时间：2019-08-27
课题编号：rdzdyjh2017A0001
内容摘要：党的十八大以来，党和国家高度重视人大工作、审计工作。在新的形势下，如何加强人大对审计工作、审计查出问题整改工作的监督，充分发挥审计作用，实现人大监督与审计监督有机结合，进一步坚持和完善人民代表大会制度，是做好新时代人大工作的重大课题。本文从审计制度的演进、我国审计的定位和功能、我国审计工作取得的主要成效、从人大与审计关系分析人大与审计结合的必要性、新时代中国特色社会主义背景下人大审计监督的重要现实意义、人大审计监督的实践探索、人大审计监督面临的问题及其原因分析、等方面进行了研究，提出了加强新时代人大审计监督的对策思考。
关键词 人大；审计；监督
人民代表大会制度是党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排。1人大监督制度是人民代表大会制度的重要组成部分，人大监督是最高层次的监督。人大对审计监督是宪法和法律赋予的重要职权。审计监督是国家政治制度的重要组成部分，是国家治理的基石和重要保障，审计监督包括审计和审计整改两个重要组成部分。人大监督、审计监督从不同层次、不同角度聚焦于预算监督，统一于中国特色社会主义预算监督理论与实践。加强人大审计监督研究，对于构建中国特色社会主义现代财政制度、现代审计制度，坚持和完善人民代表大会制度，建设新时代中国特色社会主义具有重要意义。
一、审计制度的演进
国家审计制度是对国家的财政、财务进行检查监督的制度。国家专门设置审计机关，依法对被审计单位的财政、财务收支及有关经济活动的真实性、合法性、效益性进行审计监督。2一个完整的财务行政管理体系，一般包括预算、会计、决算和审计四个环节，审计是最后一个重要环节。
（一）审计制度起源与发展的世界视角
从世界上看，早在奴隶制度下的古埃及、古罗马和古希腊时代，就有了官厅审计机构及政府审计的事实。在西方的封建王朝中，也设有审计机构和人员，对国家的财政收支进行监督。现代审计制度伴随着工业革命而产生，最早出现于英国。1896年纽约第一次公布《公证会计师条例》以后，审计制度开始在美国发展起来，现在世界上有150多个国家设置了专门审计机关，建立了各自的审计制度。3一国的审计制度，是受这个国家社会制度的性质所制约的。在资本主义国家，国家审计的对象是监督国家预算的执行和审核政府各部门的财政收支决算；同时也对国家企业、公共团体和军队等的资金收付及其运用程序进行审查。对于私人企业,国家审计机关不予过问,它的审计工作由私人会计承担。受审核的私人企业和从事审核的公证会计师双方，只是委托和受委托的契约关系。在现代资本主义国家中，大多实行立法、行政、司法三权分立的国家政权组织形式，议会为国家的最高立法机关，为了监督政府财政收支，执行财政预算法案，维护统治阶级的利益，西方大多数国家在议会下设有专门的审计机构，由议会或国会授权，对政府及企业单位财政财务收支进行审计监督。西方国家除了立法型的审计体制以外，还有司法型审计体制、行政型审计体制等。国外的国家审计，不论是哪一种类型，都立足于保证国家审计机关拥有独立性和权威性，以便于不受干扰，客观而公正地行使审计监督权。
（二）我国审计制度的起源与发展
我国审计起源甚早。早在西周时期，就出现了带有审计性质的财政经济监察工作。秦、汉两代都采用上计制，以审查财物收支有无错弊，并借以评价有关官吏之政绩。隋唐在刑部下设比部，建立了比较独立的审计机构。宋代设立审计司或审计院，是我国审计机构定名之始，审计这个名词正式出现。元、明、清三代基本未设专门审计机构。辛亥革命后，北洋政府设立审计院，南京国民党政府也设立了审计院，后改为审计部隶属监察院。
在中国共产党的领导下，早在新民主主义革命时期，就在革命根据地设置过审计机关，建立了一套略具雏形的审计制度。从组织体制来看，当时革命根据地不论采取中华苏维埃共和国审计委员会的形式，还是采用陕甘宁边区政府审计处的形式，它们都有一个共同的特点，即审计机关独立行使审计监督权,不受其他行政机关、团体和个人的干涉,并且得到法律的保障。
