时间：2019-08-27
课题编号：rdzdyjh2017B0009
内容摘要：乡镇人大主席团是乡镇人大充分行使法定职权的重要载体，加强乡镇人大主席团建设对于促进人民通过人民代表大会行使国家权力，推进国家治理体系和治理能力现代化，推动人民代表大会制度在基层的实践创新及完善发展具有重要意义。本文试从乡镇人大主席团的履职现状、存在的问题及原因等方面入手，通过对法律关系、工作程序、组织结构等问题的梳理，分析目前乡镇人大主席团工作中存在的困境，探讨行之有效的对策，更好地发挥乡镇人大在国家政权建设中的根基作用。
关键词：乡镇人大主席团；工作机制；对策研究
乡镇人民代表大会（以下简称乡镇人大）是我国国家治理体系中处于最基层、联系社会最直接、服务群众最广泛的地方国家权力机关。全国有乡镇4万多个，乡镇人大代表194万多名，约占全国各级人大代表的73%。其中重庆市有乡镇812个，乡镇人大代表46745人，约占各级人大代表的80%[①]。乡镇人民代表大会主席团（以下简称乡镇人大主席团）作为乡镇人民代表大会会议（以下简称乡镇人代会）期间的主持机构和闭会期间的工作机构，其职能作用的发挥、工作质量和效率的提升，对坚持和完善人民代表大会制度，加强乡镇人大工作，促进国家基层政权建设具有十分重要的作用。
一、研究乡镇人大主席团工作的现实背景和重要意义
党的十九大报告指出，要健全人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治。世界上没有完全相同的政治制度模式，政治制度不能脱离特定社会政治条件和历史文化传统来抽象评判，不能定于一尊，不能生搬硬套外国政治制度模式[②]。
从我国的国情来看，人民代表大会制度是近现代中国人民不断探索的适合我国国情的根本政治制度，是中国社会100多年激越变革、激荡发展的历史结果，是中国人民翻身作主、掌握自己命运的必然选择。1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法》，从此建立起中华人民共和国的根本政治制度——人民代表大会制度[③]。一个国家的性质是这个国家的国体，一个国家的政权组织形式是这个国家的政体。我国的国体是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，与之相适应的政体是人民代表大会制度。人民代表大会制度按照民主集中制原则，通过民主选举产生全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，作为国家权力机关，统一管理国家事务，实现人民当家作主。
60多年来，人民代表大会制度不断得到巩固和发展，展现出蓬勃生机活力。实践充分证明，人民代表大会制度是符合中国国情和实际、体现社会主义国家性质、保证人民当家作主、保障实现中华民族伟大复兴的好制度，必须长期坚持、不断完善。万丈高楼平地起，加强乡镇人大工作和建设，对于坚持和完善人民代表大会制度、加强社会主义民主政治建设、做好新时代人大工作具有十分重要的意义。
以习近平同志为核心的党中央对做好新时代人大工作提出了一系列新思想、新举措、新要求。2015年6月，中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》（以下简称《若干意见》），从依法做好县乡人大代表选举工作、认真开好县乡人大会议、依法行使重大事项决定权、加强和改进监督工作、认真做好人事选举任免工作、加强同人大代表和人民群众的联系、加强县乡人大自身建设、加强党对县乡人大工作的领导等若干方面进行了顶层设计，明确提出加强县乡人大工作和建设的重要意义、总体要求、重要原则和重大举措[④]。
根据中央精神，全国人大常委会又适时对地方组织法、选举法和代表法进行了修改，以此健全地方人大特别是县乡人大组织制度和运行机制，完善选举和代表制度，推动人民代表大会制度与时俱进。全国人大常委会先后召开了县乡人大工作和建设工作推进会及经验交流会，共谋加强县乡人大建设、提高县乡人大工作水平的良策，地方以贯彻落实《若干意见》为契机，按照总结、继承、完善、提高的总原则，推动县乡人大工作和建设取得新进展新成效[⑤]。
党的十九大已经对基层人大工作提出新要求，新任务必然要求基层人大工作者承担新使命。把我国社会主义民主政治的优势和特点充分发挥出来，把人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活之中，不断推进人民代表大会制度在基层的理论创新和实践创新，推动国家治理体系和治理能力现代化，关键环节在乡镇人民代表大会，具体组织实施在于乡镇人大主席团。从乡镇人大主席团的职能职责来说，它是人民代表大会制度在基层落地生根的组织者，是实施依法治国方略、推进基层民主法治建设的推动者，是加强乡镇人大工作、进一步密切与人民群众联系的具体实施者，乡镇人大主席团承担的任务和发挥的作用决定着乡镇人大工作的质量和水平。在这样大的政治环境下，我们开展乡镇人大主席团工作机制研究具有十分重要的现实必要性。
二、重庆市乡镇人大主席团的履职现状及成效
2016年初，重庆市委出台了《关于加强区县乡镇人大工作和建设的意见》，重庆市人大常委会修正了《重庆市乡镇人民代表大会工作条例》（以下简称重庆市乡镇人大工作条例），乡镇人大主席团履职内容更加丰富全面，履职形式更加多样具体，乡镇人大工作和建设取得了新成效新进展[⑥]。
（一）贯彻党的路线方针政策坚定有力，始终坚持正确的政治方向。
人民代表大会制度，是党有效实施对国家和社会领导的正确途径及制度载体。在乡镇人大工作中，乡镇人大主席团在坚持党的领导这个重大原则问题上，旗帜鲜明、立场坚定，始终把坚持党的领导作为做好人大工作的政治前提和根本保证，贯穿于人大工作全过程、落实到依法履职各方面。目前，全市乡镇党委定期研究人大工作、人大向党委请示报告工作等普遍制度化和常态化。各地乡镇人大主席团坚持和依靠党委的领导推进人大工作，主动向党委报告重要会议、重大活动、重大事项，以及人大工作推进中遇到的困难和问题。同时，各地乡镇人大主席团也按照“四个善于”的要求，确保党的主张通过法定程序成为国家意志，确保党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员。
（二）修改完善地方性法规，乡镇人大工作于法有据。
