课题编号：rdzdyjh2017A0003

内容摘要：加强人大及其常委会对司法机关的监督是人大行使监督权的重要组成部分，对推进全面依法治国具有重要意义。人大的监督具有权威、广泛、依法、程序、间接等性质。司法权本质上是一种裁判权，具有独立性、中立性、程序性、统一性等特点。《监督法》实施前各地人大司法监督处于探索阶段，实施后人大司法监督工作更趋制度化规范化。当前人大司法监督工作面临着法律依据不完善、监督刚性不足、认识不统一、对司法规范性文件把握不准、对司法人员任免权虚置等困境。有必要准确把握人大司法监督集体行权、依法监督、公开监督、事后监督等基本原则，正确理解人大司法监督与坚持党的领导、维护司法独立性、检察机关监督、司法机关内部监督之间的关系，同时创新人大监督工作机制。

关键词：人大司法监督；个案监督；监督权；司法权；规范性文件

一、绪论

2017年10月，习近平总书记在党的十九大报告中提出，成立中央全面依法治国领导小组，深化依法治国实践，坚定不移走中国特色社会主义法治道路。这标志着中国特色社会主义法治体系日益完善，我国法治建设已经跨入一个新的时代。在依法治国的新征程中，人大及其常委会的地位和作用更显重要，任务更加艰巨。

2013年，党的十八届三中全会提出“推动人民代表大会制度与时俱进”“推进人民代表大会制度理论和实践创新”“健全‘一府两院’由人大产生、对人大负责、受人大监督制度”的重大命题。2015年，习近平总书记在全国“两会”党员负责人会议上要求“人大要把宪法法律赋予的监督权用起来，实行正确监督，有效监督”。2017年，习近平总书记在党的十九大报告中进一步明确指出“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，必须长期坚持、不断完善。……支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权，更好发挥人大代表作用，使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关。”加强人大及其常委会对司法机关的监督是党的一贯主张，是宪法和法律的具体要求，是推进健全“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督制度的重要举措，是新时代的历史使命。

一般认为，人大司法监督是指人大及其常委会作为监督主体依照国家宪法和法律的规定，对司法机关及其工作人员司法活动的合法性进行的监督。[①]也有的学者将其称为人大监督司法。[②]主要包括对司法机关的法律监督、工作监督和人事任免监督三项内容。审议两院工作报告，通过开展专项工作检查宪法和法律实施的情况，组织开展询问、质询和特定问题调查，对司法人员职务任免及违纪违法行为处理，接受人民群众的投诉、控告、检举等，都是人大司法监督的工作内容。从现实情况看，我国已经进入社会转型期进入新时代，价值观念、社会结构和利益格局都在深刻变化和调整之中。近年来，各种社会问题和矛盾都集中涌现，而其中司法腐败、司法不公更是人们关注的焦点。当司法权没有受到足够的监督制约时，司法腐败便会成为必然趋势，影响到社会的安全稳定与经济的健康发展。近年来，司法系统先后发生了一些领导干部甚至高级领导干部徇私枉法涉嫌腐败受到刑事处罚的案件，中央高层纠正的几起重大冤假错案经央视媒体曝光后在社会上反响强烈，司法不公现象引起社会普遍关注，法治权威和司法公信受到一定质疑，人大及其常委会对司法机关负有责无旁贷的监督责任。同时，从国家治理现代化的层面来看，人大监督是中国特色国家治理的重要组成部分，人大司法监督体系及能力科学化是国家治理体系及治理能力现代化的内在要求。[③]在司法体制、监察体制、行政体制和涉法涉诉信访制度改革以及相关法律不断修订完善的背景下，进一步加强和改进人大司法监督工作显得尤为必要也更加重要。

我国的人大司法监督工作虽然取得了一些成绩，但也存在着很多不足，目前，司法监督工作主要存在着相关法律法规不够完善、人大司法监督的法律职能认识不一致、人大监督司法与维护司法独立的界限不清晰、人大监督权行使不充分、监督方式单一固定、监督程序流于形式、监督力度和广度欠缺、监督效果欠佳等问题。司法是保护公民权利、实现社会公平正义的最后屏障。司法公正是社会主义司法制度的立命之本，是维护法律尊严、树立法治权威的基础，是现代社会政治民主进步的重要标志，是构建社会主义和谐社会的重要保证。司法机关及其法官、检察官掌握着国家审判权、检察权，要防止其滥用权力，就必须对司法权进行有效的监督制约。对司法机关的监督，是人大及其常委会作为国家权力机关的一项重要职权。人大及其常委会监督司法权的实质，是按照宪法和法律赋予的职权，对国家司法权进行制约，以保证司法机关按照人民的意志和需要运转。

现阶段人大司法监督工作面临着一些新情况、新问题。一是人民群众法治意识的不断增强，对司法监督寄予新期望。随着第七个全民普法教育活动的深入开展，人民群众依法维护自身权益的法治意识日益增强，通过诉讼程序维护合法权益越来越多，对司法公正的期昐越来越高。这就需要人大及其常委会认真贯彻落实党的十九大关于以人民为中心的发展理念，把维护人民的根本利益作为地方人大司法监督工作的出发点和落脚点，紧密围绕群众关注的热点、难点问题开展工作，促进司法公正，提升司法公信。二是国家政治体制和制度上的新变化，对司法监督工作提出了新要求。中央推进司法体制改革、监察体制改革、涉法涉诉信访制度改革等一系列改革措施，出台了一些新的政策和规定。如各级人大机关对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议解决的事项不予受理；将涉法涉诉信访事项导入法律程序；健全涉法涉诉信访依法终结制度等。因此，新形势下人大在司法监督上必须找准新的定位。三是部分法律法规修订后，司法监督对象的工作要求有了新变化。近年来民事诉讼法、刑事诉讼法、行政诉讼法、法检两院组织法、法官法、检察官法等已经修订或即将修订，司法机关、司法人员的职能有了重大调整。这些变化对人大司法监督工作提出了新的要求。人大需要不断研究新情况，发现新问题，找准司法监督途径，督促司法机关严格公正司法，最终“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。

加强人大对司法的监督，是发展社会主义民主政治、全面推进依法治国方略的必然要求，也是做好改革发展稳定各项工作、维护各族人民根本利益、构建社会主义和谐社会、全面建成小康社会的必然要求。习近平总书记关于 “全国人大常委会要把宪法法律赋予的监督权用起来，实行正确监督、有效监督” 的要求，这不仅是总书记对全国人大常委会的要求，也是对地方各级人大及其常委会的要求。深入贯彻落实党的十九大提出的以人民为中心的发展理念，不断加强和改进监督工作，更好地发挥人民代表大会制度的特点和优势，对推进社会主义民主法治建设，促进改革发展稳定和谐的大好局面，维护人民根本利益，具有重大的现实意义和深远的历史意义。

二、人大监督的特性分析

国家权力机关的监督是各级人民代表大会及其常务委员会为全面保证国家宪法和法律的有效实施，通过法定程序，对由它产生的国家机关实施的法律监督，具有以下特性。

（一）人大的监督具有权威性。人大及其常委会的监督权直接来源于宪法，是代表国家和人民的具有最高法律效力的监督。我国国家权力是统一的，不可分割的。从表面看，我国国家权力分为立法权、行政权、审判权、检察权和军事权，但是这些权力只是分工而并非分立，它们都属于国家权力机关即人民代表大会选举授予。人大对国家机关的监督包括对行政机关的监督和司法机关的监督。人大监督同其他的国家监督形式之间不是平行关系，而是授权与被授权机关的关系。国家机关体系内一切其他层次的监督都必须向它负责，并接受它的监督和制约。人大及其常委会的监督，既体现了广大人民通过人大及其常委会行使国家权力，管理国家事务，同时又体现了国家权力意志，具有法律赋予的权威性。

（二）人大的监督具有广泛性。人大的法律监督，从对象上，包括立法机关、司法机关、行政机关；从客体上，包括了三大机关的人事、财政、立法、执法和司法活动。在我国，没有任何其他机关能够像人大一样同时拥有监督全部国家机关重要活动的权力。人大作为国家权力机关，不仅制定法律，而且还要产生执法的国家机关；不仅监督法律的实施，而且监督执法机关的工作；不仅决定国家或地方社会生活中的各种重大问题，而且通过监督来保证其决定的贯彻落实。正是在这种广泛的全面的最具有普遍性的监督之下，人民代表大会将国家和社会生活的重要方面、重要领域全部纳入其监督的范围之中，其能力所及范围是其他监督形式难以达到的。

