课题编号：rdzdyjh2017A0002

内容摘要：课题采取文献研究与实证调研相结合的研究方法，梳理总结了直辖以来我市人大地方立法工作的发展进路，重点分析了市四届人大立法情况及特点，从中研判新形势下如何遵循和把握立法工作规律，处理好地方立法实践中的现实问题，并提出对策建议。

关键词：人大  地方立法  规律   

党的十九大指出，推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。习近平总书记强调“科学立法的核心在于尊重和体现客观规律”。在第二十三次全国地方立法工作座谈会上，张德江委员长进一步阐释，要增强科学立法观念，自觉遵循经济规律、自然规律、社会发展规律和立法活动规律，使制定出来的法律能够反映和体现规律的要求。

研究和把握地方立法规律极具现实价值。课题组采取文献研究与实证调研相结合的研究方法，以市四届人大及其常委会立法工作为研究样本，以总结五年立法工作特点为切入，分析我市地方立法发展规律，研判新形势下如何遵循和把握立法工作规律，以供参考。

一、关于立法规律的理论阐释

自然界、人类社会和人的思维，在其运动变化和发展的过程中，都遵循其固有的规律。哲学中认为，规律和本质是同等程度的概念，都是指事物本身所固有的、深藏于现象背后并决定或支配现象的方面。客观事物发展过程中的本质联系，具有普遍性的形式。本质是指事物的内部联系，由事物的内部矛盾所构成；而规律则是就事物的发展过程而言，指同一类现象的本质关系或本质之间的稳定联系，它是千变万化的现象世界的相对静止的内容。

周旺生指出，立法产生后便向前发展着。发展的过程中呈现出一系列带有普遍性、规律性的现象。立法发展的一般规律主要包括：一是立法经历了由专制向民主转变、由野蛮向文明转变的发展历程。二是立法目的和作用经历了由治民、治国逐渐向为民、为国转变的发展历程，经历了由维护特权向规定权利平等转变的发展历程，经历了由追求理性、正义向既追求理性、正义又追求利益、秩序转变的发展历程。三是立法制度经历了或正经历着日渐走向正规、完备、法制化的发展历程，立法过程经历了或正经历着逐渐走向较为周密、完整的发展历程。四是立法技术经历了日渐科学的发展历程，立法调整经历了由简单向复杂演变的发展历程，经历了由盲目走向自觉、由被动走向主动、由体系零乱走向体系完整的发展历程。五是立法在平衡与不平衡相交替的过程中向前发展着。自有立法产生以来，无论就世界范围或就一国范围来说，每隔一定时期，一般都会出现一个立法高潮。

事实上，人在客观规律面前并不是完全消极被动的，人们在实践中通过大量的外部现象，可以认识或发现客观规律，并用这种认识指导实践，即应用客观规律来改造自然，改造社会，为人民谋福祉。立法活动作为人类社会活动亦是如此。科学立法的核心，在于立法要尊重和体现客观规律，即是要通过发现和认识立法规律，遵循和把握立法规律，增强立法活动价值，进而实现良法善治。

二、重庆人大立法规律及特点

地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。完善中国特色社会主义法律体系，必须加强地方立法工作，充分发挥地方性法规的独特作用。赋予地方立法权，是我国立法体制的重大变化。新中国成立以来，我国地方立法历经了一个从无到有、主体从少到多的发展变化过程，反映出党和国家在治理方式上的重大变化。

1997年重庆直辖，我市即享有了完整的地方立法权。直辖以来，我市地方立法工作始终立足重庆大城市、大农村、大山区、大库区以及民族地区并存的特殊市情，针对市内各地经济社会发展不平衡的实际，围绕中心、服务大局，结合各个时期的工作形势、任务和要求，依法行使地方立法权，在实践中探索、在探索中发展，取得了显著成绩。截至2017年11月，市人大及其常委会通过的现行有效的地方性法规共计210件，覆盖经济、政治、文化、社会、生态文明等各个领域，基本构建起与国家法律和行政法规相配套、与全市改革发展稳定大局相适应、具有重庆特色的地方性法规框架。

