课题编号：rdzdyjh2017B0002

内容摘要：审计查出问题整改是审计发现和处理问题的最终目的，是政治决心的具体体现和制度执行力的有力抓手，更是维护国家各项制度权威性、公信力的关键标尺。通过研究，我们认为目前审计查出问题整改的制度框架建设、组织管理、保障体系建设等方面需要进一步完善，为此提出了“各级党委切实承担审计查出问题整改的政治责任和工作责任、进一步深化垂直管理改革、强化各方面监督、强化工作保障、研究下一步审计管理体制改革”等建议。

关键词：审计查出问题整改；国家治理现代化；制度建设

推进国家治理体系和治理能力现代化是以习近平同志为核心的党中央在十八届三中全会作出的重大战略部署。审计[1]和审计查出问题整改既是国家治理体系的关键一环，也是国家治理能力的重要体现，在推进国家治理现代化中发挥着十分关键的作用。基于此，本文着重针对审计查出问题整改的价值、功用、制度构建、路径方法进行研究，为全面深化改革新形势下国家治理体系的完善和国家治理能力的提升提出一孔之见。

第一章  国家治理现代化给审计工作带来深远影响

一、新形势下中国共产党国家治理观的核心内涵

2013年11月9日至12日召开的十八届三中全会，通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。由此“国家治理”正式成为党的施政方针。

经典马克思主义并未预料到“国家治理”这种国家施政形态。这是中国共产党洞悉世情、国情、党情深刻变化后对“马克思主义国家理论的重要创新，也是中国共产党从革命党转向执政党的重要理论标志。”[2]，是在新的历史时期马克思主义中国化进程的一个关键节点。以此为发端，党领导全国各族人民开启了全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的理论探索和伟大实践，在十九大正式形成马克思主义中国化的最新理论成果—习近平新时代中国特色社会主义思想。

中国共产党国家治理观的核心内涵是什么？以习近平同志为核心的党中央对此有着清醒而全面的认识。2014年1月1日，习近平同志在《人民日报》发表署名文章《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》；2月17日，习近平同志在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班发表重要讲话，在上述两个场合完整阐述了中国共产党国家治理观。其核心内涵即“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”[3]

我们认为，要准确理解国家治理现代化，以下方面值得引起重视：一是必须坚持国家治理体系和治理能力同步推进、协调发展，既不可隔离、又不能偏废。二是国家治理体系建设的核心是“完备、稳定、管用”的制度，国家治理能力建设的核心是执政党“科学、民主、依法”执政的能力。三是推进国家治理现代化的主体是党和政府，同时强调社会各方参与。四是推进国家治理现代化要把制度建设贯穿始终，使各方面制度更加科学、更加完善。

二、审计在国家治理中发挥着基石和重要保障作用

审计是国家治理中控制系统不可缺少的组成部分。学术界一般将审计的职能归纳为预防、揭示、抵御三项职能。站在国家治理角度审视，前审计长刘家义在金砖国家最高审计机关领导人第一次会议上的发言对此作了很好的诠释。他说：“在推进国家良治的进程中，国家审计通过对治理过程的良好监控、对治理绩效的实时跟踪、对治理问题的及时揭示，促进治理制度机制的改革和治理现代化，进而促进经济和社会健康发展。”基于此，我们认为审计在国家治理现代化进程中有着如下作用：

在国家治理中，审计是促进经济健康运行的重要力量。审计通过“收集证据、对照标准、形成结论”的方法路径，反映掌控、管理、使用着公共财政资金的被审计对象的真实情况，揭露其存在的问题，从而维护公共资金的安全。据审计署发布的年度绩效报告显示，2012年-2015年短短4年间，可用货币计量的审计成果总计11156.14亿元，按2015年末汇率计算，折合1732.43亿美元。这是一个什么概念？2015年世界各国GDP仅有52个国家高于这个数值，“四年挽回一个国”，审计成果斐然由此可见一斑。随着形势发展，国家和公众对公共资金使用和公共资源配置的经济性、效率性、实效性提出了新的更高要求，绩效审计应运而生。尽管我国从2008年起才正式开展绩效审计，但仍然取得长足进步。如《深圳经济特区审计监督条例》规定，每年第四季度审计机关向本级政府和上一级审计机关提出绩效审计报告，并向本级人大常委会报告绩效审计工作情况。2016年深圳市审计局对食品药品安全重大民生工程资金、水污染防治资金等8类33个问题开展绩效审计，食用农产品补贴扶持项目评审规定的完善、优质饮用水入户工程项目采购物资质量的提高等一批问题得到有力解决。

在国家治理中，审计是规范权力运行的重要利器。权力天然具有易腐性、膨胀性，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方方才休止。”[4]如果缺乏足够的约束、监督，任何权力都会滋生腐败。审计伴随制约和监督权力而诞生和发展。春秋战国秦汉时期的上计制度，就是将各级官吏所管辖的一定时期的人口、土地变动数量及税收、支出数量上报接受审计的制度。秦朝《效律》规定，“计校相谬也，自二百廿钱以下，谇官啬夫”。意思是账实不符超过二百二十钱以上的，负责官员要受处分。由此可见，通过法定、经常、连续的审计，再辅以严肃的问责，可以对公权力的腐败和异化起到有效的制约作用。1998年2月国家正式确定经济责任审计制度，对各级领导干部遵守国家财经法纪、贯彻党和国家的方针政策、正确履行职责进行监督和评价，起到了监督制约领导干部权力运行和促进责任落实的良好作用。对河南省委原常委、洛阳市委书记陈雪枫的查处就是一个很好的例子。审计发现，2005年以来，陈雪枫在担任国有企业负责人期间，涉嫌在企业增资扩股中违规操作，造成国有权益损失。2014年，审计署将此线索移送中央纪委调查，最后陈雪枫受到党纪国法严惩。

在国家治理中，审计是完善体制机制的重要来源。扬汤止沸，不如釜底抽薪。通过对审计查出问题的深入剖析，可以揭示存在的问题关联，发现和分析产生问题的原因，从而找出体制机制运行中有规律的东西。通过堵塞体制机制的漏洞，避免同类型问题发生，以审计的“破”换制度的“立”。近年来，国家从上到下越来越认识到，通过审计揭示问题，探究制度根源，完善相关制度，是全面深化改革，完善国家治理有效而有力的抓手。2013年至2016年，根据审计工作报告提出的审计建议，共制定完善规章制度13171项。专项转移支付制度的完善就是很典型的例子。多年来，审计工作报告一直持续揭示专项转移支付制度存在的问题，提出完善制度的审计建议。审计工作报告指出专项转移中存在“管理制度不健全、支付结构不合理、支付分配不规范、分配审核不严格、专项资金被骗（套）取”等问题，并提出有针对性的建议，直接促成国务院2014年出台《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》，以推进地区间基本公共服务均等化为出发点，完善了一般性转移支付增长机制，清理、整合、规范了专项转移支付。而审计工作报告并未就此止步，在2015年和2016年的审计工作报告中，再次指出改革后仍存在“专项转移支付存在多头管理、退出机制不健全、一般性转移支付与专项转移支付界限不明晰、专项资金安排交叉重叠”等问题，有力促进了改革措施的深化完善。

在国家治理中，审计是贯彻大政方针的重要保障。党的十八届三中全会以来，党和国家改革举措出台的数量之多、力度之大前所未有，涉及国家治理体系和治理能力建设的方方面面。执行是否到位，直接决定改革蓝图能否实现。习近平同志在多个场合反复强调改革要抓落实的问题，指出“既当改革促进派、又当改革实干家，以钉钉子精神抓好改革落实”“聚焦、聚神、聚力抓落实，做到紧之又紧、细之又细、实之又实”。新形势下，审计的职能作用也在逐步拓展，从“被动防御”到更加强调“主动出击”。2014年《国务院关于加强审计工作的意见》首次将政策审计的内容明确纳入审计工作范围。次年审计署出台《关于进一步加大审计力度促进稳增长等政策措施落实的意见》，全国审计系统开展了稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等政策措施落实情况的政策审计，意味着审计“从关注具体的经济行为、单一经济活动转向关注抽象经济政策、系统经济行为，从关注单一的执行效果审计到关注政策制定、实施、效应的全过程”[5]。如审计署在政策审计中，查出甘肃省违规向高耗能电解铝企业发放电费补贴2.4亿元、河北省淘汰落后产能奖补资金17，992万元未发挥效益等问题，有力促进了国家去产能政策部署得到不折不扣的落实。各地也涌现出许多特色政策审计项目，如重庆市的河长制执行情况审计、广东省的精准扶贫精准脱贫跟踪审计、湖北省的科技改革创新政策落实情况审计等等。

三、国家治理现代化对审计和审计查出问题整改工作提出了新要求

“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的全面深化改革总目标提出后，党领导全国各族人民撸起袖子加油干，办成了一件又一件大事。党中央对审计在国家治理中基石和重要保障作用的认识越来越清醒和深刻，审计改革迈出了关键而坚实的步伐。十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）的出台，标志着党为建国以来最大规模的审计制度改革定向导航。《决定》为审计全面深化改革指出的方向是“完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。强化上级审计机关对下级审计机关的领导。探索省以下地方审计机关人财物统一管理。推进审计职业化建设。”

