课题编号：rdzdyjh2017A0005

内容摘要：人大监督是国家监督体系的重要组成部分，党的十八大、十八届四中全会，特别是十九大对人大监督提出了更加明确的目标和更高水平的要求。人大监督的性质和地位决定了其监督必须具有针对性实效性。目前，区县人大监督针对性实效性存在一些不足，主要表现为：对监督的重要性权威性认识不到位、敢于监督善于监督的法治意识淡薄，人大代表的产生机制有待改进、严厉的监督手段运用不足、日常性常态化的监督缺乏，监督方式运用不足、监督流于形式等。破解这些问题，应当从树立科学理念、健全监督机制、提升监督能力、丰富监督手段和强化监督刚性五个方面入手，形成从思想理念到制度机制、到主体能力素质、到具体的方法手段等系统性的“组合拳”，提升监督工作的针对性和实效性，保障经济社会和生态文明健康发展，落实以人民为中心的发展思想。

关键词：区县人大监督；针对性实效性；实践样态；原因分析；破解路径

引言：

党的十九大报告指出：“发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，健全人大组织制度和工作制度，支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权，更好发挥人大代表作用，使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关。”^[1]这是中国特色社会主义进入新时代对人大工作提出的新要求。作为人大四大权能之一的监督权，也应当顺应时代发展，不断增强监督的针对性和实效性。而区县人大监督是人大监督体系的重要组成部分，在整个人大监督工作中占据重要地位。区县人大代表与广大人民联系密切，接触一线问题直接，体察社情民意便利，可以说，加强区县人大监督工作是强化党的执政能力的根基所在。人大监督工作的目标和关键是提高针对性和实效性，使监督突出重点、切中要害，收到实实在在的效果。增强区县人大监督工作的针对性实效性是人大监督权威性的必然要求，也是法律规定人大监督的意旨所在，更是“防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象”^[1]的重要手段。需要说明的是，我国目前的行政区划和行政机构设置中，存在拥有立法权的民族自治县，因课题研究需要，本课题所指称的“区县”不包括具有立法权限的区县，是仅针对没有立法权限的区县人大而言的。

对区县人大监督工作的针对性实效性进行研究，具有重要的时代意义、理论意义和实践意义。从时代意义来说，认真学习贯彻落实党的十九大精神，将十九大部署的各项重要工作落到实处，是一项重要的政治任务，也是我们做好各项工作的遵循。面对当下经济体制的深刻变革、社会结构的深刻变动、利益格局的深刻调整、思想观念的深刻变化这些新形势，研究如何加强和改进区县人大监督工作，从区县人大监督的层面探索实践人大制度下执政党执政方式民主化以及“一府两院”工作的法治化，是一条激活存量民主的内聚力，实现“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的重要措施。从理论意义来说，通过“田野调查”以实际数据和原生态案例为支撑，进行理论探讨，将活生生的案例和生冷的数据上升到理论高度进行阐述，也使理论演绎有实践支撑，为关涉较少的“区县人大监督工作针对性实效性”这一课题注入新的活力，弥补研究的不足和缺乏。从实践意义来说，深入研究“区县人大监督工作的针对性实效性”，提出切实可行的对策建议，对于在实践中充分发挥区县人大监督职能，将“一府两院”的权力关进制度的笼子里，提升人大监督工作的质效具有重要价值；同时，可以形成行之有效的制度机制，为区县人大监督工作提供操作性强、可复制的经验，使区县人大监督工作收到实效，使人民更高质量的实现当家作主的权力，使行政权、司法权更好的为人民服务，不断满足“人民日益增长的美好生活需要”，将“坚持以人民为中心”[①]落到实处。

一、区县人大监督针对性实效性的概念厘定

（一）人大监督的主体、对象、方式解析

我国《宪法》第三条规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”。第一百一十条规定：“地方各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作。县级以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作”。据此可知，区县人大监督的主体为人民代表大会及其常委委员会，监督的对象是同级的人民政府、人民法院和人民检察院，即通常所称的“一府两院”。《监督法》根据监督对象的不同，将监督方式分为听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告，审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告，法律法规实施情况的检查，规范性文件备案审查，询问和质询，特定问题调查，撤职案的审议和决定等。其中，质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定被习惯上称为刚性监督手段，其他几种监督方式被称为柔性监督手段。

（二）人大监督针对性实效性的内涵诠释

1.人大监督的针对性

在《现代汉语词典》中，“针对”指“对准”；“针对性”指“同某种实际情况能准确对应的性质，扣紧主体的深度”。^[2]1661据此，可以认为，人大监督的针对性，是指人民代表大会及其常委会根据监督对象的特点、监督所要达到的目标等因素，合理确定监督内容和监督方式，从而使监督的结果符合实际需要。人大监督的针对性包括两方面的内容，即监督手段的针对性和监督内容的针对性。监督手段的针对性，是指根据不同的监督议题灵活采用不同的监督手段，不能不加区分地适用某一种或者某几种监督手段。盲目追求刚性监督或者一味使用柔性监督都难以达到预期的监督效果，人大监督的手段应当具有针对性，应当该“柔”则“柔”、该“刚”则“刚”，刚柔相济。监督内容的针对性，总体要求是要反映党委、人大和群众关心的重点，并且具有人大监督的现实必要，具体而言就体现在监督的“点”和“面”两方面。监督的“点”，指监督议题（事项）具体、明确；监督的“面”，指监督议题（事项）找准了监督重点。人大监督的针对性必须体现为监督的点面结合。有“点”无“面”说明监督具有盲目性、随意性，没有抓住工作重点；有“面”无“点”说明监督过于宽泛，容易流于形式。以2017年多数区县对“两院”司法责任制改革的监督为例，如果人民代表大会及其常委会只对司法责任制改革情况进行整体笼统的监督，就是只抓住了监督的“面”（重点工作），但没抓住监督的“点”（具体事项）[②]，监督就可能会走过场；如果根本就没有开展司法改革方面的监督，虽然抓住了其他监督工作的“点”，但因没有抓住“两院”2017年的工作重点（即监督的“面”），同样不是有针对性的监督。

2.人大监督的实效性

在《现代汉语词典》中，实效指“在一定时间内能起的作用”。^[2]1184实效性，是指人们在实践活动中依据一定的目标为完成某种工作任务而采取各种行动、举措所达到的实际效果，是实践活动对目的的实现以及实现程度，体现着实践活动的预期目标与结果之间的张力关系。^[3]根据对实效性概念的理解，我们认为，人大监督的实效性，是指人民代表大会及其常委会的监督结果符合了预先设定的监督目标，取得了令人满意的实际效果。

人大监督的实际效果应包括三方面，即政治效果、法律效果和社会效果。人大监督的政治效果，是指人大监督对国家政权的维护作用、民主政治的促进作用以及对当前政策的支撑作用。^[4]人大监督要为国家政权稳定，党的政策落实，国家深化改革发展服务。人大监督的法律效果，不仅指人大监督要确保“一府两院”依法行政、公正司法，也指人大监督应当依法进行。首先，“打铁还需自身硬”，人大监督要忠于法律、依靠法律，在法律的严格规范下行使监督权。既不能疏于监督而置法定职权于不顾，也不能监督事无巨细，代行司法行政职权，违背人大监督职权的法律规定。其次，法律是党和人民意志的体现，代表着党、国家、广大人民的利益。人大监督要充分发挥人大在构建法治政府、保障依法公诉和审判、维护社会公平正义中的积极作用，确保国家法律得到不折不扣的落实，维护法律的尊严、统一和权威。人大监督的社会效果，是指人大监督要关注社会热点，维护人民群众的切身利益，促进社会和谐稳定。在当前经济社会转型、社会利益多元、各方利益存在冲突的情况下，如何在维护人民合法利益的前提下，在方法层面协调好公权力与私权利，整体利益与局部利益，长远利益与当前利益之间的关系，应该成为人大监督实效性的一个判断标准。^[5]

令人满意的人大监督还应当符合效率原则。法谚有云：“迟来的正义非正义”。迟来的人大监督也非好的监督。在关系人民切实利益、反映强烈的事项久久不能监督到位，或者在人民的合法权益、公共利益遭侵害三年或十年甚至是更长时间后，人大才开展监督又有何意义？只会是让当事人心力交瘁，国家机关公信力严重下降。^[6]效率原则要求人大监督要兼顾速度和实效，以最小的监督成本获得最大的监督成果，杜绝“马拉松”式监督和“迟到”的监督。