图表一：直辖以来历届市人大及其常委会立法情况及法规清理情况对比[1]

	一届	二届	三届	四届
制定（件次）	158	41	26	20
修改（件次）	28	46	30	45
批准（件次）	1	2	7	5
废止（件次）	1	7	14	9
总计	188	96	77	79

（一）直辖以来立法理念嬗变

立法理念是立法规律在不同时期不同条件下的客观要求。周旺生指出，在立法发展转变过程中，也发生着价值取向的变化。为此，课题组对直辖以来我市地方立法工作的理念、原则、思路进行了梳理归纳，进而从中探寻和洞悉立法发展规律。

1997年重庆直辖，市人大及其常委会面对直辖后地方立法“重新起步”的实情，确立了“打好基础、提高效率、注重创新”的立法思路，并采取移植、过渡、新立并举的措施，大力推进重庆地方立法。1997年6月至2000年12月期间，市人大及其常委会制定地方性法规140件次，其中移植法规88件，新制定法规45件，修正法规7件次。2001年1月，市一届人大五次会议通过了《关于四川省和原重庆市地方性法规在重庆市停止适用的决定》。到2002年，市一届人大及其常委会共审议通过法规187件次，基本完成立法过渡任务，推进了立法工作体制机制由国家计划单列市向直辖市的“转轨”。

市二届、三届人大期间，市人大及其常委会根据全市改革发展新形势和地方立法新需求，及时转变立法工作思路，提出了“四不立、四坚持”、“急用先立、突出特色”等立法指针和工作要求，[2] 立法重心逐渐从“搭框架、增数量”向“重质量、重实效”转变。这期间，市人大常委会紧紧围绕“314”总体部署、建设内陆开放高地等目标任务，主动适应大局工作，提出“把立法资源转化为发展优势”，制定修改了《重庆市中小企业促进条例》等地方性法规，为全市改革发展提供了有力的法制保障。

2013年以来，市四届市人大及其常委会认真落实中央关于全面依法治国以及科学立法、民主立法、依法立法的要求，始终坚持立法工作正确的政治方向，突出人大在立法工作中的主导作用，坚持重大改革于法有据，坚持立法决策与改革决策相衔接，明确了“慎立多修、有效管用”、“立改废释并举”、“针对问题立法、立法解决问题”等立法思路和工作原则，加强重点领域立法，突出地方立法特色，立法质量有了新的提高。

（二）直辖以来立法制度演进

立法工作制度机制建设，反映着立法活动规律的发展。2000年，市人大常委会出台了《重庆市人大常委会关于实施〈中华人民共和国立法法〉有关规定的决定》，以九条规定初步确立了我市地方立法的主体、程序、审议规则等基本制度。2001年1月16日，市一届人大五次会议表决通过《重庆市地方立法程序规定》，对立法权限、法规立项、立法准备、统一审议、法规表决、审查批准自治条例和单行条例等程序作出较为系统的制度安排，形成了我市地方立法的体制机制基础。

为细化立法各阶段各环节的程序规定，此后市人大常委会又先后出台了《重庆市地方性法规立项基本条件》（2003年）、《重庆市人民代表大会常务委员会立法咨询专家工作规则》（2003年）、《重庆市地方性法规立项若干规定》（2010年）、《重庆市地方立法技术规范》（2012年）、《重庆市地方性法规立法后评估试行办法》（2013年）、《重庆市人大常委会主任会议听取地方性法规实施情况报告的规定》（2015），以及专委会立法工作制度、统一审议制度、立法经费使用管理办法等人大内部工作规范，并进一步健全完善立法工作推进会机制、提前介入工作机制，为立法活动有效开展奠定了制度基础。

2016年，市人大常委会启动地方立法条例修订工作，全面总结我市地方立法实践经验，对立法权限分配、公众参与立法途径、法规案起草审议机制等作了深入细致研究，进一步细化了市人民代表大会立法权限，优化了人大主导立法规划计划编制程序，建立了公众重大意见采纳情况反馈机制，健全了法规通过前评估、法规清理、法规解释等一系列措施。《重庆市地方立法条例》经2017年1月市四届人大五次会议通过，为进一步规范立法程序、提高立法质量夯实了法制基础。