为了贯彻落实《决定》，2015年12月，中办、国办印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》（以下简称《框架意见》）及《关于实行审计全覆盖的实施意见》等相关配套文件，“全覆盖、垂直管理、职业化、强化审计结果运用”等八大领域改革同时发力。然而，这些改革仅仅是拉开了审计全面改革的序幕。十九大报告中，用了8个字落槌下一步审计改革的方向和重点，即“改革审计管理体制”。字字千钧。可以预料，在不久的将来，审计的价值功用、组织形态将会重塑，审计将会内嵌于国家治理的监管体系中，成为国家治理体系良好长久运转的基础保障。

从一系列纲领性文件和几年实践看，审计改革成为了国家治理体系和治理能力现代化建设的重头戏，主要体现在以下方面：

从审计对象上看，审计全覆盖加速发力。《关于实行审计全覆盖的实施意见》提出，“通过在一定周期内对依法属于审计监督范围的所有管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门和单位，以及党政主要领导干部和国有企事业领导人员履行经济责任情况进行全面审计，实现审计全覆盖，做到应审尽审、凡审必严、严肃问责。”各地在贯彻落实中，纷纷推出细化措施。曾出现塌方式腐败的山西省出台实施意见，其中不乏亮点。如对重要专项资金管理、分配、使用的重点部门及晋商银行、农村信用社等重点企业，实行2年至3年审计1次，1次审计2年至3年。又如为了避免由于审计手段所限造成无法实施审计的情况，规定只要审计机关提出书面请求，“纪检、监察、检察等有关部门及时介入,配合工作”。

从管理体制上看，垂直管理试点进展顺利。《框架意见》从领导干部管理、机构编制和人员管理、经费预算和资产管理、审计项目计划统筹管理、审计结果报告和公告、审计执法责任、审计信息化等方面强化了上级审计机关对下级审计机关的领导，强化了全国审计工作的统筹。按照安排，江苏、浙江、山东、广东、重庆、贵州、云南等7省市率先启动省以下地方审计机关人财物管理改革试点工作，并探索出了“一步到位”和“分步实施”两类模式。

从队伍建设上看，职业化建设即将破题。《框架意见》提出，根据审计职业特点，建立分类科学、权责一致的审计人员管理制度和职业保障机制，确保审计队伍的专业化水平。目前审计署、人力资源社会保障部正在会同有关部门和单位，制定推进国家审计职业化建设的实施方案，经中央批准后实施。到2020年，形成基本适应工作需要的审计职业化管理机制。

从结果运用上看，审计查出问题整改力度不断加大。《框架意见》从建立工作协调机制、移送线索必查并反馈、认真研究审计建议、加强经济责任审计结果运用、各级人大常委会建立听取和审议审计查出突出问题整改情况报告机制、加强审计结果和整改结果公告力度等方面提出改革要求。各地在实践中有诸多创新，如2016年北京市出台《关于进一步加强审计整改工作的意见》，建立了审计整改联席会议制度、审计整改分析机制、审计整改对账销号机制、审计整改约谈机制，并健全完善了审计整改督促检查机制、审计移送处理协作配合机制及审计整改报告机制。

第二章  新中国审计查出问题整改工作的实践和探索

制度的生命力在于执行。习近平同志指出：“有了好的制度如果不抓落实，只是写在纸上、贴在墙上、锁在抽屉里，制度就会成为稻草人、纸老虎。要强化制度执行，加强监督检查，确保出台一个就执行落实好一个。”从国家治理角度审视，审计查出问题整改是政治决心的具体体现，是制度执行力的有力抓手，直接决定了审计工作的成果，更是维护国家各项制度权威性、公信力的关键标尺。

由此可见，审计查出问题整改是国家治理体系和治理能力现代化建设十分重要的组成部分。在中国特色社会主义进入了新时代的关键时期，深化完善审计整改制度，更好地服务国家治理，将会上升为重大的改革任务，成为当前乃至今后一段时期进一步深化改革的一把关键钥匙。

在此我们对新中国审计查出问题整改工作的实践和探索作粗线条勾勒，通过回顾历史，以期镜鉴今天，谋划未来。

一、起步期：逐步积累和丰富实践经验（1983年-1988年）

作为国家审计制度重要一环的审计查出问题整改，伴随着新中国审计制度的建立而产生，有了审计制度，就必然有整改。1983年9月审计署成立后打的第一场漂亮战役就是审计查出问题整改取得良好效果的典型例子。当年10月，审计署正式确定对天津铁厂进行试审。次年4月《经济日报》全文刊发《天津铁厂长期严重亏损试审报告》以及首任审计长于明涛就试审报告的谈话，引发社会各界巨大反响。随后整改工作深入而扎实，由国家经委牵头，相关部门参加，在天津铁厂召开现场办公会。会后分四个专题小组分门别类解决问题，当场拍板落实，有力促成天津铁厂扭亏为盈。

随着审计查出问题整改工作实践的不断丰富，开始有了制度建设的雏形。国务院出台的《关于审计工作的暂行规定》《行政事业单位定期审计制度（试行）》《对中央国家机关滥发钱物问题的审计处理规定》等，均有与审计查出问题整改相关的内容。

通过逐渐丰富的审计整改工作实践，审计整改在严肃财经纪律、维护国家利益、提高经济效益、端正党风和社会风气中的重要作用越来越被各方所认识。1985年9月审计署在六届全国人大常委会第十二次会议上第一次报告工作，引起常委会组成人员热议。杨克冰、韩哲一、杨立功委员均提出要加强审计查出问题的整改，杨克冰委员建议“国务院成立一个检查委员会或叫作检查部，象教育委员会那样级别的机构，便于行使检查监督权力。”

这一时期的审计查出问题整改尽管起步良好，但取得的效果并没有满足各界期待。全国人大常委会审议时不少委员对查出问题处理表示不满意，“对查出问题的处理，存在轻描淡写的现象……隐瞒财政收入，搞假赤字，这是犯罪，不是做检讨就可了事的。”“山西省文水县编造政府预算案，只发了一个通报了事，太轻描淡写，起不到以儆效尤的作用”。

二、发展期：制度建设开始启动（1989年-1997年）

1989年1月1日，《中华人民共和国审计条例》正式施行；1995年1月1日，《中华人民共和国审计法》正式施行。“一法一条例”成为我国审计查出问题整改制度建设的重要里程碑。在审计查出问题的处理上，“一法一条例”赋予审计机关6项经济处罚的职权，对审计移送处理作出规定，建立审计结果通报和公布制度，赋予审计机关提出行政处分的建议权，赋予审计机关在财政财务收支方面对部门规定与法律法规是否抵触的判定权和提请纠正权。此外，从1996年开始，全国人大常委会定期听取和审议中央预算执行情况的审计工作报告形成制度。

这一时期，审计查出问题整改的成果日益增多。以专项审计为例，1995年-1998年，审计署通过专项审计建议纠正地方、部门不当规定15289条，提交专项审计调查报告被采用16971篇，促进地方、部门制定完善规章10280条。

决策层也日益重视审计查出问题整改工作。时任总理李鹏在多个场合均提到审计查出问题整改的成效问题，他说：“国家赋予审计部门有经济处罚的权力……给国家造成巨大损失的，只交回应该交的款项，这太轻了，不足以构成对违法乱纪行为的一种威慑力量”“（审计机关）必须加强监督，严格执法，查出了问题，就要依法惩处，惩一儆百，形成对违法乱纪行为的一种威慑力量。”

然而，由于制度设计的原因，审计查出问题整改主要由审计机关负责，相关职能部门齐抓共管还没有提上议事日程，审计机关的权力限于经济处罚权，无外乎“违纪金额上缴财政、减少财政拨款或补贴、追还被侵占挪用资金、罚款”等几种，起不到震慑作用，这一时期审计查出问题整改的力度仍然不够。

三、发力期：审计查出问题整改日益为决策层所重视（1998年-2012年）

1998年，李金华被任命为新一任审计长，赓即在中央领导层的支持下，掀起了一场影响深远，波及至今的“审计风暴”。以此为发端，审计查出问题整改受到决策层前所未有的重视。