（三）针对性实效性的辩证关系

针对性和实效性之间存在的辩证统一的关系。首先，针对性是实效性的前提和基础。“有针对性是实效性的前提，没有针对性一定没有实效性。”^[7]人大监督只有是针对性的监督，才有可能取得实效。监督不具有针对性，后期希望通过监督过程和监督结果评议机制来取得监督实效都是十分困难甚至是徒劳的。当然，有了监督的针对性也未必就一定能够取得监督的实效，人大监督是个动态的过程，监督取得实效还有赖于监督过程的有序、有力推进。其次，实效性是检验针对性的标尺。监督的实效性本身中就蕴含着监督的针对性内容。监督取得实效，本身就说明监督找准了问题，具有针对性。反之，就说明监督不具有针对性。第三，实效性是针对性的价值归宿。监督有针对性的目的是为了获得监督实效，监督针对性的价值需要通过监督的实效性来体现，离开了监督的实效性，监督针对性的价值也将无处承载。

二、区县人大监督工作针对性实效性的实践样态

由于人民代表大会采取年度会议制度，人大监督就主要表现为人大常委会的监督。通过对人大常委会监督议题的来源、内容、监督手段，以及事后跟踪监督情况的分析，就能真实反映当前区县人大监督的现状，发现人大监督工作中针对性实效性不足的根源。为准确反映当前区县人大监督针对性实效性的实践样态，课题组先后对C市的J区、Y区、N区，以及K市W区、L市L县进行了专题调研，并开展了详细的数据收集和整理工作。由于时间有限，课题组采集到了五个区县的人大监督工作数据，虽然样本数量有限，但从样本的典型性和获得的结论来看足以反映当前区县人大监督中存在的共性问题。同时，在调研中也搜集到几起反映监督针对性实效性的典型案例，通过监督效果好坏的鲜明对比，更加直观地反映出了人大监督针对性和实效性在实践中的具体情况。

（一）区县人大监督工作的数据统计

1.人大常委会监督议题的来源

根据《监督法》的规定，人大常委会监督的事项分为法定监督事项和专项监督事项两类。法定监督事项指法律明确规定的监督事项，具体包括审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况包括，听取和审议审计工作报告。专项监督事项，也被称为自选监督事项，是指人大常委会选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地开展专项监督工作。《监督法》第九条列举了专项监督事项的6种来源途径，具体包括人大常委会执法检查中发现的突出问题、对监督对象提出的评判、建议和意见集中反映的问题、群众反映集中的问题、社会普遍关注的问题等等。调研发现，人大专项监督议题（事项）主要来源于党委中心工作和“一府两院”工作报告中的工作重点，具有广泛代表性、反映群众直接利益和社会普遍关注问题的代表建议却极少能够转化为监督议题。（具体见表1、表2、表3、表4；J指C市J区，Y指C市Y区，N指C市N区，W指K市W区，L指L市L县）

表1：2012-2016年五个区县人大常委会专项监督议题来源情况

表2：2012-2016年五个区县人大代表建议数量（件）

年份 件数	2012	2013	2014	2015	2016
C市J区	272	261	274	305	332
C市Y区	562	555	436	319	340
C市N区	480	367	349	308	234
K市W区	380	363	375	324	289
L市L县	405	422	395	398	403

表3：C市J区近五年代表建议涉及的领域（数量/占比）

年份 代表建议 数量、比重		2012		2013		2014		2015		2016
建 议 内 容 分 类	经济建设和经济管理方面	33	12.2%	27	10.3%	24	8.76%	73	24%	67	20.1%
	城市建设、城市管理和环境保护方面	88	32.3%	71	27.2%	106	38.69%	64	21%	100	30.1%
	交通基础设施建设和管理方面	43	15.9%	34	13.1%	25	9.12%
	教育卫生文化体育社会事业方面	51	18.7%	69	26.4%	70	25.55%	94	30.8%	102	30.7%
	劳动社会保障和社区建设方面	28	10.3%	23	8.8%	14	5.11%	44	14.4%	50	15.1%
	民主法制、行政管理、社会治安与稳定方面	13	4.8%	21	8.0%	18	6.57%	30	9.8%	13	4%
	社会主义新农村建设和三农问题	8	2.9%	—		—		—		—
	其他方面	8	2.9%	16	6.2%	17	6.20%	—		—

表4：人大代表建议转化为专项监督议题的比重

单位	项目	年份
		2012	2013	2014	2015	2016
C市 J区	建议总数（件）	272	261	274	305	332
	转化为专项议题数（件）	2	1	2	1	1
	比重（%）	0.74%	0.38%	0.73%	0.33%	0.30%
C市 Y区	建议总数（件）	562	555	436	319	340
	转化为专项议题数（件）	2	3	1	2	1
	比重（%）	0.35%	0.54%	0.23%	0.63%	0.29%
C市 N区	建议总数（件）	480	367	349	308	234
	转化为专项议题数（件）	1	1	1	2	1
	比重（%）	0.21%	0.27%	0.29%	0.65%	0.43%
K市 W区	建议总数（件）	380	363	375	324	289
	转化为专项议题数（件）	1	0	1	1	1
	比重（%）	0.26%	0	0.27%	0.31%	0.35%
L市 L县	建议总数（件）	405	422	395	398	403
	转化为专项议题数（件）	2	1	2	1	1
	比重（%）	0.49%	0.24%	0.51%	0.25%	0.25%

2.人大监督手段运用情况

根据《监督法》的规定，人大监督的手段包括听取和审议“一府两院”专项工作报告、计划和预算的审查和批准、执法检查、规范性文件的备案审查、询问、质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定等八种手段。课题组调研发现，除去法定监督事项中法律已经明确的监督手段外，在专项监督事项中人大常委会主要以“听取和审议报告”为监督手段，使用比重普遍在85%以上，此外常用的监督手段还有执法检查，使用比重在10%左右。询问手段偶尔也会用到，但质询、特定问题调查、撤职罢免等监督手段并未发现被适用，刚性监督手段当前在人大常委会的监督中还处于空白。（具体见表5）

表5-1：C市J区人大监督手段运用情况统计

年份 次数		2012	2013	2014	2015	2016
监督手段	听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告	13	12	11	13	12
	审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告	7	8	7	10	9
	法律法规实施情况的检查	2	1	1	3	1
	规范性文件的备案审查	若干	若干	若干	若干	若干
	询问	0	0	1	2	0
	质询	0	0	0	0	0
	特定问题调查	0	0	0	0	0
	撤职案的审议和决定	0	0	0	0	0

表5-2：C市Y区人大监督手段运用情况统计

年份 次数		2012	2013	2014	2015	2016
监督手段	听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告	8	11	10	12	11
	审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告	10	9	10	7	9
	法律法规实施情况的检查	3	1	2	1	1
	规范性文件的备案审查	不详	不详	不详	不详	不详
	询问	1	0	2	0	1
	质询	0	0	0	0	0
	特定问题调查	0	0	0	0	0
	撤职案的审议和决定	0	0	0	0	0

表5-3：C市N区人大监督手段运用情况统计

年份 次数		2012	2013	2014	2015	2016
监督手段	听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告	10	9	10	12	11
	审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告	11	9	10	7	10
	法律法规实施情况的检查	2	1	1	1	2
	规范性文件的备案审查	不详	不详	不详	不详	不详
	询问	0	1	0	1	1
	质询	0	0	0	0	0
	特定问题调查	0	0	0	0	0
	撤职案的审议和决定	0	0	0	0	0

表5-4：K市W区人大监督手段运用情况统计

年份 次数		2012	2013	2014	2015	2016
监督手段	听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告	12	12	10	8	13
	审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告	9	10	9	11	7
	法律法规实施情况的检查	3	1	1	2	1
	规范性文件的备案审查	不详	不详	不详	不详	不详
	询问	1	1	0	0	1
	质询	0	0	0	0	0
	特定问题调查	0	0	0	0	0
	撤职案的审议和决定	0	0	0	0	0

表5-5：L市L县人大监督手段运用情况统计

年份 次数		2012	2013	2014	2015	2016
监督 手段	听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告	13	10	8	9	12
	审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告	8	10	12	11	9
	法律法规实施情况的检查	1	2	1	1	1
	规范性文件的备案审查	不详	不详	不详	不详	不详
	询问	1	0	0	0	1
	质询	0	0	0	0	0
	特定问题调查	0	0	0	0	0
	撤职案的审议和决定	0	0	0	0	0

3.监督议题的内容选择和设计情况

以C市J区为例，专项议题的内容选择和设计上，涉及到经济、民生、城建、法治建设等多方面，监督领域分布均衡，但问题是未能突出监督重点。就议题设计而言，普遍过于笼统，例如2016年的一项监督议题为“听取审议区政府关于《C市道路交通安全条例》实施情况的报告”，在该项监督议题中，具体要监督哪些内容，对比较突出的机动车违停、机动车不礼让斑马线等问题是否需要监督等都没有明确，监督内容的针对性无法体现。（议题分布情况可见表6）