（三）市四届人大立法特点分析

立法特点从一定程度上是立法规律的表象。抓住了阶段性立法的特点，对于我们认识和把握立法规律具有积极的意义。课题组从立法工作特点、立法内容特点、立法效果特点三个方面，对市四届人大及其常委会立法工作进行了分析，以期从中发现规律、认识规律、把握规律。

1.立法活动的特点。本届人大立法工作的特点亮点，突出体现在法规起草模式的多元化以及法规清理的动态性两个方面。前者旨在发挥人大立法主导作用，破解立法部门利益法制化、立法质量效率不高等问题；后者则主要是顺应形势发展需要，为法规“立改废释”打牢基础。

据统计本届以来，由市人大常委会主任会议或专委会提立法议案或牵头起草的法规，2014年占25%，2015年占40%，2016年占53%，2017年占33%，较好保证了法规起草质量和立法工作效率，“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”的法规起草模式基本形成。

表二：2013年~2017年人大提议案或自主起草法规情况

年度	人大提议案或自主起草（件）	立改废法规（件次）	民族自治县立法情况（件次）
2013			3
2014	3（其中废止议案1件）	8（其中打包废止3件）	1
2015	4	4	1
2016	9	11（其中废止2件）
2017	3	4（其中废止1件）
合计	19	27	5

在法规清理方面，继2013年委托高校对当时现行有效的195件法规进行全面清理后，还根据各个时期的形势发展要求，先后针对行政审批权调整和下放问题、地方性法规配套制度建立落实情况、涉外企业营商法制环境、生态环保类立法等进行了专项自查清理，在此基础上区分不同情形作出了修改废止的立法安排。

2.法规类型的特点。一是民生立法比重增大。据统计，在教育、就业、医疗、社保、住房等五个与人民群众关系最直接、最密切的领域中，本届人大立法规划共安排了18个立法项目，比上市三届人大五年立法规划增加28.6%。二是维权立法导向突出。本届人大更加注重立权与立责、管理与服务相统一。如制定《重庆市劳动保障监察条例》时，扩大劳动保障监察范围，立足方便劳动者投诉，确立了“先受理再移送管辖”等制度。三是社会事业立法凸显。本届以来，先后修改制定了《重庆市村民委员会组织法实施办法》《重庆市遗体和人体器官捐献条例》《重庆市志愿服务条例》《重庆市法律援助条例》《重庆市家庭教育促进条例》《重庆市献血条例》等法规，备受社会广泛关注。四是生态环保立法加重。为加强生态文明建设，先后修改制定了《重庆市水资源管理条例》《重庆市大气污染防治条例》《重庆市环境保护条例》。此外，在城乡规划、村镇规划、河道管理等立法中，也增加了有关生态环保的诸多约束性条款，民族自治县立法也加强了对水资源、矿产资源等方面的刚性保护。

3.立法效果的特点。一是保障了深化改革实施。注重立法决策与改革决策相衔接，坚持重大改革于法有据。如按照深化行政审批制度改革的要求，两次“打包”修改相关法规共计17件，及时废止严重滞后于经济社会发展的法规3件，确保政府转变职能、简政放权在法治轨道上进行。另外，先后修改制定的《重庆市人口与计划生育条例》《重庆市医疗机构管理条例》《重庆市宪法宣誓实施办法》《重庆市乡镇人民代表大会工作条例》等法规均与深化改革有关。二是适应了经济发展新常态。如修改后《重庆市招标投标条例》，强化行政监督部门对招标方案的审批、核准和备案管理职责，限定邀标情形和程序，以严格的法规制度杜绝暗箱操作、维护市场秩序。修改后的《重庆市产品质量条例》，进一步规范政府部门的检验行为，取消产品定期检验制度及其收费，切实为企业减轻了质检费负担。三是符合社会治理新精神。在立法中更加注重把追求理性、正义与追求利益、秩序相结合起来。如制定的《重庆市家庭教育条例》是我国境内第一部家庭教育方面的地方性法规，作了大量创制性的制度安排，对推进家庭教育、传承文明家风、构建和谐幸福家庭起到了十分重要的引导和促进作用；制定的《重庆市志愿服务条例》，进一步完善志愿服务活动相关规范，简化志愿服务组织的登记手续，既有利于加强对志愿服务组织管理，又符合志愿服务组织发展实际，为倡导“奉献、友爱、互助、进步”的志愿精神提供了法制保障。

