地方性开发区立法协调性

目前，我国开发区立法“以地方为主导”的模式也在一定程度上带来了立法的分区化、碎片化和短期性的问题，难以实现地方开发区立法与国家战略的协调统一发展。有鉴于此，未来我国还应进一步加强地方性立法之间的协调。在此方面，我们建议：一是在立法模式上，应考虑在省一级政府范围内统一开发区立法，改变“一区一法”所带来的立法杂糅、目标混同现象。当然，对于自由贸易区这一特征明显有所不同的园区，则可通过单独立法的模式，使特殊的开发区建设得到有效的功能发挥。二是在立法内容上，地方立法的统一化并不意味着在具体法规内容上对不同开发区制度设计的趋同化，针对经济技术开发区、高新区的定位不同，地方立法也应在综合考虑上位法律规范和中央政策的基础上，体现不同区域发展的特点，创新立法内容，使得地方经济能够真正从开发区建设中受益。此外，为了防止开发区立法内容之间出现矛盾和不协调之处，我国还可以通过相应的立法技术来防控其中的法律风险。具体而言，可充分运用“事前压力测试——事中公众参与——事后科学评估”等方式，确保先行先试权的准确实施。例如，在面临开发区建设与WTO等规则接轨之时，可以更高标准对金融创新、竞争政策、知识产权战略、纠纷解决手段等问题进行提前测试，以保障开发区规则的稳定性。而在开发区发展方向和范围扩张等事项的确立方面，可引入公众参与机制，增强规则制定的公开性、可参与性和可问责性，对有关开发区面临的体制创新、产业准入、知识产权、技术创新等问题进行针对性规定。最后，在有关开发区立法之后，应做好相关法律的定期立法评估工作，根据其确立的基本原则对本地区制定的开发区地方性法规、政府规章进行审查和修改，将立法后的评估作为检验开发区立法质量是否合格的一项重要制度。

结 语

改革开放四十年的发展在见证中国经济发展奇迹的同时，也是中国经济开发区法治建设的历史缩影。鉴于当前我国经济开发区立法过程中呈现的矛盾和问题，我国要吸收国外经济开发区建设的立法和实践经验，更应立足我国国情，回溯经济开发区的立法过程，并对以往立法的特点和问题进行总结。本文认为，未来我国经济开发区的立法既要加强顶层设计，坚持共性原则，以此确保开发区建设的法治统一和立法协调，又要适当放权，坚持不同功能开发区的个性发展，以地方性立法为基础构建有效联动的法制体系，为开发区发展营造良好法治环境。

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[①] 武汉东湖高新区战略研究院：《科技园区创新性品格》，人民出版社2010年版，第5页。

[②] 王卉靑、陈士林：《经济开发区法律风险管理研究》，江苏大学出版社2013年版，第6-7页。

[③] 王金定、何立胜、赵泉民编著：《中国改革开放与开发区建设》，人民出版社2016年版，第73页。

[④] 参见前瞻产业研究院：《2018年经济开发区发展前景分析 解决发展制约条件是重点》，https://www.qianzhan.com/analyst/detail/220/180313-d72bdbdd.html，2018年5月10日访问。

[⑤] 参见余宗良：《中国开发区模式的法治化研究》，武汉大学博士学位论文，2014年5月。

[⑥] 孙万松、张明玉、邬文兵：《从混沌发展走向法治管理——中国开发区改革与发展的立法思考》，载《管理现代化》 2005年第1期。

[⑦] 邹鑫：《我国国家高新区立法问题研究》，载《社会科学家》2017年第10期。

[⑧] 参见刘晓红、贺小勇：《中国(上海)自由贸易试验区法治建设蓝皮书》，北京大学出版社2016年版；丁伟：《上海自贸试验区法治创新的轨迹》，上海人民出版社2016年版；:高全喜、郭曰君：《上海自贸区法治建设探索》，社会科学文献出版社2018年版。

[⑨] 参见皮黔生、王恺：《走出孤岛——中国经济技术开发区概论》，生活·读书·新知三联书店2004年版，第208-223页。

[⑩] 例如，《关于鼓励外商投资的规定》八条规定：“……经济特区和经济技术开发区的以及其他己经按15%的税率缴纳企业所得税的产品出口企业，符合前款条件的，减按10%的税率缴纳企业所得税。”

[11] 该法规定，国家级经开区的外商投资企业所得税按照15%的优惠税率征收。经营期限在十年以上的生产性外资企业，实行“两免三减半”。

[12] 该实施细则规定，在沿海经济开放区和经济特区，国家级经开区所在城市的老市区设立的从事下列项目的生产性外资企业，可以按照15%的税率征收企业所得税：技术密集、知识型密集型的项目；外资投资在3000万美元以上，回收投资时间长的项目；能源、交通、港口建设的项目。