表6：监督议题的具体内容

年份		2012	2013	2014	2015	2016
议题数量		12	8	8	6	4
议题内容分类	经济建设和经济管理方面	3	2	1	1	1
	城市建设、城市管理、交通和环境保护方面	1	1	2	1	1
	劳动社会保障和社区建设方面	1	1	1	1	1
	教育卫生文化体育社会事业方面	5	1	1	1	1
	民主法制、行政管理、社会治安与稳定方面	2	3	3	2	0

4.监督议题的后期跟踪监督情况

根据《监督法》第十四条的规定，人大常委会将专项工作报告的审议意见交监督对象处理，监督对象应将处理情况的书面报告提交给人大常委会。人大常委会在必要时可对报告作出决议，监督对象对决议中的内容必须执行。但经课题组了解，各地普遍存在监督对象对审议意见不予回复的情况，在本文的样本中，有一区县的审议意见反馈比例不足20%。不仅监督对象接受监督意识淡薄，没有对及时回复审议意见引起足够重视，人大常委会自身也未采取积极措施坚持要求监督对象必须给予意见反馈。此外，对监督对象反馈回来的处理情况报告，人大常委会基本上都是全部认可，并未出现人大常委会不予认可、作出决议的案例。从监督议题的后期跟踪监督情况看，人大监督还存在着重形式、轻效果的现象，监督工作的实效性并未引起人大监督工作者的重视。

（二）区县人大监督工作中的典型案例

人大监督的针对性和实效性并非抽象的概念，人大监督工作的针对性不仅体现在需要把党委所关注的工作重点、群众普遍呼声列入监督内容，也体现在适时运用恰当的监督手段。而人大监督实效性的获得不仅需要监督议题针对性地选择和设计，也有赖于监督工作的有力推进和跟踪落实。课题组在调研中搜集到5起监督效果差异明显的典型案例，通过对案例的分析可以让我们更加直观地理解监督针对性实效性在实践中的运行情况。

1.监督效果较好的典型案例

（1）建于上世纪90年代的西南某制药厂，是C市J区大气污染的主要排放源。该厂抗生素车间产生的工业废气具有强烈的异味、臭味，周边居民对此反映强烈，多次到区、市环保局投诉。为此，J区人大常委会对西南某制药厂污染治理情况开展了专项监督，连续四年对后续整改情况进行跟踪监督，最终助推了西南某制药厂的搬迁。

（2）针对某社区背街小巷脏乱差，当地群众反映强烈的现状，C市J区人大常委会深入社区开展调研，对区政府的专项整治工作开展监督，听取审议城市环境综合治理报告，提出切实可行的处理意见。同时，为了巩固老城区环境治理效果，J区人大常委会指导和支持当地街道开办了“微企孵化创业园”，并在企业入驻难、贷款难、销售难等方面给予帮扶。从此，该社区居民素质、生活水平、环境状况都得到极大提升，创业园也因不断做大做强成为该街道的一大亮点和知名品牌，先后有60多名省部级领导和20多个省市的参观团前来参观学习。

（3）L市L县连续三年在当地人大门户网站、报纸、电台等多家媒体平台上征集常委会监督议题，不少市民闻讯而来，将自己关心的问题积极向市人大常委会反映，常委会在汇总群众意见后从中选取一些群众普遍关注的热点难点问题纳入当年常委会监督议题。L县人大常委会的举措不仅拓宽了议题来源渠道，更是让监督工作更加贴近人民群众，解决了人民群众关心的经济社会发展、市政建设、医疗教育等诸多问题，在社会上引起了强烈的反响。

（4）C市J区人大常委会通过座谈调研、问卷调查等方式，多方听取区政府相关部门、规范性文件管理人、行业协会、中介组织、有关专家学者等方面的意见。积极发挥区人大法律专家库的作用，结合诉讼中的具体案例重点抽查、评估部分规范性文件实施情况，摸清了规范性文件备案审查工作中的薄弱环节。2015年，J区共清理区政府（含政府工作部门）制发的文件1万余份，其中规范性文件606份，提出拟修订规范性文件13份，废止344份，督促区政府进一步规范和提高依法行政水平，维护宪法和法律权威。

2.监督效果较差的典型案例

（1）C市J区某医院康复保健大楼的建设，对改善当地群众就医条件，提升全区医疗水平具有重要意义，也是群众关心期盼已久的大事。该医院康复保健大楼项目于2011年5月开工，计划2013年8月竣工，但直到2014年5月该项目迟迟没有竣工。2014年区人大代表黄某以闭会建议的形式提出了《关于加快医院康复保健大楼建设速度的建议》，但此建议并未引起区人大常委会的重视，仅将其列入当年的B类代表建议进行督办。2015年在区十七届人大五次会议期间，人大代表黄某再次提出了加快康复保健大楼建设速度的建议，区人大常委会才将其列入人大监督事项。但由于人大常委会重视不够，未能开展强有力的监督督促工作，工程进度仍旧缓慢，直到2015年底该医院康复保健大楼才开始试营业。

（2）K市W区的D印染厂是M河上的重要污染源，当地政府连续七年治理未见明显效果。1999年开始人大代表连续三年提出污染治理监督议案，均未得到W区政府的重视。直到2002年人大代表向W区政府提出质询案，W区政府才决定将D印染厂关闭。

（三）区县人大增强监督针对性实效性的现有举措

以C市J区人大为例，该区人大在工作中不断总结，探索出了一套增强监督针对性和实效性的举措。一是加强与“一府两院”的联系。坚持召开人大与“一府两院”工作联席会议，提出工作安排，加强沟通协调。二是实行审议意见签制度。在常委会会议召开前，将会议审议的工作报告和审议意见签印发常委会组成人员，会前填写审议意见并提交常委会，从而使常委会组成人员在会议审议中的发言和书面的审议意见相结合，使审议意见更加全面、真实和深入，进一步提高了审议质量。三是邀请行业代表、专家、法律顾问等参加常委会组织的视察和调研。运用他们的专业知识，提出有针对性的意见、建议，形成高质量的审议意见。四是切实加强跟踪督办。常委会对监督工作中提出的意见、建议，及时转交“一府两院”限期办理，并由人大相关工委加强跟踪检查。对当年未完成的监督事项，实行跨年度督办，要求“一府两院”向常委会定期提交办理情况报告。五是健全和完善相关监督制度。先后制定了《C市J区人民代表大会常务委员会关于加强预算审查监督的办法》、《C市J区人大常委会关于区人民政府规范性文件备案审查的办法》、《J区人大常委会讨论、决定重大事项的规定》等制度，明确了监督各个环节，促进了人大对“一府两院”专项工作监督的规范化、制度化、法制化。

三、区县人大监督工作针对性实效性的问题及原因分析

党的十八大以来，各级人大认真贯彻执行《代表法》、《组织法》、《监督法》等相关法律法规，积极探索，大胆创新，监督工作取得了明显成效，监督的针对性实效性不断加强。但在实际工作中，人大监督工作特别是区县人大监督工作仍不同程度存在监督观念滞后、监督机制不完善等隐性问题，以及议题来源平衡性不足、监督手段上“柔多刚少”、监督内容上“点面不均”、后续跟踪不力等显性问题。这些问题的存在，很大程度制约了区县人大监督工作的有力开展。

（一）对人大监督认识方面的不足

一是就人大自身而言，对监督工作存在认识不够到位，思想理念不科学的问题。有的认为人大有职无权，所谓的监督也就是“认认真真搞形式，扎扎实实走过场”，只要走好过程，结果如何无关紧要，因此也就不愿积极主动地去监督；有的人患得患失，瞻前顾后，怕搞僵关系，怕给“一府两院”找麻烦，对监督工作存在畏难心理；有的人大工作者自卑感强，认为到人大工作已经是“船到码头车到站”，^[8]要享受“退居二线”的生活，工作就是走走看看，要“多栽花、少栽刺”避免引火烧身。部分人大常委会组成人员思想上也有顾虑，担心对重大事项讨论决定多了，会被误解为向党委要权、与政府争权、不尊重法检两院，把握不好分寸会越权；基本上所有人大代表均为兼职，有些还是“社会上的红人、事业上的能人、工作上的忙人”^[9]，不能正确处理履行代表职务与本职工作的关系，当人大代表工作与本职工作发生矛盾时，往往重本职工作轻代表职务，甚至将代表职责看成是“额外负担”，不能全心全意为选民服务；部分人员只把当代表当成一种政治荣誉，而没有认识到代表的法定职责和崇高使命，^[10]一旦当选后，就不再加强对履职所需要的相关知识的学习，特别是法制理论的学习，导致自身底气不足，信心缺失，能力不够；有的代表遵循和沿用老观念、老眼光、老办法去行使人大监督权，对监督法明确规定的要素不熟悉不了解，想当然地履职，有悖于法律规定。人大自身对监督的需求导向和问题导向不明确，缺乏监督的针对性；对监督结果缺乏跟踪问效，对评议意见书、执法检查报告、审议意见书提交“一府两院”后，没有专门的工作机构去督促跟踪，致使一些被监督机关把人大的监督视为形式过程。这些不正确不科学的观念和认识的存在，造成了有些人大工作者不敢大胆地依法行使监督职权，严重制约着监督工作的有效开展。