“审计风暴”掀起后不久，中央领导开始密集发声。1999年8月江泽民同志在东北和华北地区八省区市国有企业改革和发展座谈会上明确要求“要完善对国有企业经营管理者的监督机制，建立企业决策失误的追究制度，实行企业领导人员任期的经济责任审计。”前后两任分管审计工作的总理朱熔基和温家宝更是定期听汇报、作指示、提要求。朱熔基同志在听取审计署汇报时曾提出“关键三问”，即“审计查出的问题是不是都处理了？审计决定是不是都落实了？该法办的人是不是都法办了？”并且斩钉截铁地表示：“我希望你们（指审计署）要有专责制，对中央领导同志批示查处的问题是不是真正处理了，还要跟踪到底，绝不能让犯罪分子逍遥法外，不能让他们漏网。”2012年，温家宝同志在全国审计工作电视电话会议上的讲话中指出：“目前，审计调查取证难、获取数据难的问题仍然突出，被审计部门对存在问题的整改还不尽如人意，有关部门对查出问题的追究还不严格，这些问题都制约着审计作用的有效发挥。各级政府、各部门、各单位以及各级领导干部要主动接受和积极配合审计监督，……发生类似问题，要追究领导干部的责任。各级政府要切实将审计结果的整改情况纳入政府督查事项……各地区、各部门和各单位的行政‘一把手’要对整改工作负总责，对审计机关提出的建议，要及时责成相关部门落实。要加快探索审计发现问题整改的联动机制，定期召开有关部门参加的联席会议，及时解决相关问题……加大审计情况公开和公告力度，积极督促和跟踪问题的整改，努力发挥审计监督的作用。”这基本上已经勾勒出了审计查出问题整改制度建设的蓝图。

与时同时，审计查出问题整改的制度成果也密集出台。2011年1月1日《中华人民共和国审计准则》正式实施，第一次正式提出了“审计整改检查”。《审计机关公布审计结果准则》《中共中央纪委、监察部、审计署关于纪检监察机关在查处案件中加强协作配合的通知》《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》《关于进一步规范审计移送的意见》等一批与整改密切相关的制度颁布施行。

审计查出问题整改的成果堪称丰硕。原国家水利部部长钮茂生因挪用水利资金数额较大，成为建国以来第一位因审计查出问题而被追究行政责任的部级高官。以1998年审计查出问题整改为例，粮食系统违规违纪问题共立案2268起，1302人受到党纪政纪处分，172人被追究刑事责任；审计查出的三峡移民资金和移民建镇资金挤占挪用现象严重问题。其中重庆丰都市国土局原局长黄发祥共贪污移民资金1556万元，此人后被以贪污罪判处死刑。

然而，这一时期制度建设仍有局限性，层次不高、约束力不够、处理面较窄、公开性较差，没有完全满足公众对“审计风暴”后有相应“问责风暴”的期待。审计时“高高举起”，处理时“轻轻放下”仍然屡见不鲜。对审计查出问题整改的结果，被审计单位乃至一些审计机关往往以“且听下回分解”搪塞过去。2002年国家审计报告就披露了交通部拒不整改的恶劣事例，1999年审计署曾查出交通部违规借给山东某公司3000万元资金，该部虽在次年将资金收回，但在2002年又继续将等额资金以同样方式借给同一公司。形势的发展、整改落实的艰难，表明改革已经走到了亟需构建全面的、管总的制度的关口。

四、全面深化改革期：审计查出问题整改工作取得重要成果（2013年至今）

十八大后至今，是审计查出问题整改制度建设最为丰富，实践成果最为丰硕的时期，“屡审屡犯”顽症治理取得重要进展，审计在反腐倡廉中的“利剑”作用得到充分发挥，审计查出问题整改有力倒逼了预算管理、审批制度、决策机制等的完善，成为了推进改革的“催化剂”，是审计史上值得大书特书的光荣五年。

尤其在制度建设上，按照习近平同志“以改革创新精神补齐制度短板”的重要指示精神，着力在审计查出问题整改工作中定标对标补短板，一批科学合理、务实管用、适应需要、便于执行的制度初步形成，以制度划出不能逾越的红线，制度的刚性威力不断彰显。

针对审计整改的制度建设，2014年国务院颁布《关于加强审计工作的意见》，要求健全整改责任制，明确被审计单位主要负责人是整改第一责任人；要求整改结果在书面告知审计机关的同时，要向同级政府或主管部门报告，并向社会公告；要求各级政府每年将整改纳入督查督办事项；要求严肃整改问责，把审计结果及其整改情况作为考核、奖惩的重要依据。国务院办公厅把审查查出问题整改纳入了督查督办事项，每年定期督查并向社会公布督查结果。如2017年2-5月对审计署查出的中央预算内投资项目进展迟缓、财政资金闲置沉淀、涉企乱收费等方面突出问题组织开展核查问责工作，对117个问题涉及的1089人进行了问责和处理。

针对领导干部这一关键少数，2014年7月出台《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》，在审计对象、审计内容、审计评价、责任界定、审计结果运用、组织领导和审计实施等方面有诸多细化、完善和创新的内容。其中审计结果运用，要求各级领导小组（联席会议）逐步健全经济责任审计情况通报、责任追究、整改落实、结果公告等制度，明确规定纪检监察机关、组织部门、审计机关等的职责，对被审计领导干部及其所在单位如何整改作了明确规定。

针对加强人大及其常委会的监督，2015年8月中央深改组审议通过《关于改进审计查出突出问题整改情况向全国人大常委会报告机制的意见》，明确了报告时间和节点、报告主体、报告形式、报告内容、报送材料要求、被审计部门到会听取意见、跟踪调研、满意度测评、专题询问、信息公开等内容。各级人大常委会听取和审议审计查出突出问题整改报告，行使重大事项决定权和监督权等职权，运用审计结果的制度框架基本形成。

针对国有企业和国有资本这一短板，2016年12月中央深改组审议通过《关于深化国有企业和国有资本审计监督的若干意见》。规定“建立健全审计查出问题整改及责任追究机制”。包括：国有企业主要领导人履行审计发现移送问题整改第一责任；审计结果和整改情况纳入企业经营业绩考核和年度工作报告；国有资产监管等部门对审计发现移送的重大问题，要依纪依法依规处理，严肃追责问责；将审计结果及整改情况作为考核、任免、奖惩的重要依据；对整改不力或屡审屡犯的依纪依法予以追责。

五年来，以审计及其查出问题的整改，全面客观地反映了改革发展的新情况新进展、督促落实了国家重大政策措施的生根落地、深入推进了财政领域重点改革、切实促进了保障和改善民生、有效防范了经济社会运行中的风险隐患、严肃揭露了重大违纪违法问题，根本推动了制度的完善和问题的解决，审计查出问题整改取得的成果是全方位、深层次、开创性的，在围绕中心、服务大局、促进改革中作出了不可磨灭的贡献。

第三章 审计和审计查出问题整改工作存在问题的思考及分析

十九大报告提出了“决胜全面建成小康社会，开启全面建设社会主义现代化国家新征程”的伟大历史任务，特别是提出“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力”的具体工作任务。对照任务，我们认为，审计查出问题整改工作要取得实效，高水平的组织管理体制是关键，高质量的审计是前提，高标准的技术保障是基础。当前审计和审计查出问题整改工作还不能完全适应“高水平、高质量、高标准”的要求，存在如下问题：

一、审计查出问题整改的制度框架建设需要进一步完善

随着审计改革的深入推进，审计查出问题整改的制度建设已经滞后于形势，成为整个审计制度建设的短板，与全覆盖的审计新任务不够配套，与“凡审必严、严肃问责”的审计新要求不够适应，与“加强统筹，形成合力”的审计新常态不够衔接。主要体现在：

以审计查出问题促“事要解决”的力度有待加强。就在今年7月5日的国务院常务会议上，李克强总理坦承：“这次审计中发现的一些问题，可以说是每年屡审屡犯的顽症”。总理的公开表态，无疑击中了审计查出问题整改的软肋。一个最典型的注脚就是中国长江三峡集团公司。据2015年审计署发布的“长江三峡水利枢纽工程地下电站竣工财务决算草案审计结果公告”显示，“设备物资采购、工程施工、技术咨询服务等未依法依规招标，涉及合同金额15.43亿元。”为此审计署在报告中特地注明“此类问题，审计署此前对中国长江三峡集团公司的审计中曾多次指出”。有意思的是，每年该集团都对此进行了“认真整改”。针对2007年至2009年审计发现的招投标问题，“进一步加强了招投标管理，制定了《三峡枢纽建设运行管理直接委托项目管理办法（试行）》，对关联交易直接委托项目等实施严格监管”。不幸的是，该集团仍然“屡审屡犯”，反复掉进同一个坑里。

“你审你的计，我犯我的规”背后的原因是深层次而复杂的。有监管制度不完善的原因，如工程招投标管理和监督体系时至今日仍然是综合监管为辅，各个部门（建设、经贸、水利、交通、铁道、民航、信息产业等）分散监管为主的体制。有整改落实认定的制度漏洞原因，未依法招投标这类问题事实已经发生，具体整改中很少有“暂停项目执行或者暂停资金拨付”的事例，只要发包单位在整改报告中表明今后加强监管或完善制度，审计机关就可以认定已经整改，导致整改流于形式。实践中审计机关往往将违纪违规金额上缴或归位认定为完成审计整改，给“屡犯”施加的压力太轻。更重要的是，单靠审计机关一家来督促整改难以全面彻底落实。审计法、审计法实施条例、《国家审计准则》、《国务院关于加强审计工作的意见》等针对整改，更多规定的是审计机关的职责，并且这种职责十分有限，而对其他机关的职责语焉不详，缺乏操作性和强制力。