（三）人大的监督具有依法性。《监督法》第三条规定，各级人民代表大会常务委员会根据宪法和有关法律的规定行使监督权。人大法律监督是以法律的存在为前提，以保证法律的正确实施为最终目的。它意味着任何机关、组织或个人不能随心所欲地干扰、阻碍和破坏法律的执行或适用。因此，依法性是人大法律监督的固有特性和根本特征，也是其内在必然要求。人大监督司法的价值取向是为了保证宪法和法律的正确实施，维护司法公正，保护人民的正当权利。从法理上讲，人大监督司法的价值取向应该与司法的价值目标是一致的。人大对司法的监督在不妨碍司法机关独立行使审判权、检察权，不损害司法权威性的前提下，采取有效的监督方式，要求司法机关纠正错案、实现司法公正，实现对当事人的合法的实体权利和程序权利保护，既追求司法公正的价值理想，又支持和监督司法权的合法行使。人大对司法的监督最终仍然是为了维护法律的尊严，是依据宪法和法律实施的监督，是法治框架之下的监督。

（四）人大的监督具有程序性。人大的法律性质是代议制机构，代议制机构行使职权的重要特点是集体做出决定。集体行使权力和会议工作方式是人大工作的特点，决定了人大监督司法的制度程序设计要以此为基础。因此，人大对司法的监督应当经过法定的会议决定是否行使监督权，采取集体行使监督权的方式，并且应当严格依照法律所规定的监督权限、范围和程序进行。任何在人大机关工作的个人都不得擅自决定行使对司法的监督权，任何人未经法定程序、超出法定监督范围对司法机关提出监督的，司法机关有权拒绝。因此，人大对司法的监督应该首先做到程序合法。

（五）人大的监督具有间接性。人大的监督权侧重于对监督对象起威慑、督促、指导作用，一般不直接去纠正、处理违法行为，主要是通过间接手段来达到监督目的。人大监督的间接性主要通过以下几种方式来表达人大及其常委会的意图：一是工作评价。人大在听取和审议“一府两院”的工作报告，或对它们进行询问甚至质询时，通常只发表一些评价性意见，从而为“一府两院”修正错误提供参考。二是通告提醒。通告有关机关其行为违反了法律规定，警示其停止违法行为，纠正不当作法。三是批评警告。对有关机关的违法行为提出批评性意见，要求自行纠正其违法行为。四是督促整改。要求有关机关改变或撤销违反法律的法规、决定、命令或判决。人大对那些即使明显违法的错误判决裁定，也不能直接宣布其无效，而只能督促司法机关启动内部监督制约机制纠正错误，或者对他们依法提起质询。

三、司法权的特性分析

司法监督是宪法和法律赋予国家权力机关监督权的重要组成部分，司法机关的权力运行是司法监督的重要内容。在我国司法机关是指行使司法权的机关，狭义仅指法院，广义包括检察机关和司法行政机关，如公安局、司法局。在资本主义国家，司法机关与立法机关、行政机关互不从属。在社会主义国家，司法机关从属于国家权力机关而相对独立于其他国家机关。因此，有必要通过分析研究司法权的属性，找准司法监督的定位。

（一）司法权本质是一种裁判权。依据宪法和法律规定，人民法院依照法律规定独立行使审判权，人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。这一点说明，司法机关的审判权、检察权的性质是裁判权，是司法权运行的最终结论。我们通常认为，狭义的司法权就是法院的审判权。其中裁判权是法院审判权最核心和最基本的内容，它是指人民法院在诉讼中就案件的程序问题和实体问题作出处分的权利。法院行使裁判权的根本目的是解决案件中的纠纷，使被纠纷破坏的社会秩序恢复到安定的状态，并且使合法权益受到伤害的主体得到应有的补偿，使违法行为和犯罪行为的实施者受到应有的惩罚。而这一目的的实现就需要裁判权的行使。

（二）独立性是司法权的基本属性。独立性是司法权区别于行政权、立法权的主要特征。在三权分立的国家，司法机关及司法人员在行使司法权时只遵从法律，不受任何机关、社会团体和个人的干涉。我国没有所谓的三权分立和司法独立，但并没有否认司法权的独立性[④]。从法律依据上，包括《宪法》第一百二十六条、第一百三十一条，人民法院组织法第四条，人民检察院组织法第九条，刑事诉讼法第五条等法律规定：人民法院依照法律规定独立行使审判权，人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。从政策文件上，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》等均要求，防止领导干部干预司法活动、插手具体案件处理，确保司法机关依法独立公正行使职权。上述法律规定和政策文件充分表明，虽然我国的司法权要接受党的领导和人大监督，但仍然具有相对的独立性。在2017年全面推开的司法体制改革，其目标也是为了充分尊重司法权的独立性，实现司法公正。

（三）中立性是司法权的核心要义。司法权的中立性是指审判者对于进入诉讼程序的各种主体之间的纠纷，以中立的身份和地位，依公正、科学的司法程序，居中加以解决。中立性是司法权核心性特点，是司法权法理存在的基础和灵魂。司法权的中立性在宪法或其他法律中并没有明确规定，但三大诉讼法均体现出了这种内涵，如诉讼法中规定人民法院审理案件，必须以事实为根据，以法律为准绳。这些规定表明，审判者在处理纠纷时，应以中立的身份与角色，依事实和法律来裁判是非，处理问题，别无其他途径。司法权的中立性是司法权内在特点的体现，反映了司法权不同于行政权、立法权的本质特征。它既不作为纠纷任何一方当事人的组成部分，也不主动介入纠纷之中，这与司法权的被动特征也是紧密联系在一起的。

（四）程序性是司法权的鲜明特征。司法权的程序性是指司法权的运作依据程序法所规定的顺序、步骤、程式所开展的表现形态。现代法治体系中程序性是相当重要的，我国的三大诉讼法均属于程序性法律，其规定的各种诉讼程序都体现出司法权行使的程序性特点如一审程序、二审程序、执行程序、特别程序、审判监督程序等。司法权的程序性来源于法律的规范性，司法机关及司法人员运用规范性的法律必须依照规范性的程序来进行。程序性特征在刑事诉讼过程中表现得更加突出，如2010年5月30日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合发布了《关于办理刑事案件排除非法证据若干问题的规定》明确了刑事案件中对证据程序性的要求，2017年6月，“两高三部”又联合出台了《关于办理刑事案件严格排除非法证据若干问题的规定》，进一步重申了相关程序要求。当然，立法权和行政权也有一定的步骤、方式方法，但其程序的严密性及系统性程度远远比不上司法权。程序性的特征也决定了任何案件的处理必须由司法机关按照法定程序进行，其他任何机关不能代替司法机关决定案件。

（五）统一性是司法权具有的普遍特点。司法权的统一性是指国家主权范围内司法权对相同性质的案件纠纷的法律评价是一致的。这里的一致包含，它在审理相同性质案件时所依据的法律除地方性法规外是相同的，所适用的法律程序是相同的，对全国各地的同一性质的纠纷也应当有相同或相似的裁判结果。司法权的统一性的本质来源于我国是单一制国家，司法权从根本上说是中央事权。统一性并不是司法权独具的特性，立法权及行政权也有统一性，但他们与司法权是有明显区别的。除中央立法机关和中央政府外，地方立法机关和地方行政机关行使的立法权、行政权就具有地域性。但司法权却不同，除某些少数案件要求适用地方性法规外，几乎所有的案件所适用的法律均是全国统一性的法律，所依照的程序法是一致的，因此，司法权的统一性特征比较突出。同时，从效力范围讲，一个地区法院所做出的裁判不仅对本地区有约束力，而且对全国来讲同样具有约束力。一定程度上讲，国家的法治统一是由司法权维系的。

四、司法监督历史回顾和现状分析

地方人大对司法的监督，以2007年《监督法》颁布实施为界，大体可以分为前后两个阶段。

（一）《监督法》施行前地方人大司法监督情况。人大司法监督制度，起源于1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中华人民共和国中央人民政府组织法》。1954年9月，中华人民共和国全国人民代表大会正式成立，诞生了中华人民共和国第一部《宪法》。对司法案件的监督起源于20世纪80年代中后期，是全国人大常委会和地方人大常委会在监督司法工作的实践中摸索出来的一种监督形式。

随着改革开放的深入和社会经济的发展，我国的社会主义民主政治制度逐步完善，最高国家权力机关和地方国家权力机关对审判和检察机关的监督逐步走向法制轨道，人大的地位和作用日益加强。同时，在司法不公、司法不力、司法腐败的问题较为突出的情况下，司法程序内的监督纠错能力受到质疑，这就使社会各方根据《宪法》《监督法》的规定，把获求司法公正的注意力投向人大及其常委会，对人大监督司法机关的期望值越来越高，人大司法监督更加受到重视。1989年，七届全国人大二次会议的常委会工作报告指出：“人大如果对法院、检察院处理的特别重大的案件有意见，可以听取法院、检察院的汇报，也可以组织调查，如确属错案，可以责成法院、检察院依法纠正或处理。”这段话既肯定了个案监督，又提出了个案监督的基本原则和程序规范。1991年，全国人大常委会委员长万里提出，要把对法律执行情况的监督检查同制定法律放在同等重要地位。1992年，全国人大常委会开始有史以来首次执法检查。1993年，全国人大常委会做出了《关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》，其中第十条就是对常委会在执法检查中发现的重大典型违法案件进行监督的具体规定。1998年第九届全国人大提出进一步加强对国家机关的执法监督和司法监督，加强对最高人民法院和最高人民检察院工作的监督，促进审判机关和检察机关公正司法。事实上这是正式提出人大对两院司法工作进行监督。[⑤]