以贯彻落实《若干意见》为契机，中共重庆市委转发了《中共重庆市人大常委会党组关于加强区县乡镇人大工作和建设的若干意见》，对全市区县和乡镇人大工作提出八个方面的意见，各地区县党委纷纷出台意见，落实人大工作新要求。根据新修订的地方组织法、选举法和代表法，重庆市人大常委会适时修订了《重庆市实施<中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法>办法》《重庆市实施<中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法>细则》《重庆市乡镇人民代表大会工作条例》《重庆市预算审查监督条例》等地方性法规，召开了全市乡镇人大工作座谈会，印发了《关于乡镇人民代表大会年中会议有关问题的指导意见》。这一系列的举措对乡镇人大主席团而言迎来了新的发展时机，乡镇人大主席团工作从法律层面上有了明确依据。
（三）筹备召集主持本级人民代表大会逐步规范，会议质量有较大提升。
乡镇人民代表大会是充分发挥乡镇人大作为最基层国家权力机关作用的最有效的制度途径。地方组织法规定乡镇人民代表大会行使13项职权，乡镇人大主席团负责筹备、召集、主持乡镇人民代表大会，也就是说，会议质量的好坏与乡镇人大主席团的履职情况是分不开的。从目前情况来看，乡镇人大主席团在组织筹备乡镇人民代表大会方面发挥了积极作用，全市乡镇人民代表大会会议议程设置较为合理，会议时间基本保障，会议程序逐步规范。乡镇人民代表大会会议一般每年举行两次、其中一次安排听取和审议专项工作报告的要求基本落实并逐步成为自觉。全市300多个乡镇人大每年举行了两次乡镇人民代表大会，南川区水江镇的“季会制”[⑦]也在有条件的乡镇逐步推广，31个乡镇实行了“季会制”。今年年中的乡镇人民代表大会，乡镇人大主席团普遍按照重庆市人大常委会关于乡镇人民代表大会年中会议有关问题的指导意见召开会议，会议程序更加规范。
（四）组织开展监督工作力度加大，监督效果有明显改善。
监督工作是乡镇人大主席团闭会期间的一项重要职责。重庆市乡镇人大工作条例补充完善了乡镇人大主席团闭会期间的12项职权，其中最主要的就是关于执法检查、审查财政预算部分变更等监督职权的扩展。各地乡镇人大主席团在闭会期间的监督工作普遍聚焦事关经济社会发展的重大问题，人民群众普遍关注的热点难点问题和重大民生实事，有计划、有重点地组织人大代表开展监督工作，检查和督促本级人民代表大会决议决定的落实，为推动地方经济社会发展和基层民主法治建设作出了新贡献。大多数乡镇人大主席团完善了工作机制，创新方式方法，监督工作更加有力、更具成效。在财政预算审查监督方面，大部分乡镇把加强全口径预决算的审查监督作为监督重点，组织代表对预算编制情况进行调研和初审，审查预算的部分变更，30.96%的乡镇还制定了预算审查监督办法，依法管好政府“钱袋子”。在创新监督方式方面，63.53%的乡镇开展了执法检查，促进法律法规在本行政区域内的贯彻执行；56.19%的乡镇听取了专项工作报告并开展询问，政府有关部门负责人到会应询逐步常态化；82.8%的乡镇以工作评议为载体，列出问题清单督促政府有关单位落实整改；以梁平区云龙镇为代表的部分乡镇还探索了人大代表票决民生实事[⑧]，有效行使了重大事项决定权。
（五）代表履职服务保障能力明显提升，代表工作有较大成效。
乡镇人大工作的主体是乡镇人大代表，组织代表开展执法检查和视察调研活动、督促代表建议办理工作、组织代表开展履职情况报告等，支持代表依法执行代表职务，为代表履职做好服务保障工作，是乡镇人大主席团工作的重中之重。各地乡镇人大主席团在发挥代表主体作用方面普遍履行了组织、联系、协调、服务和保障职责，代表工作既形式多样又扎实有效。乡镇人大主席团每年制定代表活动计划，每个季度召开一次主席团会议，开展一次代表集中活动形成常态。绝大部分乡镇制定了代表学习培训计划，为提高代表履职能力和水平做好财力物力保障；建立了代表履职档案，定期组织代表向原选区选民报告履职情况，每名代表在任期内至少述职1次基本落实。普遍建立了“代表之家”、“代表联络室”、“代表工作站”等代表联络机构，实现了闭会期间代表活动有组织、有场地、有制度、有经费。30%的乡镇制定了代表建议办理办法，代表建议办成率逐年提高。代表主题活动成效显著，以重庆市“密切联系群众、推动富民兴渝”代表主题活动为引领，按照“两联一述”要求[⑨]，普遍开展了丰富多彩、形式多样的代表活动，比如江津区连续十四年开展“人大代表活动日”活动[⑩]，基层民主的主渠道作用得到进一步发挥。
（六）自身建设不断夯实，工作力量显著增强。
为全市4万多名乡镇人大代表做好服务保障工作，乡镇人大主席团的工作力量也在原有基础上有了显著增强。各地乡镇人大均依法设置了主席团，配备了主席副主席，基本实现了主席专职化，大部分乡镇配备了专兼职副主席；乡镇人大主席团组成人员的人数要求也得到落实，结构更加合理。各地乡镇人大普遍设立了办公室，96.56%的乡镇配备了专兼职工作人员，一批政治素质好、工作能力强的同志充实到人大队伍，为加强和改进乡镇人大工作奠定了组织基础。29.13%的乡镇建立了主席团议事规则和主席办公会制度，乡镇人大工作逐步纳入规范化、制度化轨道。部分乡镇在信息化建设方面开始探索利用网站、微信公众号等网络平台宣传推进人大工作。
三、乡镇人大主席团工作中存在的问题及原因分析
乡镇人大主席团经过三十多年来的探索和实践，在现实运行中仍面临着地位之虚、结构之困、履职之限、监督之难等困难，乡镇人大地位“虚化”、工作“弱化”等问题并没有得到本质改变，究其原因是多方面的。
（一）职能职责有待理顺。
乡镇人民代表大会、乡镇人大主席团和乡镇人大主席副主席的关系没有理顺。按照法律法规，乡镇人民代表大会是最基层的国家权力机关，具有监督权、重大事项决定权和选举罢免权；乡镇人大主席团是乡镇人民代表大会的工作机构，是会议期间的召集者和主持者，闭会期间代表履职的组织者，没有实体性职权；乡镇人大主席副主席是乡镇人民代表大会和乡镇人大主席团日常工作的工作人员，只有抓好具体工作落实的职责[11]。
三者之间的关系非常清楚，但是在实际工作中，由于乡镇人大主席团工作制度的滞后、法律对履职程序和方法规定的缺失，往往存在职能职责混淆、交叉、重复、替代等偏差，乡镇人民代表大会该管无法管、名管实未管，乡镇人大主席、副主席和乡镇人大主席团想管不能管。还有人认为乡镇人大主席团可有可无，闭会期间大事小事都由主席副主席负责，主席团的职能很难发挥。比如，有的乡镇没有分清三者之间的区别和联系，以少数人的意见作为集体意见；把乡镇人大主席团作为闭会期间的活动主体，直接处理不属于其职权范围内的具体问题；乡镇人大主席副主席角色定位不准确，在实际工作中或者缺位或者越位。
这些问题的存在，关键还在于法律法规中没有明文规定乡镇人大主席个人行权和乡镇人大主席团集体履职的边界，把工作职责与法律规则归于一类；也没有在法律范畴内回答乡镇人大闭会期间怎样行使三大职权、乡镇人大主席副主席如何通过主席团开展工作。
（二）筹备召集职能行使不够充分。
乡镇人大的职权主要是通过召开会议来实现的，由于乡镇人大没有常设机构，乡镇人大主席团不能代行权力机关的职权。因此，一年举行两次的乡镇人民代表大会是依法行使地方国家权力机关职能、发挥地方国家权力机关作用的关键环节。但是，目前乡镇人大主席团筹备召集主持乡镇人民代表大会的职能发挥不充分。