二是就监督对象而言，存在主动接受监督的观念不到位、意识不强的问题。有的地方人大领导及委办负责人履行不了提拔使用干部的推荐权，参加不了重大项目及经济工作会，对事关全局大事信息闭塞，监督与被监督之间信息不对称，很难开展有效监督。一些监督对象没有真正认识到人大监督是宪法法律赋予的权力，是国家权力机关的监督，是人大及其常委会的主要工作，没有摆正人大监督和“一府两院”的位置，没有认识到接受人大监督是行政机关、司法机关对权力机关负责的表现，是对“一府两院”工作的支持帮助；有的认为人大监督是故意“找茬”让工作“过不去”。有的被监督者思想懈怠甚至有抵触心理，消极应付或被动接受人大及其常委会的监督，较少主动自觉地接受人大监督，并且为人大实施有效监督人为地设置了障碍。有些机关还对人大监督阳奉阴违甚至置之不理；有些被监督者选择性的接受人大监督，需要通过人大监督反映工作上的困难，或者向党委要钱要人要政策时，便积极向人大汇报接受监督，而遇到人大监督督促使其完成相关工作时却“装聋作哑”，将人大监督抛在脑后。

三是就老百姓而言，遇到问题后需要得到妥善的解决，大多是找党委、找政府、找法院、找检察院，忽视了人大代表这个重要的反映问题的渠道，忽视了借助人大监督来解决问题的意识，存在“县官不如现管”的功利思维；一些选民在选举人大代表时，对自己行使政治权利重视不够，认为谁当代表无所谓，和自己没有多大关系，甚至有的不参加选举忙于自己的工作，将神圣的权利转让甚至舍弃；一些选民在人大代表调查研究、接待走访时，反映深层次、普遍性的问题不足，仅仅局限于反映当地局部的现实问题，提出问题的视野和深度不够。当然，也谈不上充分行使的自己的选举权，促使人大代表为选民说话，帮选民解决普遍关注的问题。许多地方都出现过民众围堵政府大楼、堵塞交通要道等极端维权却不通过人大代表反映解决问题的情况。

（二）制度机制方面的不足

区县人大监督工作的针对性实效性的取得，需要健全的机制作为保障。从调研的情况来看，虽然不少区县都创造性的构建了一些制度机制，如C市J区的民情联络员制度、人大代表履职积分制度，C市Y区的人大代表定期接访制度等，但是这些制度机制只是部分区县的探索，并没有在多数区县形成普遍性体系性的制度机制。相反，调研中发现，区县人大监督工作在制度机制方面存在诸多不足。

一是发现问题机制不健全。区县人大监督工作针对性实效性的关键在于能够及时全面的发现问题，然而，目前发现问题的机制不够健全。对监督问题的发现，多数区县依靠“一府两院”的工作报告，代表建议没有得到很好转化[③]，社情民意联络员和社会治理网格员的作用没有发挥好，有的地方甚至还缺乏这些机制，有的地方虽然建立的该项机制，但是并没有发挥真正的作用；部分人大代表忙于个人工作，没有时间和精力联系选民下基层调研。当下对于人大代表何时下基层调研、如何下基层调研、如何联系选民等没有明确的“定时、定量、定任务、定责任、定目标”的具体规定；人大代表接访等制度尚未建立健全，有些地方进行了尝试但认为耗时耗力加上人大代表又是大忙人所以决定取消该项制度；监督议题主要来源于“一府两院”工作报告，充分利用互联网、大数据了解民情民意尚缺乏具体的制度设计，调研的各区县中，尚没有区县人大充分运用互联网和大数据发现问题的案例和制度设计。

二是人大代表产生机制需完善。从人大代表产生的过程来看，组织推荐与选举决定采取的是等额制，推荐的广泛性、推荐与选举比例的差异性不足；在一些区县对人大代表的结构比例缺乏科学制约，导致选取的代表不能代表不同性别、年龄、职业等群体的利益；部分地方党政机关官员代表的比例高，工农代表的相对数量和绝对数量低，新生社会阶层、女性代表和非党员代表等的比例低，影响了部分群体的问题不能通过人大代表进行反映。多数区县人大常委会组成人员结构不够合理，编制数量与监督工作量的需要不相适应，一些专工委实际工作人员才2-3名，最少的只有1名；加之内设机构中专职委员比例较低，专业素养不高、议政能力不强，也在很大程度上影响和制约了有关重大事项决议、决定的质量。一些地方把人大机关作为调剂干部的窗口，把在一线冲锋陷阵接近“5060”人员调整到人大工作岗位上来，让其喘口气歇歇脚，提前做好退休准备，失落的心态只能让他们应付事务工作。此外，对人大代表德能勤绩廉的考察，特别是对履职能力水平和态度的考察存在空缺；对民情联络员的选任、考核也没有相应的制度规定。

三是考核激励机制不完善。代表履职的积极性需要奖惩并举来激发，然而从调研的情况来看，多数区县尚未建立起相应的奖惩机制，导致代表履职与不履职一个样，履职的好与不好一个样，即“针对其履职情况和表现并没有一个具体的考核评判标准和监督奖惩措施”^[11]，能者上庸者下的新常态尚未形成。从调研的五个区县来看，尚没有代表因履职不力而被罢免的情况，特别是对于代表履职向社会公众公布接受选民和社会公众监督的机制缺乏，对代表履职难以形成有效的外部压力。虽然C市J区探索性的实行代表履职积分制，但是对于结果的运用尚缺乏有效的制度和机制的支撑，也并没有形成一个系统性的考核奖惩机制；其他地区则尚未探索较为科学的奖惩机制。

四是上下联动机制不健全。一些重大问题的解决，单独依靠区县人大的力量来监督尚存在不足，需要形成区县人大与上级人大机关或者党政部门协调统一的监督体系，而这一上下联动的体制机制尚未建立。比如对一些省（直辖市）属或市属部门在区县辖区的机构的监督，诸如国税、海关等部门的监督就存在这样联动缺乏的问题；还有一些重大事项涉及多个区域的，单靠某一区县的人大进行监督也存在不足，不能很好的解决相关的问题。

（三）实践执行方面的不足

一是行使监督权“软多硬少”。从调研的情况以及文章第二部分的统计表格得知，人大在监督活动中，工作监督多法律监督少[④]，面上监督多点上监督少，粗放监督多细微监督少，监督的面比较宏大[⑤]。在监督手段上，一般监督手段运用多刚性监督手段运用少，日常监督中，运用频率较高的是听取和审议“一府两院”工作报告、视察、调研、工作评议或专项工作报告评议、受理信访案件的办理等占到了人大日常工作很大部分，人大审议通过“一府两院”法定议题和专项工作报告，也往往是履行法定程序例行公事，有的地方人民群众批评人大监督工作是“审议报告唱赞歌，述职评议表扬多，执法检查走过场，一听二看三通过”^[12]，而法律规定的特定问题调查、质询、罢免和撤职等刚性监督手段却成为僵尸条款，[⑥]这在一定程度上造成人大监督权的行使不彻底，震慑力弱，权威性不够，从而应验了“人大政协两味药、甘草（干吵）和白芍（白说）、吵了也白吵、说了也白说”的戏言^[13]。在监督过程中，有的代表即使参加了监督活动也是“人在曹营心在汉”，心思不在履职上，参加视察或专题调研缺乏独到的见解，即使发言有的是大唱赞歌以表扬为主，有的是蜻蜓点水，隔靴搔痒提不出有质量的意见建议，有的是人到心不到，闷声不吱声，装好好先生。

二是具体的监督程序含混不清。首先是操作缺乏规范，监督程序难以启动。如《监督法》规定人大常委会监督情况应当向社会公开，但只是原则上的要求，具体如何公开，公开什么内容，向谁公开，选择什么方式公开，《监督法》没有规定。其次是对主客体缺乏应有的约束。法律对权力机关职权行使不到位、错位或越位，政府不执行权力机关的决议、决定，不接受权力机关提出的监督意见时，谁负责任、负什么责任、如何负责任等都缺乏程序性的规定，权力机关监督的最高层次性和最高权威性难以保证。再次是重大事项决定权没有明确的界定。什么是重大事项？哪些是重大事项？对重大事项采取过程监督还是结果监督？《监督法》也没有作明确的规定。