在实践中，个案监督作为人大监督的日常工作提了出来。一些地方人大常委会率先对个案监督作出规定。最早介入对法院具体案件的监督，是全国人大常委会1984年对辽宁省台安县“三律师案”的监督。1984年，辽宁台安县为一起“强奸致死人命罪”嫌犯辩护的两名律师和一名县法律顾问处主任，被检察机关指控为“包庇罪”逮捕，全国律师界为之震惊。全国人大常委会、最高人民法院、最高人民检察院和司法部派出联合调查组，在辽宁省人大、省委政法委联合调查组的配合下进行了全面复查，确认这是一起错案，应予纠正。最终，三名律师获释。最早出现有关个案监督规定的地方性法规，是辽宁省人大常委会于1987年制定的全省各级人大常委会监督司法工作的暂行规定。到本世纪初的前几年中，县级以上人大常委会比较普遍地开展了个案监督工作。这种情况既表明了个案监督的蓬勃发展．也表明了它在发展中的不断规范。

1999年，全国人大内务司法委员会向全国人大常委会提交了《关于对审判、检察机关重大违法案件实施监督的决定》（草案），委员长会议正式提请于同年8月举行的九届全国人大常委会第十一次会议进行审议，并于同年10月进行再次审议，终因争议而终止审议。2002年，全国人大常委会专门组织力量对全国个案监督情况进行了专题调研，并取得了多项很有价值的调研成果。时任第九届全国人大常委会委员长李鹏多次对地方人大常委会开展个案监督工作进行调研，阐述了个案监督的一些基本原则。他说：“人大进行个案监督的目的，并不仅仅是为了纠正某个案件，而是通过个案监督、督促和支持司法机关公正司法。”有资料显示，到2006年，各省、自治区、直辖市基本上都制定了关于个案监督的地方性法规，个别省级人大制定的综合性监督法规中，也有关于个案监督的规定。

（二）《监督法》施行后司法监督情况。2007年，我国第一部《监督法》正式颁布施行。由于对司法监督的规定较为原则，对个案监督没有明确的规定，各地制定的关于个案监督的地方性法规均予废止或停止施行。[⑥]2008年12月，全国人大内务司法委员会在福建省福州市组织召开了首次全国人大内务司法工作座谈会，总结通报当年人大内务司法工作，研究部署2009年工作。此后，该座谈会每年年终举行，副省级以上人大内司委负责人参加，会议主要围绕立法、监督、代表议案办理等议题进行交流。依据近年全国人大内司委主持召开的全国性省级人大内务司法工作座谈会会议资料进行汇总分析，主要有以下一些特点。

一是新形势下加强人大司法监督工作已形成广泛共识。从近几年议题的选题可以发现，研讨司法监督工作较多，约有70%以上单位选择了司法监督工作作为交流题目。座谈会多数关注司法监督，这表明监督工作，特别是司法监督工作在内司委实际工作中占有很大分量。如2016年12月，从全国人大内司委召开的一年一度全国内务司法监督工作座谈会交流材料统计，有31个省级人大和15个副省级城市人大内司委负责人在会上作了交流发言，其中有41个单位选择了司法监督工作，其中有21个单位选择了介绍新形势下司法监督工作的创新探索，反映出省级人大内司委对司法监督工作的关注程度。

二是各地人大更加注重增强监督方式的实效性。注重统筹规划本届人大的司法监督工作，从更加宏观、长远的层面谋划监督目标和步骤。如2013年上海市就提出了制定市人大常委会司法监督工作五年计划的建议，以期通过五年的规划整合年度监督资源，以持续性、周期性的工作安排，整体有序推进司法监督，以取得本届人大司法监督工作的最佳成效。一些省区市经过不断探索，在创新监督工作机制上增加了监督的深度和力度。主要有组织代表旁听庭审观摩；采取相关部门同步参与、依次交叉进行的模式开展专项调研；引入网络交流、论证会等方法引导公众有序参与监督；以集中查阅重点类型案卷，并提出查阅报告等方式，增强监督实效。

三是不断适应新任务的需要，积极拓展司法监督途径。为了改变规范性文件备案审查工作对司法规范性文件视而不见、放弃监督的状况，有的省市近年来专门建立了规范性司法文件报送备案制度，重新将司法规范性文件纳入了备案监督的视野，强化了人大对司法文件的监督（重庆2016年、浙江2013年、上海2013年、宁波2012年）。有的强化对司法机关重大事项、重大案件的监督。主要包括对司法机关发生的重大事项（如重大错案、违纪案），以及嫌疑人意外死亡或引发集访造成严重后果，违法办案或其他原因被追究责任，办理的案件被上级部门发回重审、改判或撤销，民事行政案件抗诉情况和向审判机关提出检察建议情况等重大事项的监督（如浙江、上海等）。黑龙江、沈阳、杭州建立了司法机关重大情况向内务司法委员会通报制度，对通报对象、内容、方式作出了明确规定，并要求司法机关按照报送范围健全工作机制，落实人员。

四是不断推进司法监督工作的制度化建设。近年来，一些省市根据本地司法监督工作实际，大胆探索制定了司法监督工作的规范性文件，提高了司法监督工作的规范化水平，有力地强化了司法监督工作。如浙江2013年出台《浙江省人大常委会监督司法机关工作办法（试行）》、辽宁2015年出台《辽宁省人大常委会监督司法工作条例》、山西2016年出台《山西省各级人民代表大会常务委员会监督司法工作办法》、贵州2016年出台《贵州省人大内务司法委员会受理涉法涉诉申诉案件规定》）等。这些规范性文件注重坚持依法监督和集体行使监督权、注重解决共性问题、不直接处理具体案件等原则，明确了司法监督工作的原则和要求、领导体制、组织实施主体，司法监督的对象、内容、形式、途径、程序等等，创新了监督方式，进一步提升了司法监督的实效。

五是切实增强对重点涉诉信访事项的办理力度。涉诉信访因其直接反映司法机关的具体办案情况，是了解司法机关工作和社情民意的一个重要渠道，一直以来是司法监督工作的重要内容。各地人大发挥内务司法委员会所独具的经常性、专业性优势，督办重要涉诉信访申诉。针对社会影响重大、群众反映强烈、可能影响公正司法的信访申诉事项，由内司委统一直接发函转给司法机关研究办理，并对处理情况适时听取司法机关的情况报告等跟踪督查。坚持这种做法的有浙江、上海、湖南、辽宁、吉林、福建、河南、云南、广西、贵州、青海、新疆等省（区市）人大。如2012年湖南省人大常委会办公厅制定了《关于归口向司法机关转交涉诉事项的若干规定》。有的将信访监督转化为《监督法》规定的监督方式进行监督。即对于信访申诉反映出的突出问题，采取听取专项工作报告等监督方式，从宏观层面进行监督。如2013年广西、内蒙古等人大专门听取和审议了自治区高级人民法院和自治区人民检察院关于加强涉法涉诉案件办理工作情况的专项工作报告。

六是进一步强化对常委会任命的法职人员的监督。对于法职人员履职情况进行经常性监督，是司法监督工作中实现监督“事”与监督“人”有机结合的重要内容。《监督法》就法职人员的监督虽然规定了可以提出“撤职案”的监督方式，但是在实践中全国各级人大司法监督工作几乎从来没有使用过该项法定监督方式。因此，许多省市对于如何开展对法职人员的监督开展了积极探索和研究，尝试了许多颇具成效的监督举措。2013年哈尔滨、杭州人大常委会主任会议分别制定了《哈尔滨市人民代表大会内务司法委员会监督法职人员履职工作程序》、《杭州市检察院部分检察官履职评议制度和办法》。这些举措主要包括：强化对法职人员的任前监督。当司法机关提请人大常委会任免法职人员时，内司委在审阅相关材料并结合日常监督的情况对任免案提出意见。如上海建立了人事代表工委就拟任免法官、检察官事先征求内司委意见的制度。有的建立审判员、检察员等法职人员履职档案。档案内容主要包括，受理信访申诉中发现法职人员履职的线索、其他司法监督工作中掌握的法职人员履职情况、“两院”报送的法职人员年度考核材料等等，规范和增强了对法职人员经常性监督的实效（如哈尔滨、沈阳、杭州、宁波人大等）。广州市人大建立司法工作联网监督系统，通过设置涉法涉诉信访案件数据模块，掌握全市涉法涉诉信访案件信息，拓宽监督信息来源渠道。同时，注重工作监督和人事任免监督相结合，通过案件评查分析相关司法人员办案质量，为常委会审议提供参考。