1. 会议准备不充分。有的乡镇人大主席团在会议筹备过程中，会期安排太短，法定程序过于简化不规范，审议内容过多、审议时间过短；材料质量不高，特别是主要工作报告缺乏科学论证，提出的一些工作目标和措施随意性大，可操作性不强，联系本地实际不够紧密；在实行民主集中制和集体行使职权上打折扣，存在认认真真走程序、扎扎实实走过场的现象。绝大部分乡镇人大主席团没有在法定时间内把各项报告送代表初审，乡镇人民代表大会的议事能力和水平发挥不好。
2. 会议程序不严谨。有的乡镇人大主席团在主持乡镇人民代表大会时，会议的各个环节之间衔接不够好，严肃性和连续性不够。表现在组织代表讨论不充分，安排的酝酿讨论时间不多，审议重点不突出，程序性审查多，实质性审查少；没有严格依法按程序开展，有些本该由乡镇人大主席团审议的事项未审议，本该向乡镇人民代表大会报告的事项未报告，本该交由代表讨论酝酿的内容未讨论；会议各项议题议不深、议不透，民主形式与实体内容结合不够等等。
3. 会议效果不理想。有的乡镇人大主席团没有做好审议的各项准备工作，在组织代表审议讨论时没有发挥好组织引领作用；对重大事项的范畴把握不准，应依法提交乡镇人民代表大会作出决议决定的没有依法提交，即使提交的决议决定针对性和可操作性也不强；对闭会后推进乡镇人民代表大会各项决议决定落实缺乏有力措施和手段。
诚然，会议的质量是由时间、效率、法定程序和代表素质等多种因素决定的，但是，上述问题的产生与乡镇人大主席团的筹备召集主持功能行使不充分、整体素质和能力不平衡有直接关系。一方面，乡镇人大主席团对如何发挥本身职能作用思考不多，研究不够，措施不力，会前的准备、会中的组织、会议的执行等各方面的工作跟不上。另一方面，乡镇人大主席团对乡镇人民代表大会的重要性认识不足，停留在按照法律的规定完成任务上；民主的理解也有偏差，以为走走程序，举举手就是践行了民主集中制，主观意识的局限掣肘了乡镇人民代表大会的效果。
（三）监督工作刚刚起步。
2015年，地方组织法修改之后，乡镇人大主席团在闭会期间组织开展监督工作才有了明确的法律依据，监督工作时间短、起步晚、进展慢，还有很大的探索和发展空间。
1. 法律法规不够完善。人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督。但是，《监督法》在乡镇人大一级并不适用。《监督法》总则明确规定，全国人民代表大会常务委员会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会依法行使监督职权[12]。也就是说，《监督法》只规定到区县级以上，乡镇人大主席团开展监督工作于法无据。另一方面，根据《行政处罚法》和《行政许可法》等有关法律规定，市、区县行政执法机关根据本机关行政执法的实际情况，依照现行法律、法规和规章委托乡镇政府行使相应的行政执法职权。乡镇政府以市、区县行政执法机关的名义在委托范围内行使行政执法职权[13]，对于乡镇人大主席团来说，被监督对象的法律权限也不完整。
2. 监督主体不够突出。根据地方组织法规定，乡镇人大主席团在闭会期间的职责是有计划地组织安排代表开展监督工作。也就是说开展监督的主体是代表，乡镇人大主席团只有组织安排的功能。对于监督中发现的问题，乡镇人大主席团只是起到收集整理转交代表意见的作用。对于主席团提出的意见办理敷衍应付、落实不力的，办理情况不够重视，或者在短时间内无法完成整改的，无法进行追责和问效。
3. 监督方式不够刚性。对于政府专项工作报告，乡镇人大主席团只是组织代表听取和讨论，而非区县人大常委会的听取和审议。一个词的区别，对于监督工作来说就会流于形式。从法律用语上说，审议与讨论看似相同，都是围绕某个报告、某些问题开展有组织的集体活动，但两者含义明显不同。审议是审议者对受审方某些作为或不作为进行审查、审核、评论，必要时提出询问，审议者与受审方在审议中是主次关系；讨论则是针对某一主题平等地进行研究、探讨，讨论者在讨论中是平等关系。监督者与被监督者如果仅处于平等关系，那么监督也就毫无威信可言。
4.监督效果不够明显。乡镇人大主席团的监督手段主要是视察调研、执法检查、工作评议等，监督重形式轻内容，缺乏有深度的调查研究，抓不到实质性问题，提不出高质量的意见建议，很难触及深层次问题。多数监督工作在开完会、发完言之后就结束了，在一些重要法律法规的贯彻实施、政府重点工作、重大决策部署的落实上往往缺乏持续监督、持续审议、持续跟踪。有的认为履行了法律程序，就等于实施了监督，以程序性监督代替实质性监督。表面上看来，法律程序走得完美无缺；但从内涵上看，与宪法和地方组织法的要求还有很大的差距。
造成乡镇人大监督权虚置弱化甚至缺失的原因，除了法律法规不完善、被监督者人大意识不强等客观因素以外，也与乡镇人大主席团主观能动性发挥不明显有密切关系，在开展监督工作时方法不多，手段不新，力度不大，比如只有37.61%的乡镇同时开展了执法检查、专题询问和专项工作评议这三项工作，33.72%的乡镇人大主席团会议对财政预决算进行了监督。也就是说，乡镇人大主席团连法律明文规定的刚性监督内容和监督手段都没有用完用好用活，其监督效果也就无从说起。
（四）服务保障机制不够健全。
乡镇人大工作的主体是乡镇人大代表，代表是个体的概念，怎样把个体的力量集聚起来，充分发挥代表管理国家事务的主体作用，乡镇人大主席团在为代表履职做好服务保障工作方面还存在差距。
1. 代表履职机制没有完全建立。在提高代表履职能力和水平方面不积极，组织开展代表培训不多，36.7%的乡镇每届代表履职培训不足三次；组织代表开展述职工作中，17.66%的乡镇没有进行满意度测评，对拒不述职或选民对述职代表的测评结果不满意的，也没有切实可行的措施加以制约；为代表服务保障工作不够到位，人员和资金较为匮乏，存在代表履职档案的建立不够规范、代表的档案资料残缺不全、对代表参加活动进行考勤登记不到位、代表履职评价机制尚未真正建立等问题。
2. 组织代表开展集中活动不深入。乡镇人大主席团的工作与代表活动的内在联系不紧，代表参与人大工作不够广泛、不够深入，代表集中活动较少，即使开展活动也是走马观花，多数只是走一走看一看，实际效果不佳。有些乡镇人大主席团组织代表活动形式简单，内容单一，效果不佳。少数代表小组常年不开展活动，存在代表活动缺位、不到位甚至错位，13.53%的乡镇没有每季度至少组织开展一次代表小组活动，25.23%的乡镇在开展代表集中活动后没有形成调研报告或意见建议。