从新中国成立到1983年审计署成立前的34年间，我国一直未设置独立的审计机构。我国现代审计制度始于1982年。1982年12月4日，新中国第四部宪法通过，确立了审计监督制度和审计机关的法律地位。根据宪法规定，国务院设立中华人民共和国审计署；省、自治区、直辖市人民政府，自治州、市人民政府，县（市）、市辖区人民政府，设立审计局。中央审计署审计长根据国务院总理提名，由全国人民代表大会任免，在全国人大闭会期间，由全国人大常务委员会任免。地方各级审计局局长，由本级人民代表大会常务委员会任免。审计机关的主要任务是：对政府各部门、地方各级人民政府的财政收支，对国家财政金融机构和企业、事业组织的财务收支，进行审计监督。地方各级审计机关，依法独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。从此，我国审计制度进入了稳步发展时期。
以党的十八大为标志，我国审计步入了崭新的发展阶段。2012年，十八大提出健全权力运行制约和监督体系，要健全经济责任审计制度。2013年，十八届三中全会提出要“加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督，加强行政监察和审计监督。”2015年12月8日，中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及配套文件，对未来审计工作制度的完善、保障依法独立行使审计监督权做出部署和安排，要求到2020年，基本形成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的审计监督体制。这次改革对审计内容、审计频率等部分细则进行了首次明确，并将从多个方面完善中国审计制度，明确提出要对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况进行全覆盖。尤其是国有资源审计，是首次被单独列出；除了明确审计对象，这次审计制度改革对工作的具体落实情况也进行了明确规定，要求审计机关将在一定周期内保证对审计对象的审计频率，并针对重大政策措施、重大投资项目、重点资金和重大突发事件等开展跟踪审计，党政一把手要同时进行经济责任审计，坚持党政同责。同时还提出：实行审计全覆盖；强化上级审计机关对下级审计机关的领导；探索省以下地方审计机关人财物管理改革；推进审计职业化建设；加强审计队伍思想和作风建设；建立健全履行法定审计职责保障机制；完善审计结果运用机制；加强对审计机关的监督。
二、我国审计的定位与功能
从各国实践看，不管国家治理的体制和模式差别有多大，治理的核心始终是公共权力如何有效配置和运行的问题，都需要不同的机构分别担负起决策、执行和监督控制的职责。4审计监督属于监督系统，服务于国家治理的决策系统，承担着对国家治理的执行系统实施监督和约束的职责。
（一）审计的定位
从宪法视角看审计的定位。我国现行宪法规定：“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关，社会团体和个人的干涉。” “县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。”这表明宪法以根本法形式确立了国家审计制度、领导体制和运行机制，赋予了审计机关明确的特殊的法律地位，保证了审计监督的独立性、公正性、强制性和权威性。
从经济法视角看审计的定位。经济法是调整国家从社会整体利益出发对经济活动实行干预、管理或调控所产生的社会经济关系的法律规范的总和。经济法确立了我国经济监督体系，其组织形式主要包括宏观层面的财政监督、税务监督、金融监督、工商监督、物价监督以及微观层面的财务监督和会计监督等。审计法以宪法为依据，把审计监督确定为我国经济监督体系的一种重要形式。审计法规定：国家审计机关对违反国家财经法规的部门和单位，依照国家法律和行政法规所作出的处理决定，具有强制性，被审计部门和单位不得拒绝执行；对阻挠、拒绝和破坏审计工作的被审计单位，有权采取行政强制措施，并有权追究直接责任人员和有关领导人员应负的责任。这正是使审计监督具有而其他任何部门和任何形式的经济监督所不具备的强制性和权威性作用。
从政策视角看审计的定位。党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家的总目标，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系；提出重点构建“严密的法治监督体系”，加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督。党的《决定》第一次把审计监督并列作为党和国家法治监督体系的八种重要形式之一，体现了党中央对审计监督的高度重视，凸显了审计监督的独特定位，以更加鲜明地突出审计监督的地位和作用。