五、目前人大司法监督存在的问题和面临的困境

虽然2007年颁布实施的《监督法》规定了人大监督司法的具体方式，但受制于监督理念的滞后和监督机制的缺失，导致对司法监督基本上多流于形式，全国各地人大在司法监督上也是形式多样，没有真正形成科学化、规范化、实效化的制度设计。《监督法》实施以来，虽然地方人大在司法监督方面做了大量的工作，进行了积极的探索，也积累了丰富的经验，督促司法机关纠正了一批错案，取得了一些成绩，就目前而言，司法监督的力度、效果与宪法法律的要求和人民群众的期望还有较大的差距。

（一）法律法规不够完善的问题。按照《监督法》的规定，人大常委会监督司法机关的基本方式有：听取和审议司法机关专项工作报告、检查法律法规实施情况、规范性文件备案审查、询问、质询、特定问题调查、审议和决定撤职案等。尽管近年来人大对司法权的监督有所加强，但总体而言，人大对司法权的监督仍不尽如人意，主要表现在省级人大常委会司法监督工作的方式主要集中于听取和审议专项工作报告、执法检查、视察、专题调研等，询问、质询、特定问题调查、撤职等监督方式几乎处于虚置状态。其主要原因在于《监督法》以及相关的地方性法规涉及法定监督程序的条款过于原则、粗疏，导致监督权的启动非常困难。人大职能之所以具有监督性质，相当程度上是因为它具有惩戒效果。此前，曾有法院报告未获人大表决通过，根据现有法律和有关规定，即便法院的报告未获通过，人大无权采取进一步的措施，法院方面也不必为此承担任何实质责任。根据法理学原理，一个完整的法律规则的逻辑结构包括行为模式和法律后果两部分。“行为模式是指法律规则中规定人们可以行为、应该行为、不得行为的行为方式，它可以是课以义务的，也可以是授权的。法律后果是指规则中指示可能的法律后果或法律反应的部分。”法律是规范人的行为的，作为行为规范，法律从被制定之日起就存在被违反的可能。仅规定行为模式，不规定法律后果—主要是法律责任，法律对违法行为就失去了应有的强制力和约束力，法律的权威性和严肃性就无从体现。因此，一个结构完整的法律规则必须包含法律后果。《监督法》对各类主体的行为模式作出了明确的规定，却没有规定相应的法律责任。《监督法》共九章，其中并未设专章规定“法律责任”或“法律后果”，有关条款中也并未规定相应的法律责任，导致违反《监督法》的行为无从追究，《监督法》失去了作为法律应有的强制性和可追责性，以此来看，《监督法》存在明显的缺陷。为此，近年全国“两会”期间，一些代表提出了修订《监督法》的建议，以期完善违法后相应的法律责任。

（二）司法监督刚性不足的问题。人大监督缺乏刚性，主要表现为重形式、轻实质。程序性监督多、实质性监督少；“柔”性监督多、“刚”性监督少；一般性监督多、具体性监督少，没有确定的约束力和执行力，相关主体违法后果不明、责任难以落实，监督的形式比较单一，跟踪问效不力。以至于有的学者将这种监督方式形象地称之为“一听一看”：“一听”就是听报告，包括年度工作报告和专项工作报告；“一看”就是走访考察，然后开座谈会，提提意见、谈谈看法、说说建议，至于对方听没听进去就不得而知了。[⑦]虽有的在监督中大张旗鼓，做足形式，但“雷声大，雨点小”“雨过地皮湿”，没有从根本上解决问题。有时在监督过程中遇到一些困难，顾虑多，怕越权、怕碰硬、怕得罪人、怕影响相关方面的关系，主动监督的意识不强。尤其是在对涉嫌错案的监督中，司法机关少数人员对人大的监督存在抵触现象，表面上热情，但实际上不认真对待，使涉嫌违法案件监督流于形式，以致有法不依、执法不严、违法不究的现象得不到处理，监督实际效果并不显著。这个过程中，人大监督的效果令人不够满意，受到一些人大代表的质疑，也难满足人民群众的要求。在《监督法》规定的几种监督方式中，质询、特定问题调查和撤职案的审议和决定，被认为是最具刚性的。但在现有的监督方式中，地方人大运用频率较高的是会议审议、执法检查、视察和调研、述职评议、受理人民群众的申诉控告和检举等，而对于法律规定的如询问、特定问题调查、质询、罢免和撤职等刚性监督手段，一些人大负责人却嫌麻烦、怕添乱、担心干预了司法超越了底线，很少运用。刚性惩戒措施的缺乏使有的地方人大监督显得软弱无力。司法监督的力度、效果与法律的要求和人民群众的期望还有一定的差距。

（三）人大任免权虚置的问题。主要表现在对法职人员的任免上。法职人员的任命是由人大常委会审议通过，而人大常委会组成人员对法职人员的了解却缺乏必要的信息来源，又没有必要的考察考核手段，人大常委会组成人员常常是在常委会例会上提请任命时，才知道要任命哪些人，因而只能凭借会议上提供的简单书面材料作为了解被任命人的依据，对被任命的法职人员的实际工作水平、公正司法意识等都无从掌握。人大任命法职人员只是简单的履行法定程序，因而出现了只要提请人大常委会审议人事任免就容易通过的局面。客观上形成了人大对法职人员的任命，只是形式上走过场，鲜见有委员或代表对被任免者提出监督意见，哪怕是期待中的意见也没有。因此，人大对任免人员没有实质性的监督意义。人大常委会在行使法律监督职权时，偏重于对审判机关、检察机关监督，忽视对法职人员的监督。即使是开展代表评议活动，也是只评议机关或案件，很少把评议的目标指向具体的行为人，如果出现问题，就会损害人大常委会的形象和威信。

（四）两院规范性文件的合法性问题。目前，全国各地不少高级人民法院或省级检察院制定了大量的“规范性文件”。其目的虽然是为了在管辖范围内统一审判尺度和裁量权，但内容大都涉及公民权利义务，实际上在本辖区内有普遍适用效力，其具有司法解释的性质。《立法法》第一百零四条规定：最高人民法院、最高人民检察院以外的审判机关和检察机关，不得作出具体应用法律的解释，最高法、最高检《关于地方人民法院、人民检察院不得制定司法解释性质文件的通知》规定，地方人民法院、人民检察院一律不得制定在本辖区普遍适用的、涉及具体应用法律问题的“指导意见”、“规定”等司法解释性质文件。地方人民法院、检察院在总结审判工作、检察工作经验过程中，认为需要制定司法解释的，按照《最高人民法院关于司法解释工作的规定》和《最高人民检察院司法解释工作规定》的要求，通过高级人民法院、省级人民检察院向最高人民法院、最高人民检察院提出制定司法解释的建议或者对法律应用问题进行请示。地方两院经常单独或者联合制定指导办案的“规范性文件”，这在地方司法实务中起着一定的规范和指导作用，但与法律法规相悖，势必将造成不良后果。特别是此次司法改革中提出，要强化审判委员会和检察委员会总结司法经验、实施类案指导等职能，两院势必会更加重视制定规范性文件工作。对此，全国各地人大在两院规范性文件备案审查上有三种做法。一是将两院“规范性文件”纳入备案审查。二是只备案不审查，有问题反映出来后再审查。三是没有纳入备案审查。地方人大及其常委会负有在本行政区域内保障宪法、法律和行政法规执行的职责，确有必要对“两院”规范性司法文件进行监督，并且需要全国人大常委会给予统一和规范。