3. 加强代表建议指导不到位。主要表现乡镇人大主席团在乡镇人民代表大会会前组织代表视察调研不够充分，代表对本地区经济社会发展大局认识不够准确，提出的主张和建议与广大群众的意愿之间存在差距；指导代表提出建议意见不到位，代表对哪些事项需要作为代表建议提出、哪些事项不需要写入代表建议把握不准确，代表建议质量不够高；指导代表规范起草议案建议不够，可操作性不强，一些建议办理单位办理起来难度较大。在代表建议的交办和督办方面，处理程序不规范，43.58%的乡镇没有开展集中督办或重点督办，40.37%的乡镇对代表回执结果不满意的没有进行专项督办，导致代表建议年年提、问题年年在。
4. 联系代表和群众不够密切。部分乡镇人大主席团没有充分发挥“人大代表之家”的作用，联系代表的方式方法不够灵活，组织选民对代表的监督办法不多，群众参与人大工作、理解人大决策的积极性不高。还有很大一部分群众对我国人民代表大会制度、民主的定义都还不是很了解，即便了解也知之甚少。
人大是人民参与管理国家和社会事务的主要渠道，人大发扬民主越广，获得社会公众的支持度越高。目前，人大代表的作用没有真正发挥出来，关键还在于乡镇人大主席团在发挥好人大代表作为联系人民群众的枢纽作用主观认识不足，服务意识不强，缺少制度保证和内生动力。
（五）自身建设较为薄弱。
目前，乡镇人大主席团成员在7—13人之间，虽然人员相对而言有所充实，但在工作力量、组织结构、工作机制等方面仍有不合理之处，还需不断强化。
1. 工作力量不够匹配。人员配置方面，乡镇人大相比党委政府而言人员配置相对较为薄弱。一是乡镇人大主席副主席职责越位。目前仍然存在乡镇人大主席分管政府工作的情况，导致“种了别人的田，荒了自己的地”；设置乡镇人大副主席的出发点是为了满足日益增长的乡镇人大工作的需要，但很多乡镇并没有发挥好副主席的作用，专职副主席人数少，兼职副主席普遍没有从事人大工作。二是乡镇人大办公室仍然存在挂牌。只有61%的乡镇单独设立了人大办公室，仍有39%的乡镇挂牌在党政办公室。三是人大工作兼职人员多。从调查情况来看，乡镇人大办公室工作人员兼职的多、专职的少，只有16.74%的乡镇有1名专职工作人员，大部分乡镇都是兼职工作人员，少部分乡镇没有工作人员，普遍反映人员变换较快，工作力量严重不足。
2. 组织结构不够合理。乡镇人大主席团成员的名额非常有限，除人大主席副主席以外，一般是由乡镇党委书记、副书记、纪委书记、组织委员，团委、妇联负责人，以及派出所和教管中心等派出机构负责人组成。从实际情况来说，公职人员占64.3%，普通群众代表较少，“党委化”现象严重；中共党员占96%，非中共党员基本没有，乡镇人大主席团的广泛性、代表性明显不足。乡镇人大主席团组成人员结构老化，平均年龄普遍在40—50岁之间；学历层次不高，研究生及以上比例仅占5.73%。乡镇人大主席团组成人员素质参差不齐，对所需履行的职责缺乏足够认识，对一些基础性的法律法规了解掌握不够，依法监督的能力和水平有限。预算、财务会计、法律等专业人员匮乏，在审查财政预算的部分变更时提不出专业性、有建设性的意见建议。
3. 制度建设不够完善。由于乡镇人大主席团的定位模糊，在制度建设方面存在很大差距，20%的乡镇没有制定主席团议事规则，34.63%的乡镇没有制定监督工作制度，代表建议办理办法、代表小组活动办法、代表履职登记考核办法、代表学习培训办法等与代表工作相关的制度也很不完善，乡镇人大主席团在制度化、规范化方面任重道远。乡镇人大主席团的宣传信息工作与新媒体时代对人大工作提出的挑战应对不足，信息化水平不高、与时俱进能力不强等等。
乡镇人大主席团自身建设存在的差距，在于主席团的工作思路不清晰，组成人员的主业意识不强，对于做好新时代人大工作的重要性认识不足，做好本职工作的责任感和紧迫感不够，没有处理好人大工作与其他工作的角色定位。
归根结底，以上问题不同程度地制约着乡镇人大主席团的发展，也制约着基层人大工作和人民代表大会制度的发展。这些问题是在推进人民代表大会制度过程中亟待解决的问题，需要我们以更大地决心，更强地使命感，更好地探索人民代表大会制度在基层的实践创新。
四、深化乡镇人大主席团工作的对策建议
（一）始终坚持党的领导，确保乡镇人大工作正确的政治方向。
坚持党的领导，是人民代表大会制度不断发展和完善的基本前提，是建设中国特色社会主义民主政治和法治体系的必然选择，也是做好人大工作的根本保证和根本政治原则。党的十九大报告指出，“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，必须长期坚持、不断完善。”只有坚持党的领导，才能保证人大工作的正确政治方向，保证人大代表人民行使好国家权力，实现人民当家做主，发挥人民代表大会制度的优越性。乡镇人大是我国最基层的国家权力机关，在推进基层民主政治建设、国家治理体系和治理能力现代化进程中起着至关重要的作用。乡镇人大主席团在履职过程中，要更加自觉地坚持党的领导，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，进一步增强坚持党的领导的自觉性、坚定性，始终坚持在政治上、思想上、组织上、作风上、纪律上与党委保持高度一致。坚持把党的领导贯穿到人大工作的全过程和各方面，紧紧围绕党委工作中心，依法履行宪法和法律赋予的职责，保证党委的指示坚决照办，保证党委重大决策坚决贯彻执行。坚持重大事项、重要工作开展情况及时向党委请示汇报，积极争取党委对人大工作的支持，确保党的路线方针政策和党委决策部署在人大工作中得到全面贯彻和有效执行。
（二）完善法律法规，进一步明确乡镇人大主席团的法律地位。
2015年新修订的地方组织法，明确规定乡镇人大主席团负责筹备、召集、主持本级人民代表大会，负责在闭会期间组织代表听取和讨论本级人民政府的专项工作报告，对法律、法规实施情况进行检查，开展视察、调研等活动，听取和反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。修订后的地方组织法，虽然对乡镇人大主席团在闭会期间的履职方式作出了规定，但对乡镇人大主席团的性质和地位并没有明确，对其法律授权也不够具体。与区县人大常委会常设机构性质不同，乡镇人大主席团没有实体实权，没有具体的工作程序，没有完整的监督法律地位，纯属一些协调性的工作，不能作出具约束力的决定决议，不能依法独立开展日常监督工作，导致乡镇人大主席团履职时显得理不直、气不壮。权由法授，建议进一步加强顶层设计，完善国家权力机关体系，明确乡镇人大主席团的法律性质和地位，解决乡镇人大闭会期间的工作实体和监督主体问题，规范乡镇人大主席团在闭会期间的工作程序，赋予其任免个别政府副职、决定代理人选等职权，对部分乡镇人大职权范围内的重大事项可以作出决定决议，解决乡镇人大主席团“有职无权”的尴尬局面，使乡镇人大主席团工作依法有序开展。
（三）加强组织建设，切实增强乡镇人大主席团履职能力。