三、遵循立法工作规律的思考

马克思创立了唯物史观，并发现了人类社会发展的一般规律，第一次使人们真正认识到人类社会和自然界一样，也是按照自己固有的客观规律运动和发展的。列宁说：“规律是现象中持久的东西。”对于立法活动而言，也只有遵循和把握规律，将其与经济规律、自然规律、社会发展规律相统一，方能夯实提高立法质量的认识基础和实践基础。课题组结合市四届人大立法实践，分析认为在新的形势下，需要从以下几个方面来发现规律、认识规律、遵循和把握规律。

（一）认识和把握立法的主动性与被动性的关系。

在法理学研究中，有一个经久不衰的话题，就是法律与社会变迁的关系。这一关系在当今时代比较突出。当前，我国正处在统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的关键时期，各个领域的攻坚任务都十分艰巨。这要求立法既要突出推动、保障的功能，也要发挥引领、规范的作用。毋庸置疑，地方立法也应当突出时代性、及时性、规律性，妥善处理全局利益与局部利益、长远利益与眼前利益、共同利益与群体利益等关系。地方立法的任务不仅要突出地方性法规维护和巩固发展成果的功能，而且要进一步发挥其引领地方经济社会发展方向、推动国家大政方针战略落实的功能。这里面就涉及到一个如何处理立法的主动性和被动性、前瞻性与现实性的问题。

众所周知，法律是对实践的经验总结，而不能完全等同于实践做法。法律不能调整所有的社会关系与社会现象。立法实践证明，对于发展中的一些新情况新矛盾，若在条件不成熟的情况下通过立法手段来解决管理问题，未必能起到良好的调适效果，立法的严肃性、适当性和实效性也无从保证。因此，要正确把握新时期地方立法的特点、定位、趋势和规律，既要看到管理的需要，又要顺应普遍的民意，既要注重制度的创新，又要兼顾法治的精神，更好地实现立法表达、平衡、调整社会利益关系的作用，更好地发挥立法的引领和推动作用。

（二）认识和把握立法决策与改革决策的关系。

在全面深化改革的背景下，我国在相当时间内都将处于改革期，这就决定了我国的立法不同于那些社会关系趋于稳定和成熟国家的立法。科学立法观念要求，立法时要处理好法律法规的稳定性与变动性问题，法律法规不能朝令夕改，在渐进修正完善中保持连续性。探寻和把握深化改革时期地方立法的特点和规律，对于调整立法与改革关系的策略具有重要意义。

立法的特点是“定”，是把某种社会关系用法的形式“定”下来；而改革的特点是“变”，是要将已经稳定下来的生产关系和上层建筑中的某些社会关系改变。[3]  在我市近年来的地方立法实践中，也深受立法与改革二者内在冲突的困扰。那么如何处理好立法的“定”与改革的“变”的关系呢？乔晓阳指出，立法与改革的关系在新时期有时代特点，这个时代特点就是立法要发挥引领和推动作用。[4] 而发挥好这个作用，关键是要实现立法与改革相衔接，立法决策要与改革决策一致，立法要适应于改革的需要，要服务于改革。但是也理性地认识，立法决策与改革决策一致绝不意味着立法简单的、单纯的符合改革的要求就行，而是要通过整个立法程序，使改革的决策更加完善、更加可靠。对哪些有些探索性的改革决策，方向确定了，但具体怎么改，制度怎么设计，还没有成熟意见的，对这类改革决策在立法的时候应当有前瞻性，为将来的改革发展留有空间。