（五）对司法监督认识不尽一致的问题。人大对法院涉嫌违法案件进行监督，是人大行使监督权的一种正当合法方式，还是对司法制度的一种干涉破坏，《监督法》颁布施行10年来学术界和实务界一直存在两种不同意见，各地人大在开展司法监督工作中对此的认识也不尽一致。目前，在关于对涉嫌违法案件监督活动和对涉嫌违法案件监督立法的合法性争论中，主要存在支持和反对两大类观点。支持方认为，一是任何公共权力都需要监督。著名法国思想家孟德斯鸠曾说过：“任何拥有权力的人，都易滥用权力，这是万古不变的一条经验。”十九世纪英国史学家艾克顿也曾说：“权力倾向于腐败，绝对的权力倾向于绝对的腐败。”我们之所以要对公共权力进行监督，就是要防止公共权力的腐败与滥用。司法审理中的审判权和检察权都是公共权力，因而也都需要监督。二是有授权就要有监督，谁授权就应该由谁来监督。现代社会，就外部监督来说，是多种多样的。对于国家公共权力，既有国家体系内部的监督，也有国家体系外部的监督，包括执政党的监督、政协的民主监督、媒体的舆论监督、新兴的网络监督等。但是，在这些众多的监督中，有一个最基本的监督法则，那就是谁授权谁监督，授权者要担负起对被授权者进行监督的主责。这个法则也是天经地义的。司法中的审判权和检察权都是经由人大授权而得到的，都应当由人大这个授权方进行监督。三是授权者对于被授权者的基本行为具有责无旁贷的监督权力与监督职责。同级人大把审判权授予了法院，那就理应监督法院审判权力的行使即案件审判行为；人大把检察权授予了检察院，那就理应监督检察院检察权力的行使即案件检察行为。特别是当已经发现有重大冤假错案嫌疑而又得不到纠正的时候，这种监督就理应是当仁不让。同时，对涉嫌违法案件监督有充分的宪法和法律依据，并不妨碍司法机关独立司法权的行使，完全具有合法性。因此建议通过专门立法，明确其地位，规范其实践。另一类反对方的观点认为对涉嫌违法案件监督破坏了法院的独立性和权威性，而且将在事实上和不同程度上分享司法权，不具备充分的合法性。也有人从折中的角度看待人大对涉嫌违法案件监督，虽然并不赞赏这类做法，但仍认为这是应对当前司法过程中存在的枉法裁判、司法不公问题的一种必须要面对的事实，因此不能简单地否定，当务之急是要规范人大对涉嫌违法案件监督的程序。其认为，在我国人大作为立法机关对法院行使监督权是有宪法依据和现实必要的，也是符合我国国情的。然而，虽然人大采取对司法机关涉嫌违法案件监督这种方式来行使监督权利大于弊，但稍有不慎便可能会沦为对司法的干涉，不宜过分推广。同时，应当对人大的监督进行立法，从监督的主体、程序、对象和范围等进行规范。基于以上认识上的差异，造成全国各地人大对涉嫌违法案件监督是“摸着石头过河”或“打着擦边球”方式多种多样。这些问题，十分不利于人大依法履职，也必将影响人大司法监督的质量和效果。

六、加强和改进司法监督工作的思考

在深化依法治国的新形势下，群众涉法涉诉信访权利受宪法和法律的保护，诉求表达依法理性、诉求内容合理合法的诉求依照法律规定和法定程序应该得到合理合法的结果。人大及其常委会司法监督工作应坚持以维护群众合法权益为根本出发点和落脚点，积极发挥司法监督工作在推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用。新形势下人大司法监督工作要按照党的十九大关于“各级人大及其常委会要成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关”的要求和全国人大关于人大及其常委会要“实行正确监督、有效监督，保证党中央决策部署、国家法律法规得到全面贯彻落实”的工作思路，在统一思想提高认识的基础上，把握基本原则，理顺各种关系，积极探索创新司法监督的方式。

（一）准确把握、严格遵循司法监督工作基本原则。2000年3月九届全国人大三次会议上常委会工作报告提出司法监督三原则，即“对审判、检察工作的监督要遵循坚持党的领导的原则，不代行审判权、检察权的原则，集体行使监督权的原则”。2006年通过的《监督法》只规定了集体原则。2008年4月乔晓阳在全国人大常委会监督法讲座上提出人大监督五原则，即“坚持党的领导原则、集体行使职权原则、依法行使职权原则、接受代表大会监督原则、公开原则”。人大监督工作原则得到不断发展和充实。坚持把握好人大司法监督工作的原则，对于妥善处理好党的领导与人大监督的关系、人大监督权与法检两院独立行使司法权的关系、人大对司法工作的监督与监督涉嫌违法案件的关系等都有重大现实意义。

1.坚持依法监督的原则。人大司法监督应严格按照《监督法》的规定，在宪法法律赋予的职权范围内，依照法定程序，采取法定形式行使职权。人大司法监督不能干预司法机关依法独立行使审判权、检察权。《监督法》第二条规定：“各级人民代表大会常务委员会依据宪法和有关法律的规定，行使监督职权。各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的程序，适用本法；本法没有规定的，适用有关法律的规定。”依照法律规定的权限和程序行使监督权，是人大监督工作必须遵循的法制原则。党的十五大正式确立了依法治国基本方略，十八大深入阐述全面推进依法治国重要思想，十八届三中全会提出推进法治中国建设目标任务，十八届四中全会通过了《全面推进依法治国若干重大问题的决定》，十九大提出要深化依法治国实践，全面依法治国方略已逐步深入人心，适应现代化建设需要的国家治理体系稳步构建，全面提升治理能力的改革深入推进。地方人大及其常委会依法行使监督权，既是“四个全面”中依法治国理念的有机组成部分，也是敦促国家机关依法行政，推进依法治国的重要保证。依法监督要求，人大及其常委会代表人民行使监督职能时必须有法律依据，按照法定的程序对法定对象实施监督，必须在宪法、法律法规规定的范围内活动；其次，依法监督要求人大在法定职权范围内，既不失职，又不越权，不谋取法律规定以外的权力。监督的主体、客体、内容、程序等环节都纳入法治化轨道，以确保监督活动的合法性。人大监督是一项法律性、程序性都非常强的活动，宪法及有关法律对人大监督的指导思想、基本原则、权限划分和运作程序都作了明确规定。所以，人大任何一项监督活动，都必须在宪法法律范围内进行。

2.坚持集体行使权力的原则。《宪法》第三条规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”在我国，民主集中制是一切国家机关开展工作的基本原则。在民主集中制原则基础上，我国宪法规定了两种责任制，即集体负责制和首长负责制。人大作为国家权力机关，它的运作方式既不同于党委，也不同于政府，更不同于其他企事业单位，既不是首长负责制也不是分工责任制，而是实行集体负责制，由全体组成人员集体讨论，按照少数服从多数的原则，集体作出决定。常委会每个组成人员的地位和权利平等，任何人都没有特殊的权利，集体讨论、集体决定、集体承担责任。《监督法》第四条规定：“各级人民代表大会常务委员会按照民主集中制的原则，集体行使监督职权。” 彭真同志曾说：“人大和政府的任务不同，因此，它们的工作制度、方法也就不同。宪法规定，行政机关实行首长负责制”，“人大是集体负责制，人大代表、常委委员的权力是很大的。……但是，人大这种权力是由集体来行使、集体决定的。……包括委员长在内，无论哪个法律和议案，都不是个人说了就可以决定的。”彭真同志还形象地说，在人大是“集体有权，个人无权”，“作为委员长，我也只有一票之权”。彭真同志的这些讲话清楚地阐明了人大及其常委会实行集体负责制的特点，人大及其常委会按照民主集中制原则，集体行使职权。习近平总书记指出：“坚持和完善人民代表大会制度，必须坚持民主集中制。”在监督过程中，行使国家权力的是人大及其常委会，一切决定或决议都要依照法定程序，经集体讨论，通过会议表决，得到全体组成人员过半数的赞成才能获得通过，常委会组成人员个人无权作出任何决定或决议。正如吴邦国委员长所说，“各级人大及其常委会集体行使职权，集体决定问题，集中人民的共同意志，代表人民的根本利益”，这是我国的人民代表大会制度确保人民当家作主的主要方面之一，也是人大常委会行使监督权必须遵循的重要原则。当然，常委会组成人员参加视察、专题调研、执法检查等活动，也往往涉及到对“一府两院”的监督问题。应当明确，这是一种带有监督性质的活动，但常委会组成人员在参加上述活动中，不能直接处理问题。常委会组成人员发现“一府两院”的工作存在问题的，应当通过一定的法律程序，向有关部门提出建议、批评或意见，由本级人大常委会或者有关主管部门督促有关单位解决问题、改进工作。