三是监督机构不够健全。宪法规定人大监督权由代表大会和常务委员会集体行使，一些地方人大常委会人手少事务多，调研、宣传、考核报表等任务繁重，无暇顾及监督。人大的各专门委员会对于协助人大及其常委会履行监督职责有积极作用，但法律对它们的监督权限的规定既不明确也不到位，加之各专门委员会内设机构不健全、人员不到位等因素[⑦]，使得各专门委员会也不能充分发挥它们的监督作用。这种专门监督机构的缺失在很大程度上导致人大监督功能的弱化。再者，当前监督机构的设置也不具有科学性，所以造成地方人大监督工作难以落地。

四是就人大监督方式而言，人大在组织执法检查、专项评议、专题调研、专门视察等活动中，常常是提前给被视察单位打招呼，让其做方案、踩线路、搞展板、准备材料，做应景式的工作，习惯让被视察单位牵着鼻子走，走马观花式的视察，看见的是满眼春色和灿烂阳光，听到的是悦耳之音和赞扬一片，对群众想要或者是需要解决和改变的问题无法触及，实际效果不明显，人民群众的呼声和期盼“涛声依旧”，实际问题和困难“岿然不动”。虽然从纸面上来看，人民群众对代表意见办理的满意程度比较高，但是由于缺乏第三方客观公正调查，且很多是对办理的态度满意并不是对办理的结果满意，所以满意度的测评需要进一步的考证。

五是部分区县的党的领导方式和执政方式需要进一步改进，党委领导、人大决定、政府执行的权力运行机制尚未被执行到位。依据相关规定，政府提请人大决定的事项，应先报告人大常委会知晓，再报请党委审议决定，党委审议通过后由政府提请人大常委会通过，按照法定程序实现党委的意志。但现实工作中一些本应由人大常委会决定的重大事项，常常由同级党委直接决定或政府未报请人大就决定实施，导致地方人大常委会的决定权被弱化或虚化。^[14]

四、增强区县人大监督工作针对性实效性的路径选择

（一）树立科学理念

理念指导行动，有什么样的理念决定采取什么样的行动。增强人大监督工作的针对性实效性，首先要解决的就是理念问题，监督者和监督对象以及全体人民都要坚持科学的理念。只有理念正确科学，人大监督工作才会具有针对性和实效性。

1.坚持党的领导，服务发展大局。十九大报告明确指出，“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，必须长期坚持、不断完善。”^[15]增强人大监督工作的针对性实效性也不例外，必须坚持党的领导。“只有坚持党的领导，才能保证我们的政策正确，方向正确，才能充分发挥人民代表大会制度的独特优越性。”^[16]

对人大及其常委会来说，要学深悟透弄通党的十九大精神，用“习近平新时代中国特色社会主义思想”武装头脑，自觉主动接受党的领导，“保证党的路线方针政策和决策部署在国家工作中得到全面贯彻和有效执行”^[1]，要善于通过法定程序把党的决策主张转化为国家意志，把党组织推荐的人选变成国家政权机关的领导人员，并对法律法规的实施情况和“一府两院”人员的履职情况进行监督。区县人大的监督工作，要在党委的领导下紧密结合当地实际，服务区域经济社会民生发展大局，关注人民群众切身利益，积极主动向党委汇报，将党委的中心工作和事关人民群众切身利益的工作作为监督的重点，立足当下、着眼长远、统揽全局、抓住重点，确保党委的中心工作和重要决策主张落到实处，确保改革发展的成果惠及基层人民群众。要确定监督工作重点和亮点，不能面面俱到，“眉毛胡子一把抓”，围绕党委中心工作和事关人民群众切身利益的工作，按照少而精的原则，调动人大及其常委会所有力量，全身心把问题调查深、调查透，促进政府解决问题有抓手、能落地、有效果。

对监督对象“一府两院”来说，要严格执行党委决策部署，牢固树立“四个意识”，坚持以人民为中心，不折不扣将党的决策部署抓实抓细抓长，聚焦党的中心工作和经济社会发展大局，在党的领导下全力做好维护社会稳定、促进经济社会生态文明健康发展等各项工作。同时，要树立“被监督”的思想观念，自觉主动接受人大监督；牢记为人民服务的宗旨，时时处处提醒自己我国的政体是人民代表大会制度，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会是我国的国家权力机关。特别是在区县一级，“一府两院”不能有抵触的情绪，不能将人大监督看成是“负担”和“找茬”，而是要深刻理解人大监督的制度安排，在人大及其常委会的监督下依法开展各项工作，确保各项工作符合党委决策、符合发展大局、符合人民群众利益，并取得实效，惠及人民群众。

当然，区县人大监督工作“坚持党的领导，服务发展大局”并不是党包办一切，而是要不断“改进党的领导方式和执政方式”^[15]，要妥善处理党的领导和人大监督的关系，党委领导不能忽视甚至是无视人大监督。实践中，个别区县的党委以党的领导代替人大监督，无视人大的法定职能，事无巨细，包办一切，“代行或干预地方国家权力机关行使职权，导致地方人大难以发挥正常的功能”^[7]47。因此，个别区县的党委需要正确处理“国体”与“政体”的关系、党的领导与人大监督的关系，避免“党委不点头，不能监督；……由于党的领导方式方法不科学而严重影响和制约人大监督职能发挥”^[17]的情况出现。同时，区县党委还要在参加重要会议等方面，把区县人大专委会、常委会工作和办事机构主要负责人与党政机关干部同等对待，便于其加深对本地区工作的了解和把握，掌握本地区经济社会发展的大局和方向，更加体现人大监督的针对性和实效性。

2.筑牢法治理念，增强责任意识。“法律是治国之重器”，^[18]事关国家长治久安和人民幸福安康，“坚持和完善人民代表大会制度，必须全面推进依法治国。”^[1]人大监督工作的顺利开展，需要各方筑牢法治理念，在法治的框架内尽职履职。特别是对于监督对象“一府两院”来说，更应增强法治理念尤其是宪法理念，“树立宪法意识、恪守宪法原则、弘扬宪法精神、履行宪法使命，是对国家工作人员的基本要求。”^[19]

区县人大及其常委会行使监督职权，既要立足区域实际，又要统揽全局发展，要从依法治国的大局出发，充分认识到人民代表大会作为国家权力机关的重要性，以及人大监督工作对于人民代表大会制度的重要意义。要从维护法律尊严，保障人民群众根本利益的角度和高度出发，切实履行宪法和法律赋予的监督职权，扭转“船到码头车到站”的思想，树立“人大工作决不是‘二线’岗位 ，而是依法治国第一线 ”^[20]的思想观念。时刻铭记权力来自人民，要将人民群众的切实利益、所思所想放在心上，牢记为人民服务的宗旨和使命，将广大人民群众关注的普遍性问题作为重点监督事项，增强责任意识。在宪法和法律规定的权限内，敢于善于对“一府两院”的工作和法律法规的实施情况进行监督，既要杜绝庸政懒政不作为，也要防止渎职失职乱作为——如代替“一府两院”行使行政权、审判权和检察权等。要坚持权力法定原则，在党委的领导下与“一府两院”和广大人民群众共同解决问题，推动社会不断进步。

作为监督对象的“一府两院”是执法司法的主体，更应当树立法治理念，增强责任意识。“一府两院”作为党的路线方针政策和法律法规的具体实施者和执行者，必须在法治的轨道上开展工作，不断增强依法行政和依法行使检察权和审判权的法治意识，不能知法犯法、以权压法。行政机关要依法加大关系群众切身利益的重点领域和重点行业的执法力度，确保党的决策部署落实落地，人民群众利益得到有效维护；司法机关要依法公正行使检察权和审判权，保障人民群众参与司法，强化人权保障。特别是区县的“一府两院”，要跳出地域利益、部门利益和个人利益的藩篱，自觉将各项工作纳入接受人大监督的法治框架之内，尤其是对作为人大常委会监督工作重点的“三农”问题、教育医疗、环境保护、拆迁补偿、社会治安、重大项目建设，以及法检“两院”的冤错案件、刑讯逼供、司法不公、执行难等问题，要积极配合人大及其常委会开展的“听取专项工作报告，进行执法检查，开展重点监督”^[21]等工作。