1. 优化结构。建议对主席团构成进行明确规定，优化和调整主席团成员结构，充实一批政治素质好、工作能力强的人员到乡镇人大主席团。保证主席团人员构成的代表性和广泛性，切实改变“党委化”现象，为主席团开展工作打牢基础。同时，从经费、物质等方面为乡镇人大主席团工作创造条件。
2. 增强能力。坚持把学习培训作为提升乡镇人大主席团履职能力的重要抓手，乡镇人大主席团成员、乡镇人大工作者要加强政治理论、法律法规和业务知识学习，切实增强做好人大工作的责任感和使命感，增强人大工作的主动性和积极性，提升做好人大工作的本领和能力。切实转变思想观念和工作作风，正确处理好党委中心工作与人大本职工作的关系，不断增强乡镇人大主席、副主席的主业意识，确保主要时间和精力用在开展人大工作上；正确处理好支持政府工作与依法实施监督的关系，依法行使监督职权，实行正确监督、有效监督，坚持寓支持于监督之中，促使政府依法行政，实现对政府工作的支持、配合和推动。
3.完善制度。完善的规章制度是乡镇人大主席团开展工作的基础。按照合法、规范、有效的原则，逐步建立健全主席团学习、视察、调研、会议等工作制度，对主席团工作的方式方法、程序步骤等进行规范，对会议的筹备和举行、听取和讨论工作报告、发言、表决和公布等事项进行规定，对主席团会议召开流程、会议议题如何选择、如何组织代表开展好会前视察、如何宣传贯彻落实好人代会精神、哪些事项属于主席团会议讨论决定范畴、财政预算审查程序等内容进行明确界定，实现主席团工作有章可循、有法可依[14]。
4. 充实力量。建议乡镇人大统一配备专职人大主席，并进入同级党委，不再分管或联系政府部门工作，实现人大主席专职化配备全覆盖。有条件乡镇可以配备专职人大副主席或兼职人大副主席一至二人。乡镇人大主席保持相对稳定，对乡镇人大主席、副主席人选的配备任用时，在年龄结构上形成梯次配备，保持乡镇人大工作的稳定性和连续性。加强组织关怀，认真对待和落实乡镇人大工作者的各项政治、经济待遇，把乡镇人大干部的培养、使用纳入干部队伍建设总体规划，在岗位交流、提拔任用等方面与党委、政府机关干部享受同等待遇，牢固树立“有为才有位”的思想，不断激发乡镇人大干部的工作积极性和主动性。
5.加强信息化建设。《若干意见》明确提出：“鼓励有条件的乡镇、街道同步开设人大工作网站网页，向社会和选区发布人大工作信息，增强人大机关、人大代表与人民群众的交流互动。”乡镇人大主席团要充分认识加强信息化建设是密切同人民群众联系、更好发挥人大职能、创新人大履职方式的重要意义，探索推进人代会、主席团会议电子表决系统建设；不断深化乡镇人大门户网站建设，面向社会公开代表基本信息、联系方式、履职情况，公开代表建议办理过程及结果；开设乡镇人大微信公众号，拓宽乡镇人大主席团与人大代表和人民群众的联系。建议市人大常委会加强指导，建议统一的各级人大代表履职服务平台和代表议案建议办理平台，通过平台拓宽代表联系群众的渠道，搭建各级人大机关、人大代表和人民群众互动交流的载体，推进人大及代表工作的信息化进程。
6.建立考核激励机制。乡镇人大主席是主席团会议的召集人和主持人，是实施本级人民代表大会和主席团决定有关事项的组织者，对主席团作用发挥起着十分重要的作用。探索建立乡镇人大负责人考核机制，结合区县党委对乡镇党政班子年度综合考核工作，从乡镇人大主席入手，根据每年乡镇人大主席团工作计划，细化考核内容，量化考核标准，科学制定乡镇人大主席工作实绩考核体系。对考核结果排名靠后的乡镇人大负责人实行诫勉谈话并逐一解剖原因，帮助改进和加强工作，督促乡镇人大主席履职尽责。可进一步探索把乡镇人大工作情况单独列项，作为区县对乡镇党政综合目标考核的内容之一，并确定一定比重分值，切实增强党委政府的人大意识和法治意识，推动主席团工作取得新进展[15]。
（四）发挥筹备召集作用，依法规范高效召开乡镇人代会。
乡镇人大主席团要切实担负起筹备、召集和主持镇人代会的职责，依法规范高效地召开人代会。
1. 科学安排会议时间和会议议题。重庆市乡镇人大工作条例明确规定，乡、民族乡、镇人民代表大会会议一般每年举行两次。结合乡镇实际，建议年初人代会在每年的1月至2月召开，年中人代会在7月至8月召开，每次会议时间不少于1天，有选举任务时，会期适当增加。按照层次分明、重点突出的原则，精准安排两次会议议题。每年年初人代会的主要议题建议为听取和审议乡镇政府工作报告、人大主席团工作报告、财政预算报告等，对本行政区域的经济社会发展重大事项作出决议决定，以及进行有关选举等。年中人代会的主要议程听取和审议乡镇政府关于经济发展、社会事业、法制建设、民生事项、城乡建设和环境资源保护等重点专项工作报告，也可以结合实际安排听取和审议乡镇政府半年工作情况、财政预算执行情况、本级财政预算调整、上年度财政决算、代表建议办理落实情况等报告。
2. 精心筹备召集好会议。会议召开前，乡镇人大主席团要形成召开人代会的请示，报党委同意后，召开主席团会议，确定会议召开的日期，决定列席会议人员，拟定会议议程草案、选举办法草案、代表议案质询案和建议处理办法草案等提请大会审议通过。制发会议通知，将开会日期和建议议程提前通知代表。成立会议筹备工作组，由党委和人大主席团领导，具体做好秘书、会务、后勤、宣传等会议筹备工作。起草好相关工作报告和大会预备会议、全体会议、主席团会议的主持词，及时向代表征求工作报告修改意见，广泛汇聚民智，并提前报告党委审查同意。认真组织代表开展会前视察，加强代表议案、建议和意见培训指导，为代表审议有关报告创造必要的条件。如果代表有异动，主席团会议还要通过代表资格审查报告，在预备会上进行报告。强化会议保障，为代表提供周到的后勤服务，人代会所需经费依法列入财政预算，专款专用。
3. 依法主持召开好会议。大会主席团要充分发扬民主，严格依法按程序，扎实召开好召集人会议、预备会、全体会议、主席团会议、分团会议、预算和议案审查委员会议，不得随意压缩会期或简化会议程序。对于年中人代会，如果会议议题已经由年初人代会审议确定，主席团成员也没有变化，可以不召开预备会议。要根据会议日程和实际需要召开主席团会议，审议提请大会表决的决议草案和其他重要事项，交代表团审议后，由主席团提交大会表决。要积极组织代表认真听取和审议各项工作报告，调动代表的审议热情，安排充裕的时间保障代表发表意见，相关单位要到场听取意见、回答询问，充分保障代表依法行使职权。
4. 认真贯彻落实好会议精神。人代会闭幕后，乡镇人大主席团要运用多种形式，广泛宣传好人代会精神，及时将大会通过的决议决定、审议意见等印送乡镇政府或有关单位，并督促做好有关决议决定、审议意见和代表建议的办理落实，不断提高会议质量，增强会议实效。
（五）发挥组织协调作用，切实增强乡镇人大监督实效。