3.坚持不代替行使审判权、检察权的原则。人大的监督权侧重于对监督对象起威慑、督促、指导作用，主要是通过间接手段来达到监督目的，一般不直接去纠正、处理违法行为，这是由人大司法监督的主要特性决定的。 我国的政体是人民代表大会制度，不是“三权鼎立”，在人民代表大会统一行使国家权力的前提下，对行政机关、审判机关、检察机关的职权又有明确划分。人大与“一府两院”的关系，既有监督又有支持，既要依法监督，又不代行行政权、审判权、检察权。从人大常委会与法院、检察院的职权划分来说，依据《宪法》规定，法院、检察院依法独立行使审判权、检察权，人大常委会不能代替“两院”办理具体案件。人大常委会对“两院”工作的监督，重点是解决审判工作、检察工作中群众反映强烈、带有共性的问题，如告状难、执行难、赔偿难、刑讯逼供、超期羁押、错案不纠、司法不公等，通过听取和审议两院专项工作报告，执法检查等形式，督促司法机关完善内部监督制度，解决共性问题，促进公正司法。这样做，既能发挥人大常委会依法监督两院工作的职能，增加监督实效，又能保障两院依法正确行使职权。对监督检查中发现的问题，应责成两院予以处理解决，人大常委会不直接处理或直接办案，不能侵犯或代替其他国家机关的职权。人大常委会对两院工作进行监督，应当是尽职不越位、决定不处理、监督不代办的关系。人大与两院都是党领导下的国家机关，虽然分工不同，但工作的出发点和目标是一致的，都是为了维护国家和人民的根本利益。所以人大既要依法实施监督，又要支持两院行使职权。

4.坚持以事后监督为主的原则。以监督法院为例，事后监督主要是指对于法院正在审理的案件，从案件受理开始直至案件终审判决结束，这一过程都不得参与监督。这一点中共中央《关于进一步加强信访法治化建设的意见》也有关于各级人大机关对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议解决的事项不予受理的规定。因我国对审理案件的监督既有法院系统内部的监督，又有人民检察院的监督。人大只能在上述监督无法发挥作用的时候发挥作用，除非案件法律程序严重违法等方面存在明显问题。这是因为程序公正是司法公正的前提和保障，不及时提出会浪费审判资源，造成当事人情绪激化，不利于维护社会稳定。人大的监督是对涉嫌错案和违法行为的监督，同时也是为了创造更加良好的法治环境，如果提前介入，可能会增加办案人员的思想负担，不利于司法独立。一般情况下，人大对涉嫌违法案件的监督是一种事后的监督。司法机关办理案件是否有错，是否违法，是否包庇了当事人或侵犯了当事人的合法权益等，都要在正常的司法程序终结，已经作出裁定、判决之后，才能从结果上看清楚。只有这样，人大才可以受理申诉，如认为有错误，方可依法对涉嫌案件实施监督。同时，也应当指出，如果有确凿证据证明在案件的审理过程中存在严重违法问题，如超期限办案、徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供等，也应必须及时提出、纠正和制止违法行为，以避免可能造成的不良后果，最大限度地保护当事人的合法权益。对人民群众反映十分强烈的涉及办案人员严重司法腐败行为的案件，人大常委会可以组成特定问题调查委员会进行调查，尽可能地通过各种监督手段来达到监督的目的。在完善和规范人大涉法信访工作中，通过接待人民群众的来信来访，可以了解人民群众对司法机关工作情况的意见，掌握人民群众对司法工作中存在的突出问题，为人大司法监督工作提供参考和依据。涉法信访工作越完善、材料越充分，基础越扎实，人大司法监督工作的方向和重点就把握得越准确。

5.坚持监督情况实行公开的原则。《监督法》第七条规定：“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况，向社会公开。” 各级人大常委会监督是制约同级“一府两院”行政权、审判权、检察权的行使，防止行政偏差和司法不公、实现国家机器协调运转的制衡机制。对地方各级人大常委会的监督权由谁行使呢？众所周知，人大的监督职权是人民赋予的，理所当然要接受人民的监督。如何接受人民的监督？很重要的一条就是人大及其常委会须公开监督工作。 人大行使监督权，要接受人民群众的监督，这是由我国人民代表大会的性质和地位所决定的。我国《宪法》规定，国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。为了保证人民代表大会代表人民的利益，按照人民的意志决定问题，宪法和法律规定，各级人大对人民负责，受人民监督。在这个意义上，人大常委会行使监督权，对两院进行监督，应当把行使监督权的情况向人民公开，以使人民能够了解人大常委会监督工作的情况。公开原则是保证人大常委会的监督符合人民的意志、代表人民的利益，同时是把人大常委会的监督工作置于人民的监督之下的重要保障。人大常委会只有加强与人民群众的联系，自觉接受人民群众的监督，才能真正代表人民的意愿，人大的工作才有坚实的群众基础，并保持蓬勃生机和旺盛活力。人大常委会对两院的监督，除非涉及到国家秘密，或者涉及到具体案件中的商业秘密、个人隐私、未成年人保护等依法应当保密、不宜公开的以外，其他有关监督的内容、监督的议题和方式、程序，作出的决议或决定，以及两院对监督的反馈等，都应当公开。将人大常委会行使监督权的情况向人民公开，既保证了人民的知情知政权，也是人大常委会保持同人民群众的联系、倾听人民群众的意见，接受人民群众监督的重要方面，体现了人民对人大常委会工作的监督。这也是建设社会主义民主政治的重要内容。

（二）正确认识和处理好司法监督相关重要关系。

1.正确处理坚持党的领导和加强人大监督工作的关系。2014年，习近平在庆祝全国人大成立60周年大会上强调“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排”；2017年，党的十九大报告再次指出：坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。《宪法》第一章规定：中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。《监督法》第一章规定：各级人民代表大会常务委员会行使监督职权，应当围绕国家工作大局，以经济建设为中心，坚持中国共产党的领导……。党的十九大报告强调：党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。必须增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，自觉维护党中央权威和集中统一领导，自觉在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致。党的领导是人民当家作主和依法治国的政治保证。人大及其常委会要总揽全局、协调各方，自觉接受党的领导做好人大工作，最重要的是毫不动摇地坚持党的领导，不折不扣地落实中央和重庆市委的决策部署。牢固树立“四个”意识，特别是核心意识、看齐意识，紧紧团结在以习近平为核心的党中央周围，始终坚持和依靠党的领导开展工作。人大对司法机关的监督，是为了保证国家法律的实施，说到底是保证党的意志在司法监督工作中得到切实的贯彻。因此，在具体工作中，人大一定要加强向党委请示报告的工作力度，对监督工作事前、事中、事后的重大事项，或者可能遇到的重大问题，及时向党委请示汇报，让党委及时掌握人大司法监督工作的动态，更好地发挥总揽全局、协调各方的作用。人大在行使监督权的过程中，必须牢固树立党的观念，以党的思想为指导，在讨论重大监督问题时，应事先报请党委同意；在遇到难以解决的监督问题时，应及时报请党委决策。这是人大工作必须始终坚持的最重大的政治原则，也是做好人大工作最根本的政治保证。 [⑧]

2.正确处理人大依法监督与维护司法独立性的关系。现今世界司法体系并没有建立完善的独立司法，所谓的司法独立只一种理想性的概念，因理论依据不足，致使各国司法差异而相互抵触。在我国司法独立的主要法律依据是《宪法》第一百二十六条、第一百三十一条，人民法院组织法第四条，人民检察院组织法第九条，刑事诉讼法第五条，上述法律规定：人民法院依照法律规定独立行使审判权，人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。同时，我国《宪法》又规定，行政机关、审判机关、检察机关由人大产生，对人大负责，受人大监督。《监督法》规定，各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法。地方各级人大和地方各级政府组织法第四条规定：地方各级人民代表大会都是地方国家权力机关。人大主要行使立法权、决定权、任免权和监督权四项权力。既然地方人大是地方国家权力机关而非其行政机关，应当排除在行政机关、团体和个人之外。法律这样规定对人大监督司法机关预留了空间。人大及其常委会依法实施司法监督与司法机关依法独立行使司法权是不矛盾的，两者的地位、职责虽然不同，但价值取向和目标是一致的，都是为了保证司法公正，保证实现国家的意志和人民的根本利益。我国人民代表大会制度下司法机关的独立司法权，主要是指独立于各个行政机关、社会团体和公民个人，不受其干扰，而不能排斥人大的依法监督。中国的根本政治制度是人民代表大会，代表着最广大人民群众的利益，所进行的司法监督并不出于个人的决定，而是多数人的集体决定行为，人大的职权、地位、作用也要求人大对司法进行监督，故人大进行司法监督可谓正当合法、“师出有名”，并不存在“越权”“非法”的嫌疑。同时，人大司法监督的对象不仅仅是司法机关，也是对非法干预司法机关的行政机关、社会团体和个人干涉进行监督，包括对领导干部对司法活动的干预的监督，支持和维护司法独立，助推中央有关“领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定”的落实。