（三）认识和把握立法问题导向与价值导向的关系。

法是社会关系的调整器，有自己的构成和作用特点，因而法对社会关系的调整，也有其自身独特的规律性。立法的过程，既是一个设定规范的过程，也是价值博弈、权衡与选择的过程。[5]  立法可以规制人们的行为，但规制只是立法作用而非真正目的。实际上，通过规制人们的行为，只是为了达到立法者价值导向的目的。[6] 因此，在强调立法要反映和体现所调整社会关系的客观规律的同时，更要强调立法要遵循自身调整的规律。确定社会关系为法的调整对象应具备以下几个条件：一是社会关系客观上有被法律调整的可能性；二是法律调整的公益性；三是法律调整的效益性，因为法律调整本身意味着国家强制力量的支付，因此要研究支出与收益的关系；四是法律调整的比例性，即法律调整的期望结果和副作用的比例关系；五是法律调整的可接受性，即被社会普遍所认同。[7]

实践表明，并不是有的社会关系都需要用法律法规来调整。事实上，一些政策文件、经济手段和市场机制的调节功能甚至比法律法规更广泛更直接。在地方立法实践中，有的政府部门有过度依赖地方立法解决棘手问题的想法和做法；在法规起草过程中，过度强调行政管理而忽视民意，使权力、权利、义务、责任配置不均衡，这些均不可取。因此，就地方立法而言，在针对问题立法、立法解决问题的同时，也要充分考虑立法的目标导向、价值引领。只有二者的兼顾，才能真正发挥立法的引领和推动作用。

（四）认识和把握地方特色与法制统一的关系。

突出地方特色是地方立法的价值取向。发挥好地方立法的作用，不仅可以使宪法、法律、行政法规和国家大政方针在地方有效实施，而且而且可以解决国家立法不宜统一、不好规范的立法问题，并因地制宜地解决本地区特有的问题。但我国法制统一原则又要求，制定地方性法规要与宪法、法律、行政法规不相抵触。因为在“一元多层”的立法体制下，就地方立法的调整对象而言，从总体上看五一不处于国家上位法的调整范围之内，这是地方立法不抵触原则的必然要求。[8]

不抵触原则，其含义是既不得与上位法的内容相违背、相冲突，也不得与上位法的精神、基本原则相冲突、相矛盾。这就要求在突出地方立法特色，增强地方性法规的配套性、实施性时，均必须以维护国家法制统一为前提。尤其进行创制性立法时，无论是立项、起草阶段，还是论证、审议环节，都必须把不抵触原则作为前提，其次才是考虑地方的特殊性，以及法规的可行性，以及与其他同位阶法规的协调性、系统性。

四、关于改进我市立法工作的对策建议

党的十九大作出了“中国特色社会主义进入了新时代”“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾”的重大论断。这对地方立法工作提出了新的期望，对遵循和把握新时代立法工作规律提出了新的要求。对此，课题组从立法预测、立法决策、立法实施等方面提出建议，以希立法更能反映立法规律并体现地方立法特色，更好地发挥立法的引领和推动作用。

（一）增强立法规划和立法计划实施的实现基础，进一步完善法规立项预测预判机制。

科学立法，要求法律法规准确反映和体现所调整社会关系的客观规律，同时遵循中国特色社会主义法律体系的内在规律。其中，立法预测科学是重要的一环。具体而言，这涉及到立法规划、立法计划编制工作。对于编制立法规划和立法计划的价值，有的学者认为这类活动可划分到立法预测准备阶段，有的学者认为其属于提出法案阶段，有的学者认为其系确立目标阶段。[9] 但无论怎么划分，这项活动均是人大立法过程中的不可或缺的事项。