我们认为，着眼于“事要解决”应当有一套全面完备的制度，包括由谁整改、整改程序、整改责任人、由谁督促整改、由谁认定整改完成、认定标准、拒不整改或“假整改”承担的责任、对“犯了再改、改了又犯”如何处理等等，目前这样的制度尚未建立。虽然在经济责任审计领域中有整改制度，虽然一些省市县出台了“进一步加强审计整改工作的意见”，但国家层面还没有整个审计整改工作的制度设计。

以审计查出问题促“人要处理”的力度有待加强。一切的制度，都需要人去执行，“追究不落实的人”和“整改不落实的事”同等重要。《框架意见》要求“把审计监督与党管干部、纪律检查、追责问责结合起来，把审计结果及整改情况作为考核、任免、奖惩领导干部的重要依据。对审计发现的违纪违法问题线索或其他事项，审计机关要依法及时移送有关部门和单位，有关部门和单位要认真核实查处，并及时向审计机关反馈查处结果，不得推诿、塞责。”要承接好这一要求，我们认为当前审计查出问题整改对人的处理存在如下漏洞：

一是覆盖面不够广。目前处理人最完整的制度设计体现在经济责任审计中，但经济责任审计以外更为广阔的审计查出问题领域，该如何处理人，没有统一规定。

二是审计移送制度不完善、不具体。审计查出问题有很多涉及到党员领导干部，他们该承担何种责任？如何处理？虽然有纪检监察机关和组织部门承担相应职责，但制度规定太过笼统含糊，没有建立起“凡移送必处理，凡处理必回复，不处理必追责”的制度，对纪检监察机关、组织部门乃至人力资源社会保障部门、国有资产监督管理部门和其他主管部门的压力传导明显不够。一些审计机关将查出问题移送后，收不到答复，没有处理，涉事的人工作不受影响，甚至提拔重用。

三是缺乏权威的最终的认定。党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。遗憾的是，从上到下，审计查出问题整改情况，很少列为党委常委会审议讨论的议题，往往只到政府常务会这一层面，不少地方整改情况甚至不需要上政府常务会。导致党委难以对查出问题的整改、问责作出全面决策和部署，特别是对责任人是否处理、怎么处理没有统一研究的平台，党委统揽全局、协调各方的作用没有充分发挥。

四是经济责任审计仍需要改进。表现在：经济责任审计的公开性不够，以公开促整改的效果不佳。虽然《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》中要求“各级领导小组（联席会议）和相关部门应当逐步健全……结果公告等制度”，要求“被审计领导干部及其所在单位……按照有关要求公告整改结果”，但没有相关的配套制度没有建立；经济责任审计的“审用”仍然没有紧密衔接。《党内监督条例》、《纪律处分条例》、《党政领导干部选拔任用工作条例》、《公务员职务任免与职务升降规定》中均没有相应的制度跟进。这意味着什么？就是审计结果还不是党委及其纪检监察机关、组织人事部门的“必选项”、“硬杠子”。

以审计查出问题促制度完善的力度有待加强。审计查出的问题，多数是普遍性、倾向性和典型性的问题。对此及时进行研究，分析查明原因，堵塞制度漏洞，杜绝今后再犯，是审计查出问题整改制度建设中尤需着力的地方。以审计查出的税务部门人为调节税收收入为例，审计报告披露的调节手法可谓层出不穷，有税务部门以欠税、缓缴名义调节的，有放在稽查专户不及时解库的，有擅自设立税收过渡户的，还有各月间随意调整入库数的……每次查出后税务部门都进行了“认真整改”，但次年再查，仍然再犯。这背后，是地方政府的政绩、不科学的税收收入计划、层层加码的考核作祟，导致各级税务部门只得硬着头皮虚收空转下去。不完善制度，“年年审、年年犯”是必然结果。

目前审计查出问题整改促制度完善的成效还不够大。相关责任部门更加青睐能够立竿见影的“人和事”，而对制度建设“选择性忽视”。探究原因，主要是查出问题背后的制度成因相当复杂，制度建设“牵一发而动全身”，短时间内要取得成果谈何容易，在没有压力、缺乏动力的情况下“避难就易”就成为了理所当然的选择。多年来，审计署的审计报告均指出“中央与地方的事权与财权不匹配”问题，直到2016年，国务院出台《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，才标志着这项制度的深化改革开始启动，由此可见制度建设之难。

因此，审计查出问题促制度完善十分必要，但应当建立一套不同于“整改事、问责人”的整改制度。审计查出问题中，有比较单纯的单位内部管理制度不完善的原因，也有比较复杂的宏观制度乃至法律法规不完善的原因。还有的制度联动性很强，一处变动，一连串制度得相应跟上。目前在审计阶段，重在针对人和事，对是什么原因、什么制度造成的这些人和事揭示不够，反映在审计建议上，往往针对性不强。而在审计查出结果运用阶段，这些不完善的制度该分为哪些层次（中央、地方、部门、单位内部）？本级权限范围内的制度完善由谁负责？不属于本级权限的该通过何种渠道向上反映？对需要多项制度配套联动完善的该如何解决？制度建设是否落实该由谁最终认定等等，相应的政策措施还没有建立起来。

二、审计和审计查出问题整改的组织管理需要进一步完善

如前文所述，审计查出问题整改工作要取得实效，高水平的组织管理体制是前提。我们认为，“整改前”的审计质量是决定审计整改能否取得成效的基础。而高质量的审计，最关键的是高质量的组织管理。对照《框架意见》，目前审计的组织管理体制还存在如下问题：

垂直管理还有待进一步深入。《框架意见》要求，“强化上级审计机关对下级审计机关的领导，探索省以下地方审计机关人财物管理改革”，归结起来就是一个关键词“垂直管理”。在理论界，有学者提出过担忧，“地方政府也是一级政府，其组织体系的健全、部门配置完整，就是其履行一方公共管理责任的制度前提……如果过多的职能部门被垂直、划归上级管辖，必然带来地方政府组织功能的残缺，影响其行政效能的发挥。”[6]这样的担忧不无道理，但不适用于审计工作。因为审计是国家监督体系的重要组成部分。监督，意味着高层次、权威性，意味着需要尽量减少地方掣肘，实现中央政令畅通。因此中央当前把审计管理体制改革的重心放在“垂直管理”上的思路是非常正确的。

从目前试点的情况看，我们认为垂直管理还存在如下难题，解决不好，有可能影响改革的效果。

一是省以下审计机关的法律地位问题亟待解决。宪法规定在县级以上的地方政府设立审计机关，对本级人民政府和上一级审计机关负责，由此确定了“政府型审计、双重管理”的法律架构。事实上国家在考虑设立审计机关时，就研究过实行审计机关在省以下垂直管理问题。财政部1982年向国务院提交的《关于筹建审计机关的报告》中建议“国务院设国家审计院，省、自治区、直辖市设审计院，县、市设审计分院”。虽然这一动议未能成为最终版本，但按照党中央“重大改革都要于法有据”的精神，我们认为，不解决省以下审计机关的法律地位问题，垂直管理深入实施中将会不可避免地陷入合法性困境。

二是“条”和“块”的审计工作流程、资源配置和保障需要优化。按照《关于省以下地方审计机关人财物管理改革试点方案》（以下简称《试点方案》）要求，市地、县级审计机关形成预算执行和其他财政收支的审计情况报告后，仍然需要听取本级政府行政首长意见后，再报经上级审计机关审定，最后向本级人大常委会报告。这样不可避免地导致一些问题特别是与地方党政主要领导施政行为摆脱不了干系的问题在地方政府这个层面被“协调”掉；垂直管理后，异地交叉审计、上下级审计机关联合审计、省级审计机关组织多地审计机关联合成立审计组审计等“大兵团”审计将会成为工作常态，这其中难免会有苦乐不均的情况，一地的审计力量被过多抽调，很难保证当地审计工作质量；目前人、财、物垂直管理并不彻底，《关于省以下地方审计机关人财物管理改革试点方案》中提出：“（审计机关）其他领导班子成员和县级审计机关领导班子成员可以委托市地级党委管理，直辖市所属区、县审计机关其他领导班子成员也可以委托区、县党委管理。”，仍然难以完全摆脱地方的人事控制权。尤其是审计机关的经费没有独立，还得有求于当地政府。我国还没有象西方国家那样建立一套审计工作经费单独预算机制。

三是财政监察强化财政监督职能的配套制度设计不够到位。随着审计机关垂直管理，在更高层面统筹调度审计任务将会常态化，地方政府经常性的经济监督职能有所削弱。相应的，财政监督应当担当起更大的责任，履行好政府的内部监督职能。目前财政监督的立法滞后，只能依据《关于违反财政法规处罚的暂行规定》、《财政检查工作规则》等层次较低的部门规章和规范性文件开展；财政监督与审计监督、税务稽查监督等的关系没有理顺，既有重复交叉，又有推诿扯皮，实践中财政监察职能在财政部门居于从属地位，没有很好地起到监督财政资金正确有效使用的作用。