（二）审计的功能
预防、揭示和抵御是审计发挥“免疫系统”功能的三种表现方式，统一于审计监督实践之中，共同保障国家经济社会的健康运行。5
一是预防功能。审计监督凭借其威慑作用及独立、客观、公正、超脱、涉及经济社会各方面的优势，能够起到预防和预警经济社会健康运行中的风险隐患的功能，促进增强治理系统的“免疫力”。审计机关和审计对象对审计活动可能的后果都是能够认知的，即审计活动成为审计机关和被审计对象的“共同知识”。在“共同知识”的基础上，为最大化自己的盈利（或效用），每一个局中人所采取的策略一定应该是关于其他局中人所取策略的预测的最佳反应，没有一方会有兴趣去故意违背这一博弈均衡（也称为Nash均衡），轻率地偏离这个“相容”（consistent）预测而使自己蒙受损失。由此，审计监督对违规行为能够起到一定的预防和预警作用。特别是通过审计整改，可以有效防止类似或者相同问题的反复发生，防止局部性问题演变为全局性问题。
二是揭示功能。审计的首要职责是监督，监督就必须查错纠弊，纠正对规则、秩序和决策的背离和偏差。通过审计，充分发挥揭露重大违法乱纪问题、查处大案要案，查出和揭露贪污、私分国有资产、做假账、偷税漏税、损失浪费等一系列经济犯罪行为和违法违规问题，向纪检监察、司法机关提供大案要案的重要线索和信息，惩治贪污腐败现象，降低国家治理的“安全风险”，促进廉政建设，提升政府的威望和公信力，推进依法治国方略。通过审计整改，追究相关人员责任，加强对领导干部权力运行的监督和制约，促进领导干部切实履行经济责任、廉洁从政行政，推进廉政建设，改进社会经济管理，提高社会经济运行质量和绩效，促进提高国家治理水平。
三是抵御功能。经济社会运行的相关信息是制定宏观政策和评判宏观政策效果的依据。审计监督以其独立的地位，有条件全面完整地采集和提供相关信息，既包括微观经济单位，也包括行业领域的相关信息，为相应的决策和管理部门提供翔实、客观、全面、可靠的经济社会运行数据信息。如，2011年审计署对全国地方政府性债务情况进行全面审计，发现了存在的举债融资欠规范、债务监管不到位、债务资金取得和使用不合规、融资平台公司管理不规范等问题。通过审计整改，推动政府从微观到宏观、从个别到一般、从局部到全局、从苗头到趋势、从表象到实质，进行深层次分析体制性障碍、机制性缺陷和制度性漏洞，加快建立完善体制机制，着力解决深层次的矛盾和问题，排除影响和危害社会稳定与经济发展的不利因素，为实现国家高效治理服务。
三、我国审计工作取得的主要成效
（一）建立有中国特色的审计机关领导体制和审计机构
世界各国的政府审计主要有立法模式、行政模式、司法模式和独立模式四种。我国审计实行的是行政模式，审计机关隶属于政府行政序列。《宪法》第一百零九条规定：“县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责”。国务院和县级以上各级政府设立审计机关。审计署在国务院总理领导下，地方各级审计机关分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关领导下开展工作。地方审计机关实行双重领导体制，即受同级人民政府和上一级审计机关双重领导，审计业务以上级审计机关领导为主。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件，探索省以下地方审计机关人财物管理改革，进一步优化审计管理体制，增强审计的独立性。
（二）建立健全审计法律制度
审计署在筹建期间，就着手研究起草了《关于开展审计工作几个问题的请示》，对审计机关的任务、职权、审计机关的设置和领导关系，以及建立部门和单位内部审计等问题作出了规定。1985年8月，国务院发布了《关于审计工作的暂行规定》，这是新中国成立以来的第一部审计法规，为初建阶段的审计工作提供了必要的法律依据。国务院于1987年6月发布了《关于违反财政法规处罚的暂行规定》，1988年11月又发布了《中华人民共和国审计条例》。为配合和保证审计条例的贯彻执行，审计署陆续制定颁布了许多配套的行政规章，如《中华人民共和国审计条例实施细则》、《审计署关于内部审计工作的规定》、《审计署关于社会审计的规定》等。这些法规的制定，标志着我国审计工作在法制化建设方面进入了一个新的发展阶段。