3.正确处理人大对司法机关工作监督与对涉嫌违法案件监督的关系。人大监督包括三个方面，即工作监督、法律监督和人事监督。对司法的监督，应包括对审判权和检察权的监督。人大现在通用的司法监督形式，只有整体监督和一般监督两种。整体监督是指在一年一度的人民代表大会上，听取和审议两院的年度工作报告，它除了有讨论批准的功能之外，还带有工作监督的性质。而这种整体性的监督比较笼统，加之会前缺乏充分调查研究，审议时间也非常短暂，很难深入了解两院具体工作状况并收到监督的实效。一般监督是指按照监督法的规定，由人大常委会所进行的听取和审议两院专项工作报告，由于事先需要进行一定程度的调查研究，就某一个方面的工作而言，应该说比代表大会听取和审议整体报告有了一些深入，但仍然无法洞悉两院履行其核心职能即案件办理的具体情况，故而仍然是比较隔膜的。人大对两院的工作监督并不完全是司法监督，但司法监督应是工作监督的重要内容，对涉嫌违法案件的监督又是司法监督的重要组成部分。对涉嫌违法案件监督是对司法机关进行工作监督、法律监督、人事监督的综合运用。对涉嫌违法案件监督肯定既要涉及司法工作，也要涉及法律适用，还要涉及办案人员，在坚持监督原则的基础上，人大对司法的工作监督不能不包括对具体案件的监督，否则司法监督就成了无源之水、无本之木、一句空话。从理论上需要进一步强调的是，我们认为对涉嫌违法案件监督是对整体监督和一般监督的重要补充和必要延伸。对涉嫌违法案件的监督有充分的理论依据和法律依据。除了前面讲到的法律法规有明确规定外，从理论依据讲，还有以下几个方面的依据：一是任何公共权力都需要监督，权力不受监督，必然产生腐败。二是对于公共权力而言，不但需要内部的监督，而且需要有外部监督，特别是人大的监督。三是有授权就要有监督，谁授权就应该由谁来监督。司法中的审判权和检察权都是经由人大授权而得到的，都应当由人大这个授权方进行监督。四是授权者对于被授权者的基本行为具有责无旁贷的监督权力与监督职责。

4.正确处理人大监督司法与检察机诉讼监督的关系。依据人民检察院组织法第一条规定：人民检察院是国家的法律监督机关。从其职能上分析，检察机关对于刑事案件提起公诉，支持公诉。对于人民法院的刑事判决、裁定是否正确和审判活动是否合法实行监督；对于人民法院的民事审判活动实行法律监督；对人民法院已经发生效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，依法提出抗诉；对于行政诉讼实行法律监督。人大应当借助发挥检察机关的法律监督职能，特别是对具体民事、行政案件审查监督职能，把人大司法监督同检察机关的法律监督紧密结合起来，整合司法监督资源，形成监督合力。[⑨]人大监督往往是宏观的监督，对执法检查中发现的问题，缺乏处理和解决的应对措施。检察机关是专门的法律监督机关，负责对具体案件及法律行为进行监督，人大与检察机关之间可以构建执法检查联合机制，由检察机关发挥职能作用和专业优势，对人大常委会执法检查中发现的违法问题，监督有关国家机关或有关执法机关认真履行职责，以此增强执法检查的实效性。《重庆市实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》中特别规定：市人大常委会收到不服法院经过审判监督程序作出的申诉，涉及重大问题的，经市人大内司委研究认为确有进一步审查必要，可以交由市人民检察院依法处理，市人民检察院应当书面回复处理结果。这一条规定整合了长期以来信访监督、工作监督、检察机关法律监督资源分散的问题，并且解决了重复监督、重复信访的问题。也就是说，对已经进入了法院审判监督，人民群众反映强烈的问题，增加一条渠道，拓展人大司法监督的途径，一定程度可以解决取消个案监督后人大常委会对重点信访案件督办的问题。这并不是个案监督，它是人大作为更高的监督者，是把法院的内部监督无效或者是穷尽程序之后，交给国家检察机关检察监督。

5.正确处理人大司法监督与司法机关内部监督制约机制的关系。实际上人大司法监督并不直接对涉嫌违法案件进行处理，而是交由司法机关启动内部监督制约机制依法审查办理。司法机关内部都有一套较为完整的自我监督体系，以法院为例，从机构上看，有党委、纪委、派驻纪检组、监察室等；从领导体系看，有院长、分管副院长、庭长、副庭长、执行局长、政治部主任等；从案件监督上看，有二审、再审、提审等：从案件管理上看，有审委会、法官委员会、案件管理中心、审监庭等。从制度建设上看，两院均制定出一系列规范审判（检察）、内部监督、司法廉政的文件。人大行使监督职能，可以提升两院自己纠错能力，特别是在对涉嫌违法案件监督中，人大常委会集体不进行具体司法案件监督，并不等于人大常委会可以以监督法没有明文规定为由对涉诉信访案件态度漠然置之不理。涉诉信访事项的受理，是人大对司法机关法律监督重要的切入口，是启动司法机关内部监督机制的重要渠道，这一点，与《监督法》的精神并不违背。2006年6月，在对《监督法》草案进行第三次审议时，全国人大法律委员会副主任委员乔晓阳在《关于监督法（草案）修改情况的汇报》指出，“……至于人大代表和人民群众向人大常委会反映的涉诉问题，从各地方的实际做法看，有些由人大专门委员会或者人大常委会工作机构、有些由主任会议或者分管副主任转交‘两院’依法处理，作为启动‘两院’内部监督机制的一个渠道，起了积极作用”。由此可见，人大将涉诉信访问题按规定交由司法机关依法处理，是作为启动司法机关内部监督机制的一个渠道，是属于涉诉信访处理的问题。全国人大对这种监督形式给予了肯定。

（三）健全机制、创新方式推进司法监督深入开展。随着司法体制、监察体制、机构和行政体制改革的逐步深入推进，人大与司法机关的关系正不断发生新的变化，人大司法工作监督的内容和方式也需要及时进行调整。人大监督司法工作将与时俱进地呈现出新的时代特征，因此，人大必须在观念上、全局上把握好司法监督工作的时代特征和价值目标。特别是在当前深化司法体制改革的新形势下，人大司法监督工作应当紧密配合深化司法体制改革的步伐，围绕建设公正高效权威的社会主义司法制度这一目标，遵循司法活动的客观规律，坚持在确保依法独立公正行使审判权和检察权的前提下，加强和规范对司法活动的监督，把司法监督的重点放在推动司法制度的完善、规范司法行为、提高司法人员素质上面。要紧紧抓住保障司法职能正常发挥和司法职权正确行使这个节点，着重关注制约和影响司法公正的各种问题和群众反映强烈、社会普遍关注的司法领域的重大问题。围绕告状难、立案难、执行难、申诉难、超期羁押、刑讯逼供、案件审理不透明、对受害人司法救助难、渎职侵权案件查处难度大、减刑假释不规范、司法机关内部纠错机制发挥不充分、部分司法人员徇私舞弊、枉法裁判等司法领域一些带有共性、普遍性和倾向性的问题开展监督，推动解决影响司法公正、制约司法能力的体制性、机制性、保障性障碍问题，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。

1.监督推进司法机关有效落实司法责任机制。监督司法机关落实司法责任制是防止冤假错案实现公平正义的最有效举措。司法责任制改革是司法体制四项改革的核心，通过完善司法责任制，突出法官检察官在履职办案中的主体地位，最终形成权力、责任、监督制约三位一体的司法权力运行机制。有权必有责，“权责统一”是权力运行的重要法则。人大要加强监督司法责任制的落实情况，并积极探索与司法责任制相匹配的各种监督方式。在方式上，人大常委会可以采取听取和审议司法责任制落实情况专项工作报告、开展工作评议、实施执法检查，还可以组织人大代表旁听庭审，召开有关法律专家、律师、诉讼当事人参加的座谈会了解情况等常用监督形式，必要时也可以针对问题大胆使用专题询问、提出和审议决定撤职案等专项监督手段，提升人大监督权威。在内容重点上要监督司法机关建立符合司法规律的法官检察官业绩评价体系，监督建立员额法官检察官绩效评价机制，有效提升法官检察官的办案质量意识；建立案件质量监督管理及责任追究机制，明确差错责任和违法审判责任的范围和界限，建立科学的奖惩机制，以构建“让审理者裁判，由裁判者负责”的审判权运行机制，真正把“任务清单”和“责任清单”落到实处，逐步实现法官检察官评价机制、问责机制、惩戒机制与退出机制的有效衔接。