四是审计查出问题整改在垂直管理中的制度设计有缺失。《试点方案》仅规定了审计结果报告和公告制度，并没有对如何整改作出规定。对于重大违纪违法问题线索，《试点方案》规定“要及时向上级审计机关和本级党委、政府报告”。我们认为不够细化，对涉及或者有可能涉及上级党委管理的领导干部的问题线索，不宜向本级党委、政府报告；垂直管理后“同级审、上审下、交叉审、联合审”的结果，该如何分门别类处理，目前也没有明确规定。

政府型审计已不适应新形势的要求。马克思深刻指出：“世界上唯一不变的是变化”，变化是永恒的主题，只有应变才能保持优势。政府型审计是历史的产物，其形成至今也不过短短30多年光景，不可否认在实践中发挥了巨大的正面和积极作用。但是对照十九大报告提出的构建“党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系”，我们认为政府型审计已经无法很好地承担新时代赋予的新使命，主要体现在：

一是无法很好地处理“监督与被监督”关系。政府型审计实质上是一种内部审计。政府行政首长既要主抓审计工作（宪法规定），同时更多的精力是主抓财政工作。这样一来，财政、审计仍然是“刘关张”的关系，自己审计自己，自己监督自己，没有分权制衡的制度安排，怎么能够保证审计不受干扰地开展监督？那些财政部门“屡审屡犯”的问题，如将财政收入滞留在财政专户或过渡户、财政借款缴税虚增财政收入、以拨作支虚列支出等等，基本都是在行政首长默许甚至授意下进行的。这里我们不妨重温一下《利马宣言》[7]中指出的铁的事实：“最高审计组织必须独立于受审单位之外并不受外来影响才能客观而有效地完成其工作任务。国家机构是国家整体的一部分，因此，它不可能绝对地独立。但最高审计组织必须具备完成其任务所需的职能上和组织上的独立性。”

二是无法很好地处理“政府外”的审计监督关系。按照全覆盖的要求，公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况都是审计监督的范畴。虽然审计法规定接受审计监督的适用对象包括“其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支”，但这样的规定太笼统，没有很好地解决党委、人大、政协、民主党派、人民团体等“政府外”公共资金使用单位如何接受审计监督的问题。在实践中，编制审计计划、组织实施、作出处理等各个环节都不可避免牵涉到这些单位，政府的角色很尴尬，审计机关对这些单位特别是其中的一些强力单位的审计监督是很弱的。

三是无法很好地处理“省以上”的审计监督关系。切莫以为垂直管理就是审计体制改革的“彼岸”，我们认为目前省以下的垂直管理只是改革航程中的一个“渡口”。中央和省这一级该怎么办？目前还未提上议事日程。审计如何才能有效监督中央和省一级政府？靠自律还是靠审计越级报告？请记住美国开国元勋托马斯·杰斐逊总统的谆谆教诲：“在权力问题上，不要奢谈对人的信任”。

人大常委会的职能作用有待进一步发挥。《关于改进审计查出突出问题整改情况向全国人大常委会报告机制的意见》出台以后，人大常委会听取和审议审计查出突出问题整改情况报告的工作流程基本形成，包括了严格报告时限、落实整改责任、改进报告方式、完善报告内容、做好审议保障、增强监督实效、加强督促办理等方面。不少地方人大常委会相应出台了意见，有的甚至上升为地方性法规，如《重庆市预算审查监督条例》就规定了整改情况报告的内容。但在实践中，仍有若干问题需要进一步明确。

一是人大常委会在审计“事前、事中”能否参与问题。现行制度构架实际上是事后结果运用，人大常委会监督的触角还没有贯穿审计“事前、事中、事后”的全过程。年度审计项目计划并不需要征得人大常委会同意；对审计过程中出现的重要情况、重大问题人大常委会难以知晓，无从置喙。每年各级人大常委会都有监督重点，但这些监督的议题与审计监督基本上是两张皮，难以有效形成合力。人大常委会能否就年度审计项目计划安排提出意见建议？能否与审计机关相互配合在审计过程中介入一些事项的调查？这种度又该如何把握？目前没有明确答案。

二是人大常委会的职权如何更加充分发挥问题。按照《关于改进审计查出突出问题整改情况向全国人大常委会报告机制的意见》要求，人大常委会在督促整改中主要做以下几件事：开展跟踪调研并提出报告、进行满意度测评、专题询问、信息公开。其实人大常委会的监督手段还有质询、特定问题调查、撤职等等。这些刚性的监督手段该如何行使，以更好地督促审计查出问题得到真正落实？尚未有可操作性的制度规定。

三是人大常委会该如何更好地运用审计结果的问题。人大常委会履行法律监督和工作监督职能，监督的重要来源就来自于问题，审计查出的问题正是确定监督议题的“金矿”。目前各级人大常委会在谋划来年工作时，很少将审计查出问题反映出的重要情况、重大问题作为确定监督内容的重要依据，监督的“问题导向”不够鲜明。

三、审计和审计查出问题整改保障体系建设需要进一步完善

制度的有效实施离不开良好的保障体系。没有完善的保障体系建设，制度的权威性、严肃性、可操作性、实效性将会被削弱甚至消解。我们认为以下方面是当前保障体系建设的短板。

人员保障严重不匹配全覆盖的新要求。审计全覆盖是党中央交办的重大任务。全覆盖，不仅要消除审计盲区，更要审深审透，实现有质量的全覆盖，这就造成审计需求和供给矛盾骤然加大，给各级审计机关带来严峻考验。全国3000多个各级审计机关、8万多名审计人员，似乎人不少，但面对浩如烟海的公共资金使用单位仍显得人单势孤。这8万人中一线审计人员占比并不高。其中熟悉工程、资源环境、综合经济等方面的审计专业人才更少，而同时具备分析研究、文字表达、计算机运用和统筹协调能力的复合型人才更是凤毛麟角。如果不增强审计机关力量，只能是浅尝辄止、走马观花的全覆盖。

目前国家审计职业化建设实施方案尚未出台。如何建立适应审计职业特点的专业技术类公务员队伍？如何制定体现审计工作职责的津贴补贴政策从而以优厚待遇留住人才？这些问题均有待观察。

此外，发挥社会审计组织专业优势，充分运用社会审计力量，购买社会审计服务也是一条增强审计力量的良好途径，在各地均有较多的实践。但目前还未出台统一的管理办法，购买方式、权利和责任的明确、指导监督等都还不够明确，制约了社会审计力量作用的发挥。

技术保障建设相对滞后。突出表现在：

一是尚未建立审计查出问题整改评价标准。目前没有权威、统一、明确、易于操作的整改结果认定评价标准。是否已整改落实，缺乏认定的标准、尺度，难以保证整改结果认定的一致性；对审计查出问题整改没有科学分类，纠正、问责、完善制度等不同性质的结果运用，整改标准、要求、时限都是不一样的，目前只是笼统提出整改要求，很难有针对性。

二是计算机审计亟待法律规范。自2002开工建设“金审工程”（审计信息化系统建设项目）以来，我国的计算机审计取得了长足进步。然而与国际先进水平还有较大差距，主要体现在：法律规范没跟上—审计中电子数据的证据地位，计算机审计遭到被审单位拒绝该如何处理，怎样的软件才具备法律权威性和规范性等等，这些问题目前还没有一部法律作出回答[8]；软件建设待完善—会计软件格式多样，数据接口不统一增加了计算机审计的难度；平台、数据编码、业务标准的不统一导致基础标准无法保证一致性；人员素质难达标—既懂计算机又熟悉审计业务的复合型人才少之又少。最为要害的，是审计信息联网还没有上升为强制性规范。只有把被审计领域的全面数据进行集成，审计才可以进行分析汇总，发现线索，从而极大地节省人力、物力，提高审计质量和效率。这就需要把财政、税务、社保、银行、海关、国企、金融、运输、能源、通讯等等审计所需的经济和财务信息联网汇总，但目前还没有相应的强制性规定。

三是审计项目计划编制的技术支撑不足。一份好的年度审计项目计划直接决定了审计工作的质量。目前审计计划的制定还缺乏一套科学的论证体系。有的审计机关拍脑门决定审计项目，对计划为什么实施、能否实施没有深入研究；审计计划的论证过程基本局限在审计机关内部，较少征求相关各方和公众意见；审计计划调整比较频繁，严肃性不够，且对临时交办的任务没有好的应对机制。而在美国，编制审计计划有一套严谨而充分的论证机制。从1990年起，美国审计署每年发布“高风险目录”（High Risk List），持续揭示系统风险，并据此确定审计重点和计划。为了科学规范地识别高风险领域，2000年美国审计署发布了《确定联邦政府面临风险与挑战的标准与程序》，什么是高风险领域有着很强的技术支撑。相比之下，我们制定审计计划还处于“手工作坊”阶段。