61994年8月，第八届全国人大常委会第九次会议审议通过了《中华人民共和国审计法》。1996年底，审计署发布了《中华人民共和国国家审计基本准则》等38项审计规范，与《审计法》的规定相衔接。1997年10月，国务院颁布了《中华人民共和国审计法实施条例》，初步构建了社会主义市场经济条件下我国审计法律体系的基本框架。党的十八大以来，审计制度得到进一步强化。2014年，新预算法规定：县级以上政府审计部门依法对预算执行、决算实行审计监督。同年，国务院出台了关于加强审计工作的意见。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件。各省市人大先后制定了审计条例。这些法律制度的制定完善，标志着审计法律制度进一步完善。
（三）推进审计全覆盖
从1982年我国审计制度建立以来，由于各方面原因，审计主要是突出重点。1991年，逐步向检查有关的内部控制制度和经济效益方面延伸，审计领域逐步扩大。从1996年起，全国各级审计机关相继对本级财政预算执行情况进行审计，填补了我国审计监督工作的一项空白。1999年，中办、国办出台了《经济责任审计暂行规定》，2010年，中办、国办出台了《经济责任审计规定》，标志着我国审计监督进一步扩面。2014年，国务院出台《关于加强审计工作的意见》，提出：对稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等政策措施落实情况，以及公共资金、国有资产、国有资源、领导干部经济责任履行情况进行审计，实现审计监督全覆盖。这是我国首次提出审计全覆盖要求。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于实行审计全覆盖的实施意见》，要求对公共资金实行审计全覆盖、对国有资产实行审计全覆盖、对国有资源实行审计全覆盖、对领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。同年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发出台的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》提出：坚持党政同责、同责同审，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。这些文件的出台，标准着我国审计进入全覆盖新阶段。
（四）建立审计整改制度
1983年建立审计机关后的一段时期，我国都没有明确提出审计整改概念。1988年的审计条例和1994年的审计法，都没有对审计整改作出规定。1998年年底，朱镕基总理在听取审计署汇报时指出：“审计指导要有总体概念，但更重要的是要查几个大案要案。只有查处几个大案……才会有威慑作用。”7审计整改实践逐步推开。温家宝总理特别关注审计发现问题的整改，他每年听取一次审计工作汇报，然后还听取一次审计整改情况汇报。每年还要召开国务院常务会议，专门部署审计整改工作。2006年，修订后的审计法规定：“对本级各部门（含直属单位）和下级政府违反预算的行为或者其他违反国家规定的财政收支行为，审计机关、人民政府或者主管部门在……区别情况下采取下列处理措施”，2010年修改出台的《审计法实施条例》规定：“被审计单位应当按照审计机关规定的期限和要求执行审计决定。”开始将审计整改纳入法治范畴。2011年实施的国家审计准则，第一次正式提出“审计整改”概念。从此，审计整改作为审计监督重要内容从制度层面纳入我国审计法治范畴。
党的十八大以来，党和国家将审计整改提高到了前所未有的高度。习近平总书记对审计查出问题整改多次作出重要批示指示。李克强总理强调：做好审计后的问题整改工作，事关政府公信力和执行力，事关法治政府、廉洁政府建设。2014年，《关于加强审计工作的意见》对加强和改进整改落实制度作出了一系列新的规定，包括健全整改责任制、加强整改督促检查、严肃整改问责。2015年，《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》明确提出：把审计结果及整改情况作为考核、任免、奖惩领导干部的重要依据。对审计发现的违纪违法问题线索或其他事项，审计机关要依法及时移送有关部门和单位，有关部门和单位要认真核实查处，并及时向审计机关反馈查处结果，不得推诿、塞责。