张德江委员长说，“把实行正确监督、有效监督作为开展监督工作的基本遵循，严格按照法定职权和法定程序进行监督，既敢于监督又善于监督”。乡镇人大主席团要充分认识监督工作的重要性，发挥组织协调作用，突出监督重点，创新监督方法，提升监督能力，增强监督实效。
1.选准监督重点。选准监督重点和监督议题是作好监督工作的基础，直接关系着监督的质量和效果。乡镇人大主席团要坚持以人民为中心的发展思想，坚持问题导向，在“精、深、实”上下功夫，在年初安排主席团年度监督工作时，多途径广泛征集人大代表和人民群众的意见，紧紧围绕党委重大决策部署、政府重点工作、人代会作出决定事项、人民群众普遍关注的热点、难点问题和迫切需要解决的现实问题实施监督，对有法不依、执法不严、违法不究、以言代法、以权压法等问题，侵害群众利益和公民权益的事件和行为加强监督，精准选择监督议题，确保主席团确定的监督重点紧贴发展大局和中心工作，紧扣民生热点和社会难点问题，实现精准监督和精细监督。尤其要把预算审查监督作为重中之重，根据《预算法》和《重庆市预算审查监督条例》规定，依法依规开展监督。在乡镇人代会举行前，组织部分乡镇人大代表对本级预算编制情况进行调研，广泛听取选民和社会各界的意见；在大会召开期间，负责本级预算草案初步方案及预算执行情况、本级预算调整初步方案和本级决算草案的初步审查，提出初步审查意见；在闭会期间，采取听取和讨论乡镇政府专项工作报告、执法检查、视察、专题调研等方式，组织代表对本级预算进行监督，督促政府提高财政资金的使用绩效，并向本级人民代表大会报告。发挥好预算审查监督联络员的作用，听取和反映关于预算方面的意见和建议，参与本级预算审查监督的相关活动。
2.丰富监督手段。创新监督方法、改进监督方式是确保监督工作取得实效的关键。乡镇人大主席团要从增强监督实效出发，除了运用听取和讨论专项工作报告、执法检查、集中视察、专题调研等常规监督手段外，还应大胆探索，不断创新监督形式，充分运用专题询问、专项工作评议、民生实事票决制、满意度测评、问题整改清单、质询、约见等刚性监督手段开展工作，打好监督“组合拳”。强化跟踪监督问效，探索采取满意度测评制度，对主席团听取和讨论专项工作报告、开展专题询问和专项工作评议形成的意见以及关乎人民群众切身利益的热点、难点问题办理落实情况，层层深入持续跟踪，确保问题得到有效解决，推动乡镇人大监督工作由程序性监督向实质性监督的转变。
3.规范监督程序。科学完善的监督程序是人大监督工作顺利推进的基本前提和根本保障。人大监督既要做到依法履职，又要做到不越位、不缺位。一是科学制定监督计划。乡镇人大主席团召开会议对监督内容进行充分讨论，在反复研究的基础上科学提出监督计划并报送党委同意后实施，要确保监督对象准确、监督内容精准、监督工作切合实际。二是精心组织实施。严格按照科学严谨、符合实际、便于操作的原则，精心制定监督工作实施方案，明确监督的指导思想、实施依据、监督目标、监督方式、时间安排、人员构成等，积极组织人大代表按照实施方案依法开展监督。三是加强跟踪督办。根据监督工作的实施情况，对监督对象的工作开展情况进行客观评价，提出问题整改清单或改进工作的意见建议并转有关部门办理。主席团加强对监督意见的跟踪督办，保证监督工作真正取得效果。
4.提升监督能力。人大监督效果如何，归根结底在于人的作用发挥。人大监督工作涉及面广，政策性、专业性、业务性很强，乡镇人大主席团要有计划的组织主席团成员、人大代表和人大工作者经常性开展学习培训，系统全面地学习政治、经济财政、金融、法律等与人大监督工作密切相关的知识，不断提高其政策理论水平、议事决策能力和综合业务素质，促使其更好地履行监督职责，切实提升人大监督工作整体水平。
（六）加强服务保障，充分发挥乡镇人大代表主体作用。
做好乡镇人大工作，代表工作是基础。党的十九大报告强调：“更好发挥人大代表作用，使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关”。闭会期间，乡镇人大主席团要切实发挥好活动开展、代表联系、协调沟通、督促检查等工作的组织协调作用，建立健全代表学习、视察、调研、述职、履职登记等活动制度，规范活动组织，促进代表活动制度化、规范化；把代表培训贯穿于人大工作的始终，长期坚持，针对基层代表履职的法律知识和能力需求，每年制定学习培训计划，通过集中培训、小组学习、交流讨论、列席主席团会议等方式，不断提高代表的履职能力；加强同人大代表和人民群众的联系，健全主席团成员联系代表、代表联系选民制度，广泛听取人大代表和人民群众的意见，及时反映社情民意；按照主席团年度工作计划，积极组织代表开展视察调研、执法检查、联系选民、建议督办、代表述职等活动，充分激发人大代表的履职热情；加强代表活动阵地建设，完善“人大代表之家”“代表联络站”等联络机构，切实发挥好桥梁纽带作用；加强代表管理，建立代表履职档案，强化履职考核，并将考核结果作为代表履职评价和连选连任的重要依据；加强服务保障，在人力、物力、财力等方面依法保障代表执行职务，代表活动、主席团工作等经费依法纳入财政预算，切实为代表执行职务、履行职责提供方便和条件。
（七）加强对乡镇人大工作的监督和指导。
加强对乡镇人大工作的监督和指导，着力点就在于对乡镇人大主席团工作的监督和指导。区县人大常委会要从工作实际出发，切实加强分类指导。一是配强人大班子，积极向党委推荐优秀年轻干部担任人大主席、副主席，提升乡镇人大的整体素质。二是严格工作考核，根据每年工作任务，建立乡镇人大负责人考核机制和乡镇人大宣传信息工作评比机制，出台人大代表小组活动评分细则，激发乡镇人大工作活力。三是加强业务培训，将乡镇人大主席团成员统一纳入培训安排，制定培训计划，采取专题培训、以会代训、经验交流、外出学习等多种形式，提升主席团成员履职能力。邀请乡镇人大主席全程列席区县人大常委会议，参与常委会各项监督工作。四是召开工作座谈会，每年召开乡镇人大工作座谈会，交流工作经验，及时查找问题和不足，指导乡镇人大依法履行职责。五是分片联系指导，由常委会领导分片区联系指导工作，对乡镇召开年初人代会、年中人代会、代表之家建设、代表主题活动等加强重点督促和具体业务指导，重大代表活动和重点监督工作采取区县、乡镇人大上下联动方式开展。六是推进规范建设，帮助制订完善乡镇人大相关工作制度，提高乡镇人大工作规范化水平。七是加强宣传引导，制定考核办法，落实宣传任务，在扎实做好人大工作的基础上，及时总结提炼工作的特色、亮点和经验。八是加强乡镇人大编制、人员、工作经费等方面的服务保障。乡镇人大主席团也要把握好方向，与上级人大常委会保持紧密联系和沟通，主动联系工作，不断完善上下联动、横向联系的工作网络，推动乡镇人大工作向规范化、程序化、法治化发展。
结语：