四是审计结果公告已不适应形势。如果说审计是国家治理的“利剑”，那么审计结果公告就是利剑上的“刀刃”，把问题晒在阳光下，能够对被审计单位形成强大的震慑作用，其意义不容低估。然而目前审计结果公告还不是审计机关的法定义务，《审计法》规定“审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果”，这个“可以”让审计公告的强制约束力大打折扣。公布多少、公布什么，自由裁量权太大。有政府和审计机关以“受托经济责任”为遁词拒绝公布经济责任审计结果，这其实站不住脚。要知道委托方和受托方都是行使公权力的国家机关，公权力的行使，怎么可以不接受公众监督？相比于审计结果公告，审计整改结果公告起步更迟。虽然目前在实践中已涌现不少事例，虽然《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》中已有原则规定，但远远不够，强制性和可操作性都不强。此外，公告的内容规范、披露载体、风险评估等都缺乏具体规定。

第四章  进一步深化改革的若干构想

改革没有完成时，只有进行时。在中国特色社会主义进入新时代后，审计和查出问题整改的改革必须紧跟时代步伐，回应时代挑战。如何在众声喧哗中听清时代主旋律，如何在云飞浪卷中找准改革主航道？我们认为，改革的“钥匙”就在十九大报告提出的“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力”中。以下提出的若干改革构想，都是围绕这一要求来展开的。

一、各级党委切实承担审计查出问题整改的政治责任和工作责任

国家治理的目标，需要通过审计查出问题整改去实现；国家治理的方式，需要以审计查出问题整改为重要手段；国家治理的效果，需要通过审计查出问题整改去检验。从这一意义上讲，审计查出问题整改工作，不仅是简单的建章立制、查弊纠偏，不仅是一个工作问题、管理问题、制度问题，更是一个政治问题，与执政党的执政意志和执政能力休戚相关。“党领导一切”的政治 原则应当在审计查出问题整改制度建设中有鲜明和切实的体现。因此，我们提出：各级党委切实承担起审计查出问题整改的政治责任和工作责任。具体建议如下：

各级党委建立定期听取审议审计整改工作的制度。修改《中国共产党地方委员会工作条例》，将第十条第四款修改为“对本地区经济社会发展和宣传思想文化工作、组织工作、纪律检查工作、审计监督工作、群众工作、统一战线工作、政法工作等方面经常性工作中的重要问题作出决定。”；或者在第十条中增加一款，“听取审议有关单位对审计查出问题处理的意见，作出处理决定，并听取有关单位对处理决定检查落实情况的报告。”具体而言，就是建立党委常委会定期研究审计整改工作并作出决定的制度。

操作模式是：党委常委会议听取几方面报告。一是整改情况向人大常委会报告后，人大常委会党组向党委常委会报告审议情况及跟踪调研报告的相关情况；二是纪检监察机关和司法机关报告审计移送的处理情况；三是对违犯党纪的党员干部，由组织部门提出组织处理意见；四是对本级权限范围内的制度修改完善，责成相关单位办理落实；五是听取审计查出问题整改巡视巡察组的巡视巡察工作汇报；六是对审计查出问题中反映出全局性、重大性工作问题，可交由主管部门、政策研究和决策咨询单位研究处理。

为了减少地方因素干扰，加强对关键和重要岗位领导的监督，应强制性规定，对涉及或者有可能涉及上级党委管理的领导干部的问题线索，不列入本级党委常委会研究和决定范围，由审计机关向上级审计机关报告，或者向上级纪检监察机关、司法机关、组织部门直接移送。

将审计查出问题整改纳入巡视巡察。王岐山同志在署名文章《巡视是党内监督战略性制度安排彰显中国特色社会主义民主监督优势》里谈到“我们一党长期执政、全面执政，最大挑战是对权力的有效监督，实现党的历史使命必须破解自我监督这个难题，形成发现问题、纠正偏差的有效机制……我们党通过巡视完善党内监督，把客观存在的问题揭摆出来，展现了高度自信和坚强定力”。我们认为，将审计查出问题整改纳入巡视巡察制度十分有必要。当然，国家事务包罗万象，不可能什么问题都采取巡视巡察的方式解决，巡视巡察制度更适用于全局性、重要性、制度失灵性的问题，否则就会降低巡视巡察的权威性和严肃性。而审计查出问题整改，恰恰可以纳入巡视巡察范畴。

回到王岐山同志提出的“发现问题、纠正偏差”这八个字，不难发现，这和审计、审计查出问题整改高度契合。审计是“发现问题”的重要渠道，审计查出问题整改正是“纠正偏差”的不二法门。审计查出的事，需要深挖问题根源；审计暴露的人，需要严肃追究责任。

纳入巡视巡察制度，能够有效破除地方保护导致的整改不力。不少审计查出问题，表面上看是各级部门犯事，实际上这些部门只是“背锅侠、执行者”而已，真正的授意来自党政负责人，或为政绩，或为应付上级，或为局部利益，或为个人喜恶，甚或为一己私利，擅用、乱用、滥用财政资金。这种情况下当然没有动力“掌自己的嘴”。对于这类问题，正好可以发挥巡视巡察制度高层次、权威性的优势。

巡视巡察，应当吸纳审计机关的同志参与，重在对审计查出问题中执行国家制度和大政方针是否到位、整改措施是否到位、责任追究是否到位、制度漏洞是否完善等进行检查，而勿须陷入账目核对、簿记稽核等具体事项中。为此建议在《中国共产党巡视工作条例》第十五条“巡视内容”中增加一款：“审计查出突出问题整改落实情况”。

出台工作意见。各级党委定期听取审议审计整改工作、纳入巡视巡察等等，都是党委承担政治责任和工作责任的具体制度安排。十九大报告要求，在全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设中，要把制度建设贯穿其中。我们认为，在具体工作制度之上还要有一个管总的制度，督促各级党委层层传导压力、层层落实责任，这样才能避免审计查出问题整改的决心和部署成为一阵风、走过场。

为此建议出台《县级以上地方党委部署和落实审计查出问题整改工作的意见》。地方各级党委书记是第一责任人，地方各级党委要定期研究审计及审计查出问题整改工作，向人大党组、政府党组、纪检监察机关、组织部门、审计机关等部署工作任务，研究重大情况、重大问题，监督下级地方党委落实整改责任、完成整改任务，并向全委会、代表大会报告相关工作。地方各级党委的领导班子成员，要将审计查出问题整改情况纳入述职述廉范围。

二、进一步深化垂直管理改革

研究解决省以下审计机关的法律地位。审计机关的法律地位是宪法赋予的，要重塑审计机关的体制，修宪是不得不面临的问题。由于权限问题，全国人大常委会授权33个县区暂停部分土地法律条款实施的操作模式并不适用于试点审计体制改革。在下一步审计制度改革的方向路径尚未形成共识的情况下，不宜启动修宪。

可行的途径是由全国人大常委会对《审计法》作出立法解释，以在新形势下更加准确地理解和适用法律。建议全国人大常委会对《审计法》第九条进行解释，将与改革新形势不周全的条款予以周全。为此需要对“审计业务以上级审计机关领导为主”作出扩充解释，尽量将审计管辖权限上收的内容包括其中，以此作为解决省以下审计机关法律地位的补救性法律措施，以便于垂直管理向纵深推进，并为下一步修法提供缓冲时间。

优化“条块”工作制度设计。预算执行和其他财政收支的审计情况报告形成后，应首先向上级审计机关报告，同意后再听取本级政府行政首长意见。如本级政府有不同意见的，同级审计机关无权直接处理，而应由上级审计机关决定，以尽量减少地方干扰。

建立省一级审计机关统筹安排市地、县级审计项目制度。从更高层面、更大范围统筹工作安排，避免审计内容重复交叉、畸轻畸重，实践中可以采取“几上几下”的模式实施。出台市地、县级审计机关“保基本”的审计项目清单，在此基础上再考虑审计项目的“增量”任务，从而为地方留足本行政区域内的审计内容和审计力量，在此基础上统一调度审计人员专攻重大性、全局性、专项性审计项目，并且要注重合理安排审计项目，尽量做到“一审多用”；重视解决交叉审计中的审计执法管辖权限问题，采取将上级审计机关或当地审计机关人员纳入审计组、统一办理省一级临时审计执法证、审计查询函优化委托事项等方式[9]，为重大疑点线索的调查取证扫清障碍。

全面上收审计机关干部的管理权限。地市级审计机关正职由省委委托组织部门管理，其他领导班子成员和县级审计机关领导班子成员由省级审计机关管理，省级审计机关应相应成立组织部。任免程序方面，地市、县级审计机关正职由省级审计机关提出动议，交当地政府向同级人大常委会提出人事任免案，由人大常委会任免；加强审计机关工作经费的独立性，探索在省一级统筹经费预算，从政府预算中剥离出来单独预算，报省级人大常委会批准后执行。

建立与垂直管理相适应的审计查出问题整改工作机制。对涉及或者有可能涉及上级党委管理的领导干部的问题线索，不得向当地党委、政府报告，应直接报告上级审计机关，由上级审计机关复核认定后，实施审计移送；对“上审下、交叉审、联合审”的审计结果，根据问题的不同性质，分别交有管辖权限的地方或部门处理。这些移交的审计结果，当地审计机关应当合并纳入预算执行和其他财政收支的审计情况报告内容，以进一步加强结果运用。