[13] 《第九届全国人民代表大会常务委员会委员长会议关于终止审议<中华人民共和国高新技术产业开发区法（草案）>的报告》，http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2002-10/23/content_5301338.htm，2018年5月1日访问。

[14] “以提高吸收外资质量、以发展现代制造业、以优化出口结构为主，致力于发展高新技术产业，致力于发展高附加值服务业，促进向多功能综合产业区转变”。参见商务部、国土资源部：《国家级经济技术开发区经济社会发展“十一五”规划纲要》，2006年7月。

[15] 黄建洪：《转型升级期的开发区治理：体制本质、运行逻辑及面临挑战》，载《上海行政学院学报》2010年第6期。

[16] 刘旭：《<国家级开发区管理条例>拟为开发区“扩权”》，载《21世纪经济报道》2007年6月19日。

[17] 从内容上看，“1985年授权决定”十分广泛，覆盖经济体制改革和对外开放的各个方面。对于全国人大及其常委会尚未制定法律的事项，包括税收，只要国务院认为有必要，就可以制定暂行的规定或条例，颁布实施，无需经过全国人大或其常委会批准，报全国人大常委会备案即可。

[18] 余宗良：《中国开发区模式的法治化研究》，中国政法大学出版社2016年版，第81-83页。

[19] 例如《广州南沙新区条例》第四十五条规定，南沙新区根据法律、法规的规定和上级人民政府的授权或者委托，对南沙新区产业发展目录中鼓励发展的产业项目落户南沙新区，给予资金扶持、土地供应和物业使用等方面的支持和便利。南沙新区可以通过风险投资、股权投资、设立创业投资引导基金等方式支持中小企业技术创新和促进创新企业的设立。

[20] 数据来源为北大法宝中有关经济开发区的地方性法规统计。

[21] 从《河南省开发区条例》（2010)《贵州省开发区条例》（2012）《山东省经济开发区条例》（2016）《江苏省开发区条例》（2018）可窥知，这些地方性法规中调整的开发区既包括了经济技术开发区，也包括高新技术产业开发区。

[22] 庞明礼、徐干：《开发区扩张、行政托管与治权调适——以H市经济技术开发区为例》，载《郑州大学学报》（哲学社会科学版）2015年第2期。

[23]《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第67条规定，市或市辖区的人民政府应当协助设立在本行政区域内不属于自己管理的国家机关、企业、事业单位进行工作，并且监督它们遵守和执行法律和政策。

[24]《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第68条规定，省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。市辖区、不设区的市的人民政府，经上一

级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。

[25] 朱永新：《中国开发区组织管理体例与地方政府机构改革》，天津人民出版社2001年版，第127页。

[26] 根据《立法法》第七十二条规定，设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。……除省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市以外，其他设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，由省、自治区的人民代表大会常务委员会综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素确定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。

[27] 2015年5月，国务院再次下发通知，要求各地区、各部门已经出台的优惠政策，有规定期限的，按规定期限执行，没有规定期限又确需调整的，由地方政府和相关部门按照把握节奏、确保稳妥的原则设立过渡期，在过渡期内继续执行。尤其是其中特别提到，2014年底通知中规定的专项清理工作，待今后另行部署后进行。

[28] 五免五减半是指在五年内免征企业所得税，期满后再免征企业五年所得税地方分享部分。

[29] 孙万松、张明玉、邬文兵：《从混沌发展走向法治管理——中国开发区改革与发展的立法思考》，载《管理现代化》2005年第1期。

[30] 1992年7月1日，七届全国人大常委会第26次会议通过了授予深圳立法权的议案，决定授权深圳市人民代表大会及其常务委员会遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则制定法规，在深圳经济特区实施；授权深圳市人民政府制定规章并在深圳经济特区组织实施。

[31] 2007年上海市人大常委会又赋予了浦东“先行先试”的权力，参见http://shszx.eastday.com/node2/node5368/node5376/node5390/u1a90077.html，2018年7月10日访问。

[32] 蔡守秋：《关于雄安新区法治建设的几个问题》，载《河北大学学报（哲学社会科学版）》2017年第5期。

[33] 柯阳友，张佳薇：《论雄安新区的法律定位》，载《保定学院学报》2017年第4期。

[34] 包括以经开区党工委、管委会、各职能部门为主体，组织实施改革措施，符合中国共产党党内法规或其他规范性文件的决策程序规定，作出重大行政决策按照《南宁市重大行政决策程序规定》履行了调查研究、风险评估、公众参与、咨询论证、合法性审查、集体讨论、公布结果等程序的；在落实党工委、管委会决策部署，尤其是推动重点工作、重点项目、重点工程中，因从实际情况出发，积极履职、勇于担当，出现一定偏差、失误或引发矛盾的；在服务项目、服务企业、服务基层、服务群众工作中，因符合缺项审批条件，为提高效率进行容缺受理，出现一定偏差或失误等。

  （范卫国  王婷婷 作者单位：西南大学、西南政法大学）