乡镇人大主席团伴随着我国宪法实施及人民代表大会制度的实践与改革应运而生，在我国各级人大机构组成中，它的存在有其特殊性，作为一个非常设机构却要承担着与常设机构相当的职责。我国人民代表大会制度的完善必然要经历一个渐进的历史过程，针对实践中凸显出来的种种问题，本文对乡镇人大主席团工作进行了浅显的分析，针对存在问题提出了一些不成熟的建议。今后，随着乡镇人大主席团工作的不断探索和实践，本文中提及的一些问题可能会在一定程度上得到改善，所提的对策思路也有许多值得商榷的地方，我们将继续予以关注。
参考文献：
[1]《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告。
[2] 习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话。
[3] 中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》的通知。
[4] 中共重庆市委转发《中共重庆市人大常委会党组关于加强区县乡镇人大工作和建设的若干意见》的通知。
[5]《重庆市乡镇人民代表大会工作条例》（2016年3月31日重庆市第四届人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过）。
[6]乔晓阳、张春生：《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法释义及问题解答》，中国民主法制出版社，2006年。
[7]乔晓阳、张春生：《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法释义及问题解答》，中国民主法制出版社，2006年。
[8]李飞：《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法解读》，中国法制出版社，2010年。
[9]崇连山：《新时期乡镇人大工作操作指南》，民主与建设出版社，2014年。
[10]吴卫国：《地方人大会议制度研究》，重庆出版社，2015年。
[11] 蒋元文：乡镇人大主席团工作的现状、问题及对策，http://theory.people.com.cn/GB/49167/4705881.html，2006年8月15日。
附件：重庆市江津区XX镇人民代表大会主席团议事规则（样本）
附件：
XX镇人民代表大会主席团议事规则
（XXXX年XX月XX日 XX镇第X届人民代表大会主席团第X次会议通过）
（样本）
第一章 总 则
第一条为了充分保障镇人民代表大会主席团（以下简称主席团）依法行使职权，根据宪法和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《重庆市乡镇人民代表大会工作条例》的有关规定，参照《重庆市江津区人民代表大会常务委员会议事规则》，结合本镇实际，制定本规则。
第二条主席团议事坚持民主集中制原则，集体行使职权，会议决定问题。
第三条 主席团成员应当维护宪法、法律的尊严，维护国家和人民的根本利益，密切联系人民群众，及时反映人民群众的意愿，自觉接受代表和人民群众的监督。
第四条主席团会议上，主席团成员的发言、表决和列席会议人员的发言不受法律追究。
第二章 会议的筹备和举行
第五条 主席团负责筹备、召集和主持镇人大代表大会会议，负责下列工作：
（一）确定会议召开日期；
（二）决定列席会议人员名单；
（三）通过代表资格的审查报告；
（四）拟定会议议程草案、会议选举办法草案、议案及建议、批评和意见处理办法草案，提请代表大会审议通过；
（五）决定代表联名提出的议案是否列入代表大会会议议程；
（六）依照法定程序确定镇人大主席、副主席，镇长、副镇长侯选人名单；
（七）决定对质询案的处理和将罢免案提请大会审议；
（八）提出各项决议、决定草案，提请代表大会审议和表决；
（九）组织镇人民代表大会选举的主席、副主席、镇长、副镇长和通过的代表资格审查委员会成员进行宪法宣誓。
第六条 主席团在闭会期间的职责是：
（一）检查和督促宪法、法律、行政法规、地方性法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议、决定在全镇内的遵守和执行，检查和督促镇政府落实镇人民代表大会决议、决定。
（二）选择若干关系全镇群众切身利益和社会普遍关注的问题，有计划地安排代表听取和讨论镇政府的专项工作报告，开展视察、调研等活动。
（三）审查镇政府对镇人民代表大会通过的财政预算的部分变更，并向下次人民代表大会报告。
（四）将代表在会议和闭会期间的工作建议交有关机关或组织研究办理，并督促将办理情况答复代表。
（五）听取反映群众对镇政府和国家工作人员的建议、批评和意见。
（六）组织镇代表评议镇政府及其工作部门和上级国家机关派驻镇单位的工作。
（七）根据代表的要求，联系安排镇代表和上级代表持代表证就地进行视察。
（八）每年组织镇代表向原选区选民报告履职情况。
（九）召集选民依法罢免、补选镇人大代表和本选区的区人大代表。
（十）接受镇人大主席团个别成员和镇政府个别领导人员的辞职，并作出是否接受其辞职的决定，接受辞职后，报镇人民代表大会确认。
（十一）决定临时召集镇人民代表大会会议。
（十二)办理镇人民代表大会和上级人民代表大会常务委员会交办或委托的工作。
第七条 主席团会议每个季度至少召开一次，必要时可临时举行会议。
主席团会议由镇人大主席召集并主持。镇人大主席缺席时，也可以委托副主席或其他主席团成员召集并主持会议。
第八条 主席团会议必须有主席团全体成员的过半数出席，始得举行。主席团的决议和决定，以全体成员的过半数通过。
主席团成员应按时出席会议，因特殊情况不能出席的，应在会议举行前向镇人大办公室请假。
第九条镇人大主席、副主席决定主席团会议召开时间、地点、议程及参会人员等内容。镇人大办公室应当提前将开会日期、地点和拟讨论议题通知主席团成员，并将会议相关材料提前印发主席团成员。
第十条主席团会议拟讨论的议题，可在会前组织主席团成员开展视察和专题调研活动，并向主席团提出建议和意见，为主席团讨论议题，形成意见或作出决议决定提供客观依据。
第十一条主席团召开会议时，根据需要，可以邀请本镇范围内的各级人大代表和有关单位负责人列席会议。
第十二条主席团会议内容涉及镇政府工作的，原则上与工作相关的政府分管领导和部门主要负责人应到会听取意见，回答询问。
第三章 听取和讨论工作报告
第十三条 主席团会议听取和讨论主席团向镇人民代表大会提出的工作报告。
主席团会议听取和讨论镇政府的专项工作报告，听取和讨论财政预算及执行情况报告，审查预算调整初步方案和决算草案，听取和讨论其他工作报告。
第十四条主席团听取和讨论工作报告前，可以组织辖区内的各级人大代表开展视察或专题调研。专题调研应当形成调研报告，印发主席团会议。
第十五条主席团听取和讨论专项工作报告，镇政府应当提前将专项工作报告送交镇人大办公室；镇人大办公室应当在会议举行前将专项工作报告印发主席团成员。