三、强化各方面监督

“众力并，则万钧不足举也”。审计查出问题整改是一项系统工程，要充分认识到整改的复杂性、艰巨性、长期性和反复性，仅靠“党委发令、审计推进”是不够的，各方密切配合，形成工作合力，共同“洗澡治病”十分重要。主要体现在以下方面：

充分发挥人大常委会作用。现阶段各级人大常委会可在以下方面进一步加强工作：

一是充分行使重大事项决定权。我们认为，审计查出问题属于重大事项，应有相匹配的职权行使。以往人大常委会在听取审议审计工作报告后，较少作出决议，往往是以审议意见的形式交政府办理落实。审议意见的地位逊于决议决定，不属于重大事项决定权，没有强制约束力。《审计法》规定，“必要时，人民代表大会常务委员会可以对审计工作报告作出决议。”因此宜以决议的形式，督促整改，跟踪落实。决议的执行情况，政府向人大常委会报告，人大常委会及时向同级党委报告，并在人民代表大会上公开相关情况。

二是改进报告的方式。审计整改报告不宜由审计机关代表政府报告，而应由行政首长代表政府报告；建立涉事部门逐一报告机制，凡查出问题的单位，都要单独报告整改落实情况；完善整改表决机制，既要对政府作的整改报告表决，还应对整改单位的报告逐一表决；明确人大跟踪调研报告的体例、内容，出台规范性模板，以利于各级人大常委会操作。

三是启动质询和特定问题调查。党的十八届三中全会明确提出要“通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切”，但目前这两项法定职权在各级人大及其常委会仍属于“沉睡权力”。具体到审计查出问题整改，我们建议两种监督权的行使各有侧重：质询侧重于对人对事的责任追究，而特定问题调查侧重于对重大复杂问题的深入调查并提出全面解决问题的建议方案。为此，需要在法律和工作制度中将原来模糊的规定明晰化，使其更易具有操作性，如质询案的内容和范围、提交期限、准备时限、质询人的发问、被质询人的答复和辩解；特定问题调查的标准、程序，特委会与常委会、主任会的关系等等。今后在人大工作中，因为审计查出问题而动用质询和特定问题调查应当常态化。

四是将审计查出问题与监督议题有机结合起来。各级人大常委会谋划监督议题时，应当将审计查出的重要情况、重大问题作为确定监督内容的重要依据。另一方面，将年度审计项目计划与人大常委会监督重点有机结合起来。年度审计项目计划的编制，应当征求人大常委会的意见。

完善审计移送制度。审计移送严格来说分为两个阶段：审计案件线索如何移送和移送后该如何处理。前一阶段的制度规定相对比较完备，包括《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》、《审计署关于进一步规范审计移送工作的意见》、《审计署、公安部关于建立案件移送制度和加强工作协作配合的通知》等等。但仍有漏洞，特别是违犯党纪政纪，需要追究责任的移送相对较少。一些审计机关考虑各种复杂因素、碍于种种压力，对党政干部的问题移送动力不足，审计查出问题“触红线必移送”还缺乏强制性规定。移送后如何处理，在纪检监察机关和组织部门还是薄弱环节。移送线索的处理、回复、公开都不是强制性规定，一些地方审计移送后石沉大海，严重影响审计机关工作积极性。

因此建议国家层面出台《关于加强审计移送工作的意见》，对移送的程序、移送案件的证据，尤其是纪检监察机关、组织部门、检察机关、公安机关、税务部门等等的受理、处理、回复、报告、公开等作出有约束力的规定，特别是要规定对不处理、不回复的行为必须严肃追责。

加强财政监察工作。高度重视财政监察的作用，全面强化工作，为审计垂直管理乃至下一步管理体制改革作好配套改革。尽快启动财政监察的立法工作；理顺财政监察与审计监督、税务稽查监督等的关系，理顺财政监察与财政业务机构的关系；将传统的收入、支出、会计、内部监督拓展到预算编制与执行、内部控制、政府债务、PPP项目资金等领域；加强预算执行的动态监控，加强决算的合规性、绩效性审查；加强对会计信息质量、社会中介机构执业质量的检查。

加强对审计机关的监督。正人先正己，监督者也要接受监督，甚至是更加严格的监督。《框架意见》“加强对审计机关的监督中”中提出了四条措施：各级党委、人大、政府定期组织开展审计法律法规执行情况检查；探索建立对审计机关的外部审计制度；完善聘请民主党派和无党派人士担任特约审计员制度；加大公开透明度。我们认为可以从以下方面细化操作措施：一是各级党委、政府定期听取审计机关工作情况汇报，各级人大常委会定期开展《审计法》等相关法律法规的执法检查或运用其他职权加强对审计机关监督；二是对审计机关的外部审计宜在国家和省一级层面统筹调度，尽量避免一个地市的小范围内形成利益共同体；或者也可采取异地财政监察的方式行使对审计机关的经济监督职责；三是结合“四分离”审计业务管理模式改革，特约审计员更多参与审计计划、审计审理的相关工作；加强与政协、统战部、民主党派的联系，严格聘请资格和程序，不降格以求；建议审计署在浙江、上海等地成功经验的基础上，制定统一的特约审计员管理办法。

四、强化工作保障

探索建立主审官制度和员额制。我国是一个超大型国家，在新时代面临利益格局的深度调整和发展模式的深刻转型，国家治理的任务异常艰巨复杂，亟需有一支基于科层制的长期稳定、专业高效的技术官僚队伍作支撑。2016年《关于进一步深化事业单位人事制度改革的意见》、《专业技术类公务员管理规定(试行)》出台，标志着专业技术类公务员人事制度改革驶入快车道。审计工作的特点、面临的新形势新任务决定了必须尽快建立一支业务精湛的高素质审计队伍。一名优秀的审计人员，需要有扎实的财务专业知识、熟练的计算机操作能力、较强的工程预决算专业知识、良好的文字综合能力，其入职门槛相对较高，类似于法官、检察官。因此我们建议在人事改革中考虑将审计机关技术岗位的公务员全部纳入专业技术类公务员。

尽管审计职业化建设方案不久后将出台，但我们认为职业化建设是一个动态调整、不断完善的过程。为此建议，以“围绕审计项目配置人力资源，让审计组长和主审有效履行职权、担当责任”为思路，借鉴法官检察官员额制改革的成功经验，探索建立审计主审官制度。增强审计力量，重在提高审计人员质量而不是一味增加人手。改革的思路就是用适当的方式把专业的合适人选放到担纲业务重任的岗位上，并为其配备较强的工作保障，优厚的待遇和有效的激励，让专业的人能够安心做专业的事。要明确选任标准，由人大常委会任命，为其配备审计助理等辅助人员，并赋予主审官相对独立行使审计监督的权力。

发挥社会审计机构作用。社会审计机构参与国家审计，可以有效整合审计资源、增强审计力量、提升审计质量。为此需要尽快在国家层面建立一套完整的制度,包括社会审计机构的准入资质、工作职责、质量检查、风险控制、绩效评价、信用等级评定等内容。同时，建立一套购买社会审计机构服务的目录，避免把本应该由自己承担的事务推向社会和市场。

尽快制定审计整改标准。应当按照纠正、问责、建章立制等不同类型，建立一套分门别类、科学合理的审计整改标准，尽量减少人为因素，让审计整改工作具有一致性、可比性和可评价性。以预算编制和批复为例，审计查出的问题有“编制不细化、编制不完整、批复不规范、向非预算单位安排预算资金、以收定支拨付经费”等等类型，应针对不同的类型，从整改程度、整改进度和整改效果等方面制定整改标准，用量化的分值来衡量并做出评价。建议审计署制定发布《审计整改标准指南》。

高度重视审计查出问题促制度完善的操作性问题。除单纯的单位内部管理制度外，其余制度的完善需要长时间的分析、研究、权衡，绝非一朝一夕之功。并且作为基层政府，扮演的都是执行角色，宏观制度的完善往往无能为力。因此针对制度完善，整改标准“宜粗不宜细”，整改责任“上级重于下级”，也不宜提出统一的整改时限。但要在“是否研究、研究的结果、如何处理、如何向上提出建议”等方面细化操作措施。

继续深入推进金审工程。大数据是重要的生产力，将深刻改革人们的生产生活方式。审计在挖掘、分析、使用大数据中大有可为，如将税务登记信息与社保基金登记信息一比对，就能迅速找出漏参保疑点户，这是传统方式难以快速做到的。当前着重要强力推进联网审计，把联网审计的范围从现有的预算执行、海关、税收、银行、企业、投资、社会保障等重要行业推广到所有公共资金使用单位，实现全覆盖。为此要自上而上出台强制性规范，通过持续采集数据、实时监控联网单位经济活动的真实性，实现审计“关口前移”和实时监督。

正视目前政府数据分类分级标准滞后和缺失的问题，加快政府数据标准体系建设，确保审计机关采集政府开支数据的质量；尽快出台《电子签章法》，在法律层面明确电子数据的法律效力；探索建立数字化审计指挥中心，通过网络技术实时动态展示审计项目类型、进度、地理分布、人员构成与分工等情况，快速传递各类审计信息，强化审计机关对审计现场的控制能力。[10]