（二）健全监督机制

1.发现问题机制。发现问题是开展监督的基础和前提，是人大监督具有针对性取得实效性的重中之重。人大监督要坚持需求导向和问题导向。根据《监督法》第九条的规定，人大监督发现问题的渠道主要有六种，即执法检查、代表的建议批评和意见、常委会人员提出、调查研究发现、人民来信来访、社会普遍关注[⑧]。但是，对这些手段的运用存在不足，现代化的手段运用缺乏，应当建立民情联络员、代表定期走访、网络舆情筛查、代表建议筛选、网上议题征集等制度。

一是履行好法定责任，强化对传统手段的运用。从调研的情况来看，区县人大监督工作对传统的发现问题的手段运用不足，监督事项来源于代表建议的比例偏低，执法检查很少发现问题，人民来信来访未受到重视等。因此，要加强对传统手段的运用，如在执法检查时不提前通知，不单纯听取汇报，而是直接到被检查的单位和部门实地查看情况，甚至是以普通人民群众的身份去体验；要安排人大代表定期接待人民来信来访，并对办理情况持续跟踪；要制定调查研究的具体规则办法，定岗定责、定时定量、定目标定任务。通过将具体的工作手段进行量化，让传统手段焕发新的活力。另外，也要创新方式方法，比如在门户网站开辟专栏收集代表建议、人民群众的来信来访、监督议题等，与信访部门建立信息共享机制，对调查研究进行摄影摄像跟踪，建立社情民意收集的电话、微信热线等。

二是建立“定时定人定职责”的岗位机制，强化对社情民意的收集。“人大监督如果脱离了社情民意就是无源之水，无本之木 。”^[22]然而，目前的部门汇报存在着“成绩多问题少”的现象，对此，必须要通过实地查看，明察暗访等方式将调查工作重心下移，深入基层，通过多种方式手段直接接触基层群众，收集社情民意，了解真实情况。广泛的社情民意的收集，需要广泛发动群众，提高广大人民群众参与的积极性，让他们真正体会到当家作主的制度安排。比如，将社情民意的收集与社会综合治理的“网格化管理”^[⑨]相结合，在不增加投入的基础上赋予网格员社情民意收集职能，与现有的“社情民意联络员制度”形成有效整合和对接；在社区的每个楼栋，乡村的每个村民小组设立反映社情民意的邮箱等，广泛收集群众意见建议。长效机制的安排，应当采取“定时+定主题”的模式进行，如每周固定一天安排人大常委会领导进行信访接待，每月举办一次人大代表与选民座谈会，每季度举行一次人大代表下社区活动等，建立起一整套有章可循的收集社情民意的制度机制，畅通人民群众反映问题、人大代表及时全面掌握问题的渠道。即，应当建立健全多层次、多角度、全方位的民意收集机制，确保监督真正符合民意，体现民愿。同时，要加强对收集的社情民意的筛选、评估、答复，让群众提出的问题和建议受到重视，给群众一个明确的交代，同时也可以提高人民群众的参与热情，不能让他们所提的建议“石沉大海”，特别是在监督议题的选择上，应当增加代表建议转化为议题的数量和比重，将涉及人民群众切身利益的教育、医疗、食药品安全、环境等方面的事项列为监督议题。

三是充分利用现代科技手段，建立公开征集意见、建议机制。在深挖传统手段价值，创新方式方法的同时，必须充分利用现代科技手段，“善于结合实际创造性推动工作，善于运用互联网技术和信息化手段开展工作”^[15]，合理运用“互联网+”和大数据，向社会公开征集监督工作重点。除了运用电视、报纸、广播等传统的方式征集外，要加强对“两微一端”现代科技手段的运用。特别是要建立网络舆情巡查制度，设置专人定时对网络民意进行收集，并与公安、宣传部门的网络巡查互通有无，资源共享，准确把握民情民意，实时掌握经济社会发展大局，发掘人民群众关注的重点难点问题，拓宽监督来源渠道。要充分利用民调数据，收集涉及人大监督的各方面的案例数据，形成用数据说话、分析、决策、完善的思维方式，“通过大量真实数据材料和客观、全面、公正的大数据思维，依法开展人大监督，能够有效提高监督的针对性、准确性、实效性和权威性。”^[23]同时，也应当对人民群众关心关注的重大问题及时进行回应，形成良性的互动机制。

当然，发现问题的机制，最终离不开《监督法》中规定的人大常委会需要做好的“四个规定动作”和“三个自选动作”，^[⑩]人大常委会要善于将规定的动作与现代化的手段相结合，构建起符合时代特征的发现问题机制，选准热点、难点和重点，确保把关系改革发展、稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的问题作为监督的对象，改变目前存在的代表建议、来信来访、新闻报道等渠道发现的问题较少转化为监督议题的现状[11]，提高监督的针对性和实效性。

2.选人用人机制。人是一切的关键，再好制度也需要人来执行。加强人大监督工作的针对性和实效性，就需要加强选人用人机制。习近平总书记指出，好干部的标准从大的方面来说是“德才兼备”，概括起来说就是“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”，特别强调了信念坚定和敢于担当。^[24]加强人大监督工作，增强人大监督工作的针对性实效性，必须要遵循习近平总书记所强调的选人用人标准，将政治过硬[12]、经验丰富、思维活跃、认真履职、知识丰富、群众工作能力强的人选进人大队伍。

在人大常委会组成人员选择上，要兼顾老中青相结合，将基层经验丰富、善于做群众工作、能够统揽全局、善于抓住重点的人选进人大常委会，并畅通与党政机关的交流渠道，建立交叉任职制度，使人大常委会组成人员具有丰富的经验，解决经验不足、知识不够、能力欠缺等本领恐慌的问题。在人大代表的选择上，要把敢于担当，有时间有热心从事人大工作的人选进来，杜绝把“将人大代表视为政治荣誉甚至是借助人大代表名分捞取个人利益”的人选进来。在社情民意联络员或者与社情民意联络员同功能的网格员的选择上，同样应注重能力和担当兼备的人选。通过科学的选人用人机制和导向，将从事人大监督工作的队伍配精配强。特别是应加强人大专门委员会专职副主任委员的配备和建设，使人大监督工作更有力、有为、有效。同时，为了解决人大常委会“事多人少”的矛盾，要充分利用各专门委员会的作用，并通过聘请专家团、顾问团等政府购买服务的方式，解决知识不足和人员不足的问题，为人大监督针对性实效性提供人员保障。如重庆市江北区聘请的律师顾问团队、财经预算审查团队等，取得了良好效果。

3.科学奖惩机制。激发人大常委会组成人员、人大代表和社情民意联络员等人的工作积极性，必须明确赏罚，特别是对代表履职应当建立相应的考核评价和奖惩机制。如C市J区人大常委会实行的代表履职积分制，用履职积分来督促代表参加监督活动，并作为评价代表业绩、是否能够连任等的重要依据。通过科学的奖惩机制，对于工作认真负责成果较好的代表，要通过物质、荣誉等方式予以表彰激励，特别是在中央“八项规定”出台后，各项奖励津贴不断规范的情况下，区县人大要在“八项规定”精神的指导下制定规范的奖励制度、津补贴发放办法等制度，按照履职考核情况进行奖励，将津补贴制度化；对于工作懒散，履职积极性不高效果不好的代表，要依法对其进行提醒、警告；对于履职不力情节严重者甚至要通过法定程序对其进行惩戒甚至是罢免。同时，建立限制甚至是禁止其再次当选代表的资格。要通过建立健全代表履职公示机制，述职机制，日常管理和考核机制等，实现相关人员特别是人大代表的进退留转渠道畅通，真正将态度端正、认真履职、能够代表人民群众利益的代表选进来、用起来。

4.上下联动机制。整个人大系统，应该形成一个体系性的协调统一的整体，要建立上级人大机关和下级人大监督机关的联动机制，形成监督合力。特别是对于区县人大来说，更需要上级人大机关的指导、帮助和支持，需要与上级人大形成监督合力。对于涉及不同区域交叉的重大问题、涉及垂直领导部门等问题，需要通过上下联动的机制来加以解决。比如，对于涉及垂直领导的部门机构，区县人大要善于将问题反映给上级人大机关，通过上级人大监督来解决问题。

（三）提升监督能力

1.提升自身素质，自内发力。监督不力不只是监督对象的问题，更是人大自身的问题，应从自身找原因。人大常委会组成人员和人大代表中部分人员知识水平不高，经验缺乏，是造成监督工作针对性实效性不足的原因之一。对此，应当不断完善知识结构，提升自身素质。