2.探索建立人大专工委协同人事任免监督机制。人大对司法机关人员的监督，是地方人大常委会四项监督权中的一个重要内容。加强对法官、检察官的任前监督，依法开展对法职人员的监督，不仅是充分行使人大监督权的客观要求，也是保证充分行使人大决定权、任免权的重要基础和补充，有利于提高人大常委会的形象和威信。目前，人大对法职人员的监督还存在人大任免权虚置、人大司法监督部门对事不对人，人大任免部门的人事监督对人不对事，拟任免人员信息渠道不畅通等问题。同时，人大常委会对一般法职人员的任命常用方式为“打包”表决，几名甚至更多的法职人员一次性在人大的表决中通过。由于制度的缺失，人大及其常委会行使人事任免权多数仅限于书面审查，缺乏充分的调查监督，无法了解被任命人员的真实情况。人大在监督工作中，应当紧紧围绕建设高素质司法队伍，积极参与法官、检察官遴选和惩戒委员会的工作，加强人事监督实质化，改变走过场现象[⑩]。一是研究制定监督法职人员履职工作程序、法官检察官履职评议制度和办法，形成人大专门委员会和常委会有关工作机构监督工作协作机制，强化对法职人员的任前、任后监督，将人大监督权、任免权有效结合起来。二是加强对“两院”提请拟任免人员的监督。如果发现拟任免人员涉有负面信息的，应在责成相关单位查清事实后，才予以批准或决定任免。三是加强对“两院”已任命人员的监督。人大司法监督工作中如果发现司法人员违法违纪的，要依法适时启动撤职、罢免程序，内司委还应及时跟踪监督，督促司法机关完善管理制度和制约机制。四是建立人事代表工委就拟任免法官、检察官事先征求内司委意见的制度，增强对法职人员经常性监督的实效。五是内司委要将司法队伍建设情况作为经常性监督内容，会同人事代表工委每年定期听取 “两院”关于人事任免和干部队伍建设情况的汇报，真正把人大监督权用起来。

3.推进建立司法机关重大情况报告机制。《监督法》第八条规定：各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告。如何落实《监督法》的要求，关键是要全面、准确、及时了解相关的情况。不了解情况的监督是盲目的监督，也是无效的监督。对司法机关相关工作的了解是做好监督工作的基础。司法机关有责任有义务及时将相关工作向人大及其常委会报告，以此体现对人大负责、受人大监督的宪法精神。以我市两院为例，报告的范围应包括：两院年度工作计划安排情况；院级领导干部调整调动情况；贯彻落实中央、最高法、最高检最新工作指示情况；市高法院涉诉信访案件终结制度落实情况；市检察院查办的领导干部，特别是司法行政机关中担任实职的、人大任命的领导干部案件；国家工作人员重大渎职案件。同时应当包括上述司法机关查办的涉及市人大常委会任命人员的犯罪案件；市人大代表的违法犯罪案件；市人大常委会认为需要了解或司法机关认为需要向市人大常委会报告的其他案件及重要情况。司法机关要由专人负责重大案件报告工作，以大要案报告、摘报或简报等书面形式报告，自觉接受人大监督，以促进司法机关严格执法，公正司法。市人大应建立对司法机关报告的归档、审查、分析、呈报、研究制度，通过保障人大的知情权，提高司法监督及人事监督的实效。

4.推进建立检察机关诉讼监督情况报告机制。十八届四中全会《决定》在“加强对司法活动的监督” 一节中，明确提出完善检察机关行使监督权的法律制度，加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼活动的法律监督。目前，全国有29个省级人大常委会相继通过了加强人民检察院诉讼监督的决议，充分体现了人大对检察机关全面充实加强完善诉讼监督职能的支持。因此，人大要紧紧抓住我国司法体制中检察机关对整个诉讼活动负有法律监督职责这一关键环节，推进建立检察机关法律监督报告机制。人大的司法监督工作不仅要支持检察机关依法行使对其他司法机关的法律监督权，而且要履行自身的监督职责，加强对检察机关履行法律监督职责情况的监督。事实上，人大推动诉讼监督正是为了认真贯彻中央关于将涉法涉诉信访纳入法治轨道的要求和中央关于各级人大机关对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议解决的事项不予受理的规定，尽量减少人大对个案的监督。《监督法》没有明确人大常委会是否可以对个案监督的权力，而人民检察院拥有对诉讼活动进行法律监督的权力，人大又有监督人民检察院的法定权力。因此，人大及其常委会要监督检察机关定期向人大及其常委会报告诉讼监督情况，促进诉讼监督成为一种新常态，促使审判机关依法行使审判权，最终推进司法公正。

5.推进完善司法机关内部监督制约机制。相对于实现司法公正这一共同目标来说，人大司法监督与司法机关内部监督的关系，是外因与内因的关系。外因是条件，内因是依据，两者不可偏废。人大要从制度上督促司法机关完善内部监督机制，使之运转协调、灵敏高效，充分发挥其防错纠错的功能。人大的司法监督，最重要的要做到不干预司法机关内部司法程序的正常运行。对凡是依照法律规定，在独立意义上司法程序未了结的事项，只要审查认为没有违反法定程序、没有司法人员徇私舞弊、贪赃枉法、收受贿赂等情形的，原则上都不应启动监督程序。在建设内部监督制约长效机制的过程中，人大要通过多种监督形式督促两院根据各自实际，紧紧围绕事关办案和执法工作质量与效率，事关领导干部和干警队伍监督管理的重点部位、重点环节，建立健全监督制约制度，大胆改革，狠抓落实，不断完善，使之真正发挥分权制衡、管人增效的作用。研究完善内部检查考核评价机制，特别是案件质量评查、重大案件质量过错责任倒查、干警执法业绩档案、案件质量评查结果纳入领导班子业绩考核等制度，在设计上要注意科学性、合理性和操作性，要明确执行标准、执行主体、执行程序、执行责任，在实施中要重点解决问责启动难、处理难、考核奖罚不平衡的问题，使之真正成为有利于规范行为、有利于及时发现和纠正错误、有利于提高工作质量和效率的机制，防止走形式走过场，甚至为考核而掩饰错误、回避问责的负面效应。推动两院健全和完善自律、惩戒、防范、保障四大长效机制，做到对人的监督与对事的监督、事中监督与事后监督、审判检察质量监督与审判检察作风纪律监督、全面监督与重点监督相结合，要督促司法机关在加强对自身执法、司法监督制约的过程中，建立科学公正的执法、司法责任追究制度。只有通过督查案件和追究责任人，发挥其在规范化执法、司法中的惩戒功能，才能形成内部监督制约体系。在加强内部监督制约的同时还应广辟外部监督渠道，大力推进审判公开、检务公开，注意探索队伍建设工作接受外部监督的途径和方法，打造队伍建设的阳光防线。

参考文献

［1］本书编写组：《党的十九大报告辅导读本》［M］，北京：人民出版社，2017年。

［2］李飞：《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法释义》［M］，北京：法律出版社，2008年。

［3］席文启：《关于人大个案监督的几个问题》［J］，《新视野》，2016年第2期。

［4］谢小剑：《人大监督司法实施制度研究》［M］，北京：中国政法大学出版社，2014年。

［5］苏建新：《人大监督程序研究》［M］，北京：中国法制出版社，2014年。

［6］李凤军：《论人大的监督权》［M］，北京：中国政法大学出版社，2015年。

［7］涂龙科、姚魏、刘晶：《人大监督司法的重点和突破口》［J］，《政治与法律》，2013年第5期。

［8］汤维建：《论人大监督司法的价值及其重点转向》［J］，《政治与法律》，2013年第5期。

［9］连振隆、倪国良：《国家治理现代化视域下的人大司法监督主体科学化》［J］，《甘肃社会科学》，2016年第2期。

［10］冯傈、令佳欣、连振隆：《人大司法监督体系及能力科学化研究》［J］，《人大研究》，2015年第7期。

［11］程竹汝：《完善人大对司法机关的监督关系》［J］，《上海行政学院学报》，2011年3月。

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[①] 涂龙科等：《人大监督司法的重点和突破口》[J],《政治与法律》，2013年第5期，第11页。

[②]汤维建：《论人大监督司法的价值及其重点转向》[J],《政治与法律》，2013年第5期，第2页。

[③] 连振隆、倪国良：《国家治理现代化视域下的人大司法监督主体科学化》［J］，《甘肃社会科学》，2016年第2期，第214页。

[④]有学者认为，我国的司法体制并不追求司法独立，而是强调审判独立，法院在审判过程之外应当接受人大的控制和监督。参见涂龙科等：《人大监督司法的重点和突破口》[J],《政治与法律》，2013年第5期，第11页。

[⑤]参考朱宁宁：《人大监督制度逐步走向制度化》[N]，《法制日报》，2014年9月15日第003版。

[⑥] 冯傈、令佳欣、连振隆：《人大司法监督体系及能力科学化研究》［J］，《人大研究》，2015年第7期，第34页。

[⑦] 汤维建：《论人大监督司法的价值及其重点转向》[J],《政治与法律》，2013年第5期，第6页。

[⑧]连振隆、倪国良：《国家治理现代化视域下的人大司法监督主体科学化》［J］，《甘肃社会科学》，2016年第2期，第217页。

[⑨]慕平：《在人大监督推动下加强诉讼监督》[N]，《检察日报》2010年7月19日，第003版。

[⑩]汤维建：《强化人大监督司法工作之我见》[J]，《北京人大》，2014年第11期，第43页。