课题组认为，就地方立法而言，要突出以法规立项决策为中心的立法规划、立法计划编制工作，切实增强立法规划和立法计划实施的实现基础，在立法研判预测中切实把握好立法的阶段特点和发展规律。具体而言，要坚持“围绕中心、服务大局、急需先立、成熟优先、立改废释并举”等原则，强化立法项目统筹安排，合理配置立法资源，努力增强立法工作的计划性、针对性、协调性和系统性。一是落实好开门立项。在激发政府职能部门法规起草能动性的同时，进一步完善立法建议项目向社会公开征集机制，广泛收集立法咨询专家、人大代表、群团组织、行业协会等的意见建议，进一步扩大了立法项目的来源。二是引导好立法重心。树立“有所为有所不为”的理念，正确区分立法保障与经济手段、法规规范与市场机制各自的调节功能，着力把握地方性法规与政策、规章以及其他社会调控手段的区别，确保将有限的立法力量和资源投入到各年度的重点立法项目上。三是组织好立项沟通。对有关方面提交的法规立项申请和论证报告，先交由相关专委会分类评估、逐项研究，优先筛选出各方意见比较一致、立法条件比较成熟、急需通过立法解决问题的立法项目。这个过程中，为避免人大专委会和政府法制办“当家”，还可组建由人大常委会组成人员、立法咨询专家等组成的专家团队，对规划计划草案进行“二次把关”。四是统筹好项目安排。着力把握好各个时期的立法需求点和社会关注点，注重立法长远规划和年度目标相结合，构建起以五年立法规划和年度立法计划为基础的多层次、相衔接的项目库载体，并实行台账式管理、滚动式推进，为各年度立法工作顺利实施打牢了基础。

（二）持续研判立法决策与改革决策的互动关系，充分发挥立法的引领和推动作用。

对改革和立法关系的关注，必须是持续而深入，方能应对好立法的“定”与改革的“变”。其方法路径之一是建立常态化的法规监测研判机制。法规实施情况监测，在理论界有“立法后评估”、“立法效果评估”、“法规实施效果反馈”等称谓，通常是指运用动态的方式了解法律法规在实践中的运行状况，以检验其与经济社会发展的要求是否适应，与其他法律法规是否相协调，从而确定其是否继续实施或调整的制度。[10]

课题组认为，着眼地方立法实际，需要从三个阶段加强常态化机制建设，以形成较为系统的立法后监测研判制度体系：一是在法规颁布后短期内，由法规起草部门或主要执法机关向人大常委会报告法规的实施情况以及制定配套措施的情况，监测法规中的关键制度、重大制度的实施效果。二是在法规颁布中期，适时开展执法检查、执法调研、工作评议等活动，进一步了解法规执行情况及整体实施效果，实时发现需要解决的问题，以有针对性地开展法规释义、立法解释等工作。三是在法规颁布远期，要开展立法后评估或法规清理工作，对法规的主要制度提出是否继续保留、是否进一步完善等建议，为下一步法规“立改废释”提供依据。[11]

（三）进一步拓展人大代表参与立法的路径方法，不断加强和完善民主立法制度机制。

立法工作必须与经济社会发展的现实需求高度契合，也必须以社会公众的认可度来衡量。离开了社会各界的参与，立法活动就成了“无源之水，无本之木”。但现实中，由于公众普遍法律素养不高，立法中对民意的把握很难透过现象看本质。同时，也存在公众立法参与平衡性不够的问题。如征求公众意见仅通过网络的形式，虽能提高工作效率，但却忽视了通常网民具有年轻化、知识化的特征，并不能完全代表公众整体这一客观实际。[12]

人大代表来自各行各业，是社会各界的先进分子和精英，且与人民群众联系紧密，是人大联系群众的重要桥梁和纽带。代表们的意见和建议反映了人民群众的心声，动员和引导代表参与地方立法是加强立法工作的重要力量源泉。因此，应更加重视各级人大代表在立法中的作用，着力抓好代表参与立法的“规定动作”和“增选动作”，保障代表对立法工作的知情权、参与权和建议权。“规定动作”即对每一个法规案均尽可能地通过座谈会、电话、信件等方式征求广大代表的的意见建议；“增选动作”即针对立法的不同情形，适时邀请相关代表参与调研考察、组织召开专业组代表论证会、开展法规草案集中研读活动，积极引导广大代表建言献策，有力支持和保障代表通过多种途径提出立法意见建议。