全面完善审计结果公告制度。高度重视审计结果公告制度不规范、不完善、操作性差、强制力弱、法律层级低等问题，明确审计结果公告的法律地位、内容规范、工作流程、公告载体、风险评估、法律责任等方面内容；将以往比较薄弱的经济责任审计结果和审计查出问题整改结果纳入公告范畴，压实各级审计机关结果公告的责任，逐步建立起“凡审计必公告”的“全覆盖”审计结果公告制度；人大常委会、纪检监察机关要将审计结果公告作为监督审计机关工作的一项重要内容，不公告、公告内容缺失或不实的，要严肃追究责任。

五、研究下一步审计管理体制改革

十九大报告高瞻远瞩地提出中国特色社会主义政治制度建设的雄心是“把我国社会主义民主政治的优势和特点充分发挥出来，为人类政治文明进步作出充满中国智慧的贡献”。通过不懈努力，相信终有一日，中国特色社会主义通过承接全人类优秀政治文明成果并不断推陈出新，形成中国特色社会主义制度文明成果，为全人类政治制度建设贡献中国方案，成为世界多数国家认同甚至学习、效仿的榜样。作为中国特色社会主义政治制度重要组成部分的审计制度，同样在不断改革完善中。在十八届四中全会提出了“完善审计制度”，此后出台了《框架意见》及相关配套文件，而十九大报告提出“改革审计管理体制”。我们理解，“完善”和“改革”的用词不同透露出的下一步改革动向值得高度关注。很显然，审计制度改革绝不仅仅止步于《框架意见》。

站高分析，仅仅靠垂直管理就指望我们的体制优势能够充分发挥，能够“赶英超美”显然不现实。放眼新时代，“政府型审计”的“衣”无法再容纳“增强监督合力、全覆盖”新要求的“身”，制约了审计在国家治理中基石和重要保障作用的发挥，势必要作出重大变革。下一步改革再深入下去，显然属于“审计变法”性质的重大改革。作为利益调整深、矛盾问题多、攻坚难度大的改革事项，正如习近平同志所说，属于“具体怎么改、制度怎么设计，一时看不清”的探索领域改革。我们认为，当前急务是坚定不移推进垂直管理改革，将改革的制度成果巩固好，将改革的制度红利释放足，然后在此基础上研究启动下一步改革。为此我们提出，可以研究以下两个方面的改革方案：

研究各级审计机关隶属人民代表大会。修改宪法，明确审计署隶属全国人民代表大会。为了提高审计的权威性，应由副委员长担任审计长，地方各级人大照此遵循。为了克服地方保护主义倾向，审计长、副审计长的任命需报经上一级人大常委会批准。制定《各级人民代表大会审计组织条例》，在组织、职权等方面明确审计署的法律地位。我们认为，审计署在人大序列是一种特殊和相对独立的组织形态，既不是委员会也不是工作委员会。同时，审计署的人、财、物相对独立，不与人大其它机构混用工作人员。

这样的改革方案其实借鉴了世界上大多数国家“立法型”审计的体制模式。必须认识到，世界主要国家，无论实行什么政治体制和审计模式，不管审计机关的隶属关系如何，协助或者代表议会履行财政监督职责都是审计的基本职责。[11]

其好处是变“内部监督”为“外部监督”，能够充分发挥人民代表大会的体制优势，人大对财政的决定和监督职权能够真正做实。离开了审计，人大对政府“钱袋子”的监督其实是很弱的，正如美国参议员威廉姆·普罗克斯迈尔所说，“没有审计总署和它所拥有的审计权与调查权，国会在监督和监察方面就几乎无能为力。而且，审计总署几乎是国会可以用来调整行政部门片面的用款要求的唯一机构。”[12]

但这种改革模式仍面临如下困难：一是需要各项国家制度的系统完善，实施难度大。仅以修法为例，就涉及宪法、全国人民代表大会组织法、国务院组织法、地方组织法、监督法、审计法、预算法等等，而一旦审计“搬家”，就必须配套人民代表大会制度的改革，比如针对审计查出问题的讨论、质询、听证，审计在预算编制中发挥的作用，问题调查的公开化、透明化程序等等。实施中牵涉的制度重构太多。二是对“一府两院”外的党委系统的监督仍然扞格，人大及其常委会难以对党委系统进行有效监督。三是如何有效避免地方保护主义倾向仍需要在改革方案中厘清。人民代表大会的性质和职权决定了各级人大及其常委会不存在领导和被领导关系，如果审计机关隶属人大，则前期垂直管理改革的成果不易保持下去，对同级的监督力度将会削弱。可以考虑的解决方案有：建立“审计直报制度”、如法国荷兰巴西一样实行审计长长期任职、省以下审计机关直接隶属省级人大或者完善审计特派员制度。

研究各级审计机关隶属国家监察委员会。即将在全国普遍设立的国家监察委员会，是中国特色的政治机关，是中国特色监察体系的一种创制。在这一国家根本的监督体系顶层设计确定后，必须考虑如何进一步发挥作用。所有审计查出的违纪违法行为，既是经济问题，也是政治问题，表现是经济问题，根子是政治问题，一个单位被审计查出问题，往往可以上升到对党和人民的事业不尽责、不担当、不忠诚、不老实的高度。因此审计查出问题整改，既要在经济上处理，还要在政治上解决。被监察对象，无一例外会发生日常、大量的财政财务等经济活动，各级监察委员会监督执纪问责，往往离开不审计对经济活动真实性、合法性的鉴定，离开了审计这支专业化监督队伍，办案的针对性和成案率将会大打折扣。

因此，考虑各级审计机关隶属国家监察委员会也是改革方案的选项之一。审计长宜担任国家监察委员会副主任。和“搬家”人大一样，同样要研究法律适用、组织形态、运作模式、垂直监督等重大问题。需要指出，监察和审计虽然同属监督，但其外延和内涵并不完全一致，各有各的工作侧重，工作对象、工作方式、工作规律有较大的不同，如绩效审计就不是监察机关的职责。不能在变更隶属关系后，只强调监督职能，而忽视了审计在经济运行中的参谋、发现、预警、效益作用。因此审计机关即使在国家监察委员会内，仍然要保持较强的独立性。要深入研究审计如何与政府经济运行有效对接，以充分发挥保证大政方针贯彻落实和促进经济健康运行的作用。能否顺利地“捏合成型”，让审计监督内嵌于国家监察体系之中，是很新的制度改革构想，尚需作深入的研究、比较、论证。

此外，还可考虑“审计院”模式，由人大产生，对人大负责，但隶属关系独立。“国家审计院”院长应为副国级，成为一支具有较强独立性和权威性的审计监督队伍。

不管审计如何“搬家”，变法也罢，自我革命也罢，审计改革必须遵循习近平同志提出的“三个不能变”原则，即：“无论改什么、改到哪一步，坚持党对改革的集中统一领导不能变，完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标不能变，坚持以人民为中心的改革价值取向不能变。”不仅不能变，还要在这三个方面“更加有利于”，唯其如此，我们才能真正形成中国特色社会主义的政治文明成果。

结语：这个世界上还没有一种包治百病的政治解决方案，审计改革同样如此。那种单纯从业务角度谈加强审计工作，那种把党委、人大、政府等各方割裂开来谈加强审计工作的“黑板政治学”注定是行不通的。在现实国情中，审计的任何改革都要围绕坚持和完善党的领导来推进，要以结果运用为导向来更新完善制度。本文提出解决问题的若干构想，目的是用实用足审计查出的结果，发挥审计“重器”和“利剑”作用，以最严格的监督保障经济社会的持续健康发展，推进国家治理体系和治理能力现代化。

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[1]本文所指审计，如无特别注明，均指国家审计。

[2]俞可平：《推进国家治理体系和治理能力现代化》；《前线》，2014年第1期

[3]王伟光：《努力推进国家治理体系和治理能力现代化》；《求是》，2014年第12期

[4]孟德斯鸠：《论法的精神》；商务印书馆，2015年5月

[5]关士麟胡文瑛：《新形势下关于积极推进政策审计工作的几点思考》，《中国审计》2012年24期

[6]黄强程旭宇刘祺：《地方政府社会管理能力绩效评价指标体系建构—基于网络治理的局限性》；《福建论坛·人文社会学科版》，2009年第8期

[7]即《审计规划指南》的简称，1971年10月—11月在秘鲁首都利马举行的第二次77国集团部长级会议通过。

[8]张长青：《我国计算机审计的法律问题探讨》；《商业经济》，2006年第8期

[9]尤培峰陈鳌：《关于完善省内交叉审计制度的一点思考》，刊登于中华人民共和国审计署网站

[10]张明：《推进西部地区计算机审计的思考》，甘肃省审计厅网站

[11]杨未絮：《对如何搞好财政预算执行审计的几点看法》，《财会研究》2003年第9期

[12]杨肃昌李敬道：《从政治学视角论国家审计是国家治理中的“免疫系统”》，《审计研究》2011年第6期