随着社会的不断进步，知识更新的速度日新月异，人大监督的范围也在不断拓展，这就对监督者的知识结构体系和专业化程度提出了更高要求。特别是对于地方人大及其常委会来说，较为欠缺的知识结构与日益增长的监督需要产生了较为明显的矛盾，这就需要通过制度性的安排加强学习，不断优化知识结构，丰富知识储备。可以借鉴江北区人大机关“轮流主讲学堂”的经验，也可以考虑建立常委会组成人员和人大代表每月2天的学习制度，并定期举办或者根据法律法规的修改变化适时举办法治讲座、邀请专家讲课，采取形式多样的办法加强对监督法、预算法等法律法规、写好代表建议的方法和技巧、如何做好调查研究等进行学习研讨，使代表懂法守法用法、知情明理，切实提高了人大常委会组成人员和代表的法律意识、履职意识、知识结构，以及推动科学发展、促进社会和谐的主动性，建设政治、素质、业务、纪律、作风过硬的监督队伍。

同时，随着“互联网+”时代的到来^[13]，“信息化和经济全球化相互促进，互联网已经融入社会生活的方方面面，深刻改变了人们的生产和生活方式。”^[14]地方党政机关、国家机关也不例外，也在被信息时代深刻地影响着，智慧政务已成为不可逆转的潮流和趋势。因此，人大常委会组成人员和代表，除了具有“五个过硬”的素质能力外，也应具备信息素养，“合理合法地利用各种信息工具，特别是多媒体和网络技术工具，确定、获取、评估、应用、整合和创造信息，以实现某种特定目的的能力”。^[25]虽然地方人大常委会及代表较多面对的是一线人民群众，但是信息素养是不可或缺的，必须能够熟练的驾驭现代技术，充分利用现代信息手段对庞杂的信息进行去粗取精、去伪存真的处理，筛选、整合出监督工作所需要的信息。即有观点所提出的，需要具备“不断地通过鲜活的案例、方便的操作和实用的技巧，在日常工作中帮助常委会提高信息素养。”^[26]

2.广泛发动群众，从外加压。监督能力的提升，在通过内在加压提升自身素养的同时，也需要外在加压。根据监督法的规定，各级人大常委会行使职权的情况应当向人民代表大会报告并向社会公开，接受监督。因此，应当建立人大常委会和代表履职公示制度，定期通过网络、报刊、“两微一端”、门户网站等渠道，将履行监督职责的过程和结果以“动态化”的方式向社会公众公开，保障人民群众的知情权，借助广大人民群众的力量监督常委会和代表积极履职，产生社会震慑力，真正实现“人大代表来源于人民，对人民负责，受人民监督”。尤其是人大代表建议的办理情况，虽然不少地方人大已经开始在网络上向社会公开，但主动上网查询代表建议办理情况的民众还很少，因此，在人民代表大会召开前三个月内，应将重点建议办理情况通过包括互联网在内的多种渠道向社会公开。通过向社会公开，也可以达到有效督促“一府两院”不断改进工作，解决经济社会发展的重点难点问题和关涉人民群众切身利益的问题。同时，应当进一步完善代表法，将人大代表应尽的责任义务进一步明确化；明确选民对代表进行监督的形式、手段、方法、程序等，如重庆市江北区寸滩街道探索建立了《人大观察员制度》，选择一批热心选民对街道人大工委、辖区人大代表的履职情况进行实时动态的跟踪监督。此外，要建立对代表的问责机制，在科学的考评后对不称职的代表进行教育、警告、惩罚、甚至是罢免的问责，“把不作为、不称职的代表剔除出人大代表队伍”。^[27]通过外部监督加压，强化对代表履职的约束力，不断增强监督的针对性和实效性。

（四）丰富监督手段

对于监督的方式和手段，《监督法》中规定人大常委会需要做的“四个规定动作”和“三个自选动作”前文均已述及。但是，仅仅依靠上述手段不足以取得人大监督的针对性和实效性的预期效果。在新的形势下，必须在原有的手段和方式上加以创新，进一步丰富现有的监督手段。

1.强化事前调查研究。毛泽东同志提出，“不做调查没有发言权”，而且“不做正确的调查同样没有发言权”。^[28]13习近平总书记也指出：“调查研究不仅是一种工作方法，而且是关系党和人民事业得失成败的大问题”，“重视调查研究，是我们党在革命、建设、改革各个历史时期做好领导工作的重要传家宝”。^[29]区县人大常委会及代表，面对的是基层的民众，是执行党的方针政策的重要一个环节，因此，必须具有调查研究的思想意识和能力。地方人大常委会组成人员和代表，要定期深入田间地头、学校、工厂、医院、村民小组等，与基层的广大群众进行面对面的交流，收集真问题。只有找到真问题，对“一府两院”的监督才会具有针对性，才会取得实实在在的效果。

2.落实事中督查。事中督查，《监督法》已经做了明确规定，比如组织代表开展视察检查，听取专项工作报告等。但是，实践中往往存在视察走形式、看风景、被安排等情况，并没有看到问题的实质，而是被被视察对象安排；在听取报告时，也只是看到了书面报告的成绩，抑或向党委政府要钱要人的需求。事中的督查，并没有起到应有的作用，对工作的推进效果不明显。对此，应当实施明察暗访，视察前不打招呼不通知，事中督查的前期开展广泛深入的调查，充分发挥专门委员会和专家顾问团的作用，找准问题，带着问题去进行督查；督查时将汇报材料和评议过程向社会公开，确保督查不走过场。

3.加强事后跟踪。人大监督取得实效，事前调查研究和事中督促检查是关键，但是也离不开事后的跟踪督查。近年来，“跟踪监督”“跟踪调研”“跟踪检查”“跟踪督办”这些带“跟踪”字眼的词语频频出现，^[30]需要引起监督实践的高度重视。但是从调研的情况来看，区县人大监督的事后跟踪不到位，如“各地普遍存在监督对象对审议意见不予回复的情况，有一区县的审议意见反馈比例不足20%”。因此，必须加强事后跟踪，对于短期内能解决的问题，要求监督对象给出具体措施和截止日期；对短期内不能解决的，要给出时间表和路线图；对不能解决的，要做出合法合情合理的解释。特别是对于那些具有长远性、根本性的一时难以解决的重大疑难问题，以及涉及经济社会发展大局和广大群众切身利益的热点难点问题，由于不可能通过执法检查、视察等手段解决问题，所以要连续跟踪监督。人大及其常委会重点开展的执法检查、工作评议、视察调研等工作，所提出的执法检查报告、视察意见书、调研报告等，要主动向党委汇报，必要时列入党委常委会议题，向党委常委会报告。要制定一个长远规划，要一抓到底，一直跟踪到问题得到解决、取得实际效果，特别是要制定相应的责任追究机制和问责办法，“对能办不办、互相推诿等行为进行严厉问责”。^[31]对于办理的满意度的调查，引进利益无涉的第三方进行测评，增强测评的客观性真实性。

事前、事中和事后，要形成一个连贯有序的有机整体，确定一个有计划的长远性的监督机制。对于确定为监督事项的问题，要通过明察暗访、座谈交流等形式提前深入基层一线了解详情和实情，要“既注重利用常委会会议、主任会议集体分析，也注重邀请专家、学者深入研讨，务求真正发现问题切实找到原因”。^[22]33并强化事中带着问题的实实在在的督查，事后扎扎实实的跟踪。如重庆市江北区人大常委会采取“视察意见书”、“重点督办意见书”、“审议意见书”相结合的“三书一签”制度，^[32]用来丰富监督手段，提升监督的针对性和实效性。

（五）强化监督刚性

人大是权力机关的地位和性质，决定了人大监督必须具有权威性。而其权威性的取得，必须依靠监督的刚性，使监督成为“钢牙”而不是被戏称的“无牙”监督。强化监督刚性，既需要充分运用法律赋予的职权，也需要与党委等部门形成合力。

1.充分利用法律赋予的监督职权。根据监督法的规定，人大常委会的监督职权有七种，即：听取与审议人民政府、人民法院和人民检察院的工作报告；审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告；法律法规实施情况的检查；规范性文件的备案审查；询问和质询；特定问题调查；撤职案的审议和决定。除此之外，根据我国宪法及相关组织法的规定，各级人民代表大会还有罢免法院院长和检察院检察长的职权。^[15]但是，从调研中发现，区县人大监督“一府两院”工作的主要方式是前四种，而对于威慑力较大即俗称的“重武器”的后三种手段却几乎不愿用、不敢用。有学者统计，自1980年至2010年期间，全国人大只提过2件质询案，省级地方人大常委会共提起质询案26例。^[33]虽然党的十八届三中全会指出，“完善人大工作机制——通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切”。^[34]29但是，实践中的运用依然艰难。从监督实践来看，这些威慑力十足的手段并没有起到实质性的效果，特别是“重武器”的闲置，不但使相关规定缺乏生命，也导致了“人大监督工作缺乏主动性、刚性和权威性”。^[35]因此，地方人大要在党的领导下，建立监督手段使用阶梯递进机制，规定对于代表建议多次提出却办理不满意的，网络媒体反映强烈、涉及群众利益的，党委对办理不满意、相关单位推进不力的，应依据事实证据和法律递进式的适用质询、特定问题调查、撤职罢免等手段，力求在“重武器”的适用上实现零的突破，以此推动工作落实，牢固树立区县人大监督的权威性，增强监督实效。