（四）进一步优化立法工作组织实施模式，充分发挥人大常委会在立法中的主导作用。

立法是从法律制度层面调整社会关系，势必涉及到利益矛盾冲突，无法避重就轻“绕开走”。要解决地方立法中的矛盾，必须通过沟通协调工作实现民主到集中、分歧到共识、对立到统一。所谓沟通，是指在一定的现实条件下，人们彼此交流和传递各自观点、思想、愿望等信息的过程；所谓协调，是指正确处理组织内外各种关系，为组织正常运转创造良好的条件和环境，促进组织目标实现的方法。沟通协调的效果在一定程度反映了人大立法工作的组织实施效果。

在地方立法工作中，要有效解决立权与立责、管理与服务等冲突，处理好法规的稳定性与变动性、实现性与前瞻性、原则性与可操作性等关系，并实现沟通而不突破底线，协调而不丧失原则，必须依托人大立法主导作用的发挥。其中，最重要的就是要健全人大主导下的立法组织模式，统筹实施好法规立项、起草、审议、论证等各阶级各环节的工作，建立多层面、多渠道的外部沟通协调机制，形成人大内部运行顺畅、步调一致的立法工作链条。比如，法规起草时采取联合起草的方式，由人大组建联合工作组，由人大专委会、政府部门、专家学者搭建起草班子，共同参与、共同推进，切实发挥各方优势，真正变立法“击鼓传花”为“集体跑”。

 其他主要参考资料：

1. 《地方立法的民主化与科学化问题研究》，朱力宇主编，中国人民大学出版社出版，2011年3月；

2. 《立法学》，周旺生著，法律出版社出版，2009年8月；

3. 《中华人民共和国立法法》导读与释义，乔晓阳主编，中国民主法制出版社出版，2015年4月；

4. 《当代中国立法制度研究》，潘伟杰著，上海人民出版社出版，2013年；

5. 《地方立法理论与实务》，崔立文主编著，辽宁人民出版社，2011年7月；

6. 《地方立法研究（2013年卷）》，辽宁出版社出版，2014年6月；

7. 《地方立法刍议》，李小平著，辽宁人民出版社出版，2016年12月；

8. 《地方立法的理论与实践（2015年辑）》，张春生、朱景文主编，法律出版社出版，2015年6月；

9. 《我国配套立法问题研究》，王压非著，法律出版社，2014年12月；

10. 第二十次、二十一、二十二、二十三次全国地方立法研讨会交流材料；

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[1] 图表一中制定法规数包括通过的法规性决定数量。

[2] “四不立”即超越地方人大及其常委会立法权限的不立，没有新意的不立，缺乏本市特色的不立，可操作性不强的不立。“四坚持”即坚持与国家法律、行政法规衔接配套，坚持实施性立法和创制性立法相统一，坚持立、改、废并举，坚持以提高立法质量为重点来处理好数量与质量的关系。

[3] 刘松山著《中国立法问题研究》，知识产权出版社，2016年1月，240页。

[4] 乔晓阳：在第二十次全国地方立法研讨会上的讲话。

[5] 赵喜平，《地方立法审议标准刍议》，中国人大网。

[6] 牛振宇:著《地方立法统一审议与初审关系检视》，载于地方立法研究2017年1期，43页。

[7] 张群《立法必须遵循法律自身调整的规律》，载于《地方立法研究文选》，第十三辑，131页。

[8] 湖南省人大常委会立法交流材料：《从法律规范的立体结构看地方立法理论根据的更新》，428页。

[9]  阎锐著《地方立法参与主体研究》，上海人民出版社，2014年12月第1版， 6-7页。

[10]  任尔昕等著《地方立法质量跟踪评估制度研究》，北京大学出版社，2011年10月第1版，5-8页。

[11]  参见任尔昕等著《地方立法质量跟踪评估制度研究》，北京大学出版社，2011年10月第1版。

[12]  黄洪旺著《公众立法参与研究》，福建人民出版社，2015年8月第1版，176页。