第十六条每年年初，镇政府财政部门应在镇人代会举行会议的十日前将财政预算草案初步方案提交主席团进行初步审查；主席团应当组织部分镇人大代表对本级预算编制情况进行调研，广泛听取选民和社会各界的意见，并在收到预算草案初步方案之日起五日内进行初步审查，提出初步审查意见，交镇政府财政部门处理；镇政府财政部门应当在五日内，将初步审查意见的处理情况反馈主席团。
初步审查时，主席团应当邀请部分镇人大代表及有关专家参加。
初步审查意见以及镇政府财政部门反馈的处理情况报告，应在镇人代会会议期间印发代表。
第十七条镇政府应在每年年中镇人代会举行会议五日前，将财政预算调整方案、决算方案提交主席团审查，主席团应向镇人代会提出关于预算调整方案、决算方案的审查结果报告。
第十八条镇政府向主席团提出的工作报告，应由镇长签署。
镇政府专项工作报告由镇长或副镇长向主席团会议作报告，也可以委托有关部门主要负责人报告。
第十九条主席团会议讨论镇政府的专项工作报告时，镇政府分管领导和部门主要负责人应到会听取意见、建议，说明情况，回答询问。
第二十条 主席团会议讨论工作报告后，根据需要，可以对工作报告提出决议、决定草案，提交下一次镇人代会表决。
第二十一条主席团会议结束后，镇人大办公室应及时将主席团成员讨论工作报告时提出的意见、建议进行整理，并形成书面材料，转交镇政府研究处理。
第二十二条 镇政府要认真对待主席团会议提出的意见、建议，认真做好办理落实工作，并将办理落实情况在下一次主席团会议上作书面报告。因特殊情况需延长办理时限的，应当作出说明，书面报请主席团会议批准。
第二十三条主席团可以对镇政府的办理落实情况开展检查和测评，对办理效果不满意的，可以要求重新办理，并在两个月内提交新的办理情况报告。
第四章 发言、表决和公布
第二十四条在主席团会议上的报告应尽量使用普通话，报告人应在报告席报告工作。
第二十五条在主席团会议上发言要紧紧围绕会议议题，积极阐明自己的意见和观点。发言要简短精炼，言简意赅，条理清晰。
主席团成员和列席会议人员可以提出书面发言。
第二十六条列席会议的人员有发言权，没有表决权。
第二十七条主席团会议表决由主席团全体成员过半数通过方能生效。
表决结果由会议主持人当场宣布。
第二十八条主席团会议表决采用无记名投票方式、举手方式或其它方式。
第二十九条 主席团会议作出的决定，应及时对外公布，并报下一次镇人民代表大会备案。
第三十条建立主席团成员履职档案。主席团成员出席会议和发言的情况在会议期间书面通报，由镇人大办公室负责实施。
第五章 附 则
第三十一条 本规则由主席团负责解释。
第三十二条本规则自通过之日起施行。
[①] 张轩主任在全市乡镇人大工作座谈会上的讲话，2017年4月17日。
[②]《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告，2017年10月18日。
[③] 习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话，20114年9月5日。
[④] 中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》的通知，2015年6月22日。
[⑤]张德江委员长在推进县乡人大工作和建设经验交流会上的讲话，2017年6月19日。
[⑥] 张轩主任在全市乡镇人大工作座谈会上的讲话，2017年4月17日。
[⑦] 2007年重庆市南川区水江镇人大在总结年会制的基础上，开始推行“季会制”，至今已经逐步形成一套较为完善的运行机制。每年召开的 4次人大会议都按规定程序和议程进行，除听取和审议镇政府的专项工作报告、及时作出审议意见外，还要听取镇党政办关于上一次人大会议代表建议意见办理情况的报告。在各代表团根据调研情况进行现场点评、讨论收集代表建议意见的基础上，对各专项工作报告进行满意度测评，测评结果由镇主要领导现场通报。
[⑧]2015年重庆市云龙镇推行在人代会上人大代表票决民生实事制度。包括项目征集环节，项目筛选环节，项目票决环节，项目实施环节和项目测评环节，为完成以上5个环节，在年初人代会上，由人大代表对政府上一年度民生实事工作完成情况进行满意度测评，同时投票确定新一年度的民生实事事项。在年中人代会上，人大代表重点听取和审议民生实事项目进展情况专项工作报告，提出建议意见。在确定民生实事项目后，由镇人大主席团组织区、镇两级人大代表和村干部、群众代表实时、全程跟踪监督相关项目的进展情况。
[⑨] “两联一述”,即重庆市人大常委会联系市人大代表、市人大代表联系人民群众、市人大代表向原选举单位述职,是推动人大和人大代表密切联系群众制度化、规范化、常态化的重要工作机制。
[⑩] 2004年重庆市江津区人大常委会以“人大代表活动日”活动为载体，连续14年开展“密切联系群众、推动富民兴区”代表主题活动。坚持一年一专题，先后以“改作风、为群众、推发展”“人大代表进校园”“人大代表走进贫困家庭”“两进四联”等为专题，组织各级人大代表深入选区联系群众，解决了一大批民生实事。
[11]崇连山：《新时期乡镇人大工作操作指南》，北京：民主与建设出版社，2014年，第55页。
[12]《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（2006年8月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过）。
[13]《中华人民共和国行政处罚法》（2009年8月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过）和《中华人民共和国行政许可法》（2003年8月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过）。
[14]重庆市江津区人大常委会印发了《镇人民代表大会主席团议事规则（样本）》，全区各镇人大参照样本普遍建立了镇人大主席团议事规则，明确要求每季度至少召开一次主席团会议，并对会议期间和闭会期间主席团职能职责、主席团会议筹备召开程序、财政预算审查工作程序及时间要求、政府到会听取意见及意见督促办理落实等作出了明确规定，各镇主席团工作运行更加规范，紧迫感和责任感更加强烈，履职成效更加突出。
[15] 重庆市江津区人大常委会党组受区委委托，从2013年起对各镇人大主席开展工作实绩考核，制定下发《镇人大负责人年度工作实绩考评标准》，从坚持党的领导、加强自身建设、开展监督工作、代表工作、宣传信息工作等方面科学制定考核内容和标准。对乡镇人大主席严格实行打分量化考核，对考核排名后三位实行诫勉谈话并逐一解剖原因，帮助改进和加强工作。