2.与任职提升等考评形成合力。强化监督的刚性，不能仅靠人大一家“单打独斗”，而是要得到党委和上级部门的大力支持，要与党委任用提拔领导干部以及对国家工作人员的考核形成合力。特别是当下的监督主要侧重于对事的监督，但事由人做，二者不可分离。实践中，虽然领导干部以及法官检察官的任命经过人大，但往往是走形式；并且，一旦任命，除非这些人员有违法犯罪行为，期间的履职情况就游离于人大监督之外。因此，在强化对事监督的同时，必须加强对人的监督。对此，区县人大要积极向党委汇报监督工作情况，强化对监督结果的运用，要建立健全代表履职积分公示制、“一府两院”对监督事项的办理评判等量化机制，形成年度综合评价量表和报告，并及时移送党委组织部门。区县人大可以探索建立对“一府两院”办理监督议题和代表建议、部门开展本职工作情况、人大任命干部履职情况等进行分类，效果好的给予表彰、效果一般的给予肯定的同时提出继续努力的建议、效果差的给予通报批评甚至是惩戒，并将评价的结果和事实依据形成专项报告或年度报告，移送党委领导和组织部门。党委部门在对干部任免、评先评优、职务晋升进行考核时，应给予人大及其常委会对干部考核评价一定的比重，使其“作为评价，使用干部的依据，这样就有效地增加了人大监督工作的实效性。”^[21]

结语：

人大监督的针对性实效性是研究人大监督这一课题的一个历久弥新的永恒话题，其不仅关涉理论研究，更与人大监督实践密切相关。人大作用的发挥，人大权威的树立，国家权力机关职权的行使，都离不开人大监督的针对性实效性。随着社会制度的不断完善，人大监督职能不断强化，在许多领域，通过人大监督取得了较大成绩，有力推动了社会经济和民生事业的发展。但是，从目前区县人大监督的现实状况来看，少数区县人大监督的针对性和实效性距离制度设计的初衷和人民群众的期待还有一定差距。造成这些差距的原因是多方面的，包括思想观念认识不到位、监督机制和制度不完善等。针对这些原因，应当对症下药、缘因施策，以明确指导思想解决各方主体认识不到位、法治观念和责任意识有待提升的问题，以健全监督机制解决发现问题不及时全面、选人用人不科学、奖惩评价不完善的问题，以提升监督能力解决知识结构和自身素质不足、外在监督乏力的问题，以丰富监督手段解决事前调研空白或者不充分、事中监督走过场、事后监督不到位的问题，以强化监督刚性解决刚性手段闲置、监督措施与党委考评脱节的问题，切实强化监督的针对性实效性，不断强化人大监督的权威性。同时，也要将人大监督与党内监督、“国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力”^[15]，为实现国家治理能力和治理体系的现代化提供有力保障。

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[34]中国共产党第十八届中央委员会：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》[M]，北京：人民出版社，2013年。

[35]郭军武：《探索完善工作链，增强地方人大监督实效性——以上海市奉贤区人大开展监督工作为例》，载《上海人大》[J],2014年增刊。

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[①]习近平总书记所作的党的十九大报告，“人民”二字出现203次，提出了“中国共产党人的初心和使命，就是为中国人民谋幸福”，“全党同志一定要永远与人民同呼吸、共命运、心连心，永远把人民对美好生活的向往作为奋斗目标”等重大论断；并鲜明指出“人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长”。参见习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》，《人民日报》[N]，2014年9月2日，第002版。

[②]因为司法责任制改革涉及到人员上的员额制、人财物的省级统管、“三类人员”的职级待遇等方方面面的内容，可以说每一项内容都关系到“三类人员”的切身利益。

[③]如从第二部门统计的议题来源情况来看，党委中心工作和“一府两院”报告的占86.5%，对于大量的代表建议反映出来的问题，转化为监督议题的却凤毛麟角。

[④]从调研统计的情况来看，法制建设、行政管理和社会稳定方面的约占6%，单独的法律监督的则占比更少。

[⑤]如监督议题侧重党委和“一府两院”中心工作，而这些中心工作都是比较宏大的。再如对法检两院的监督，2017年监督的普遍议题是司法责任制改革，但是这项改革涉及人财物、考核奖励、职业保障等多个方面，监督的面太大，导致针对性和实效性不足——鲜明的例子是到目前为止，一些区县的工资津贴没有到位，相应的职业保障机制尚未建立。

[⑥]从对5各地区的调研中来看，尚没有运用过特定问题调查、质询、罢免和撤职等刚性监督手段。以质询的应用为例，在全国范围内也比较罕见，全国人大常委会办公厅新闻局1994年对 100 个县级人大的问卷调查显示，1991年到 1994年只有 12个县级人大及其常委会行使过25次质询权，有专家估算，25年来有不少于 80%的地方各级人大及其常委会没有产生过一起质询案。参见田必耀：《对人大质询制度设计和实践的审视》，载《人大研究》[J]，2005年第11期，第12-13页。

[⑦]如一些专工委实际工作人员才2-3名，最少的才1名，课题组在实地调研和通过查阅资料发现，全国大多数区县均存在这种情况。

[⑧]具体为：本级人民代表大会常务委员会在执法检查中发现的突出问题；本级人民代表大会代表对人民政府、人民法院和人民检察院工作提出的建议、批评和意见集中反映的问题；本级人民代表大会常务委员会组成人员提出的比较集中的问题；本级人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构在调查研究中发现的突出问题；人民来信来访集中反映的问题；社会普遍关注的其他问题。

[⑨]“网格化管理”是加强和创新社会治理的举措之一，习近平总书记指出，“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策”。参见《推进中国上海自由贸易试验区建设，加强和创新特大城市社会治理》，载《人民日报》[N]，2014年3月6日，第001版。

[⑩]“四个规定动作”是：听取和审议“一府两院”的工作报告，即听取与审议人民政府、人民法院和人民检察院的工作报告；审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告；法律法规实施情况的检查；规范性文件的备案审查。“三个自选动作”是：询问和质询；特定问题调查；撤职案的审议和决定。

[11]如调研中发现，代表建议转化为议题的只占13%，尚未发现通过信访、新闻报道等途径转化为监督议题的案例。

[12]中组部部长陈希撰文指出，培养选拔干部必须突出政治标准：一看政治忠诚，是否牢固树立“四个意识”；二看政治定力，是否坚定“四个自信”；三看政治担当，是否坚持原则、敢于斗争；四看政治能力，是否善于从政治上观察和处理问题；五看政治自律，是否严格遵守党的政治纪律和政治规矩。陈希：《培养选拔干部必须突出政治标准》，载《十九大报告辅导读本》[M]，人民出版社2017年版，第449-454页。

[13]国内“互联网+”理念首次出现是2012年，在2012年11月14日的易观第五届移动博览会上，于扬发表主题演讲《”互联网+”》；“互联网+”引起广泛关注是2015年3月，马化腾在“两会”上提交了《关于以“互联网+”为驱动，推进我国经济社会创新发展的建议》的议案；其真正进入公众视野源于李克强总理在2015年3月5日第十二届全国人大三次会议上的报告，提出了“互联网+”行动计划。参见高一飞：《网络时代的媒体与司法关系》[M]，中国民主法制出版社2016年版，第1页。

[14]中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央网络安全和信息化领导小组组长习近平于2014年2月27日下午主持召开中央网络安全和信息化领导小组第一次会议并发表重要讲话，在这次讲话中提出了上述论断。参见《总体布局统筹各方创新发展努力把我国建设成为网络强国》，载《人民日报》[N]，2014年2月28日，第1版。

[15]人大常委会监督司法的方式有听取和审议“两院”的专项工作报告、法律法规实施情况的检查、规范性文件的备案审查、询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定。另宪法规定有罢免“两长”。有学者将这些手段分为柔性手段、中性手段和刚性手段三类，其中，柔性手段为：听取和审议年度、专项工作报告，共两种；中性手段为：法律法规实施情况的检查、规范性文件的备案审查以及专题询问，共三种；刚性手段为：质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定、罢免，共四种。杨柳：《论人大监督司法的范式转换》，载《政治与法律》[J]，2016年第4期，第67页。