对审计发现的典型性、普遍性、倾向性问题和提出的审计建议，有关部门和单位要认真研究，及时清理不合理的制度和规则，建立健全有关制度规定。领导干部经济责任审计结果和审计发现问题的整改情况，要纳入所在单位领导班子民主生活会及党风廉政建设责任制检查考核的内容，作为领导班子成员述职述廉、年度考核、任职考核的重要依据。有关部门和单位要加强督促和检查，推动抓好审计发现问题的整改。对整改不力、屡审屡犯的，要与被审计单位主要负责人进行约谈，严格追责问责。各级人大常委会要把督促审计查出突出问题整改工作与审查监督政府、部门预算决算工作结合起来，建立听取和审议审计查出突出问题整改情况报告机制。可以看出，党的十八大以来，党和国家对审计整改作出的一系列改革部署，标志着审计整改制度进入了快车道。
（五）建立审计公开制度
1983年，审计署成立后第一次审计的天津铁厂审计项目，《经济日报》整版刊发试审报告，开启了审计结果公开的尝试。朱镕基总理1998年就提出：“审计部门要站在国家和法律的立场上，如实对外公布和报告，谁干预就处理谁。”1998年，审计署直言被审计单位问题，引发了被媒体称为“审计风暴”的审计浪潮。从1999年开始，审计署首次开始在审计工作报告中曝光部分发生违规问题的单位。2000年起，审计署在审计工作报告中进一步加大点名范围。2002年，朱镕基总理批准审计署实行审计结果公开制度。温家宝总理强调：“审计公告制度不能退，退了老百姓是不能答应的。” 2003年，除涉及国家秘密的，审计报告全文对社会公布，被看做又一个“风暴年”。 2004年，审计署首次试点公布了9家国务院组成部门的年度预算执行审计结果。2006年开始，审计署公告审计结果实现制度化。
党的十八大以来，在党和国家高度重视下，审计公开制度得到深化拓展。2014年新预算法规定：对预算执行和其他财政收支的审计工作报告应当向社会公开。《国务院关于加强审计工作的意见》规定：对审计发现的问题和提出的审计建议，被审计单位要及时整改和认真研究，整改结果在书面告知审计机关的同时，要向同级政府或主管部门报告，并向社会公告。《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》规定：审计机关要依法依规公告审计结果，被审计单位要公告整改结果；加大公开透明度，自觉接受人民监督。
四、从人大与审计关系分析人大与审计结合的必要性
人大预算监督和审计监督是我国预算监督体系的重要组成部分，在规范财政收支行为、提高财政资金使用效益、促进依法行政和保障经济健康持续发展等方面发挥了重要作用。八二宪法规定：地方各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作。县级以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。从八二宪法看，人大与审计的关系还不是很清晰。人大与审计的关系主要是从《审计法》和《预算法》实施之后开始明晰起来。
人大预算监督和审计监督具有相同的监督目标，有共同的要求，具有紧密的相连关系，即：二者都是以国家权力为依托，以宪法和有关法律法规为强制力，以维护国家财政经济秩序、保障国民经济和社会发展计划和预算执行为目的，履行各自所承担的监督职能，都处于监督地位，监督都具有强制性。8可以说二者是相辅相成的，预算执行审计是人大对本级预算执行情况进行审查监督的重要依靠；人大审议政府提出的审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告，是促进提高同级预算执行审计效果，发挥预算执行审计积极作用的重要保证。
人大预算监督和审计监督也有明显的区别：一是二者的监督层次不同。人大预算监督是国家层面的法律监督，属于最高层次的监督，审计监督是政府内部的监督，比人大预算监督层次低。二是，人大、政府对审计监督的定位不同。政府要求的审计是内部审计，通过审计来检查和发现政府各部门和企事业单位在预算执行、资金管理与运用中存在的问题，以便更有效地进行行政控制与管理。人大要求的审计是外部审计，通过审计监督来了解和检查政府在财政预算的行政管理过程中的情况和所存在的问题，用以全面评价政府对人大所承担的受托经济责任的履行情况。三是，人大、政府对审计要求的监督对象和层次不同。政府要求审计所监督的是自己所管的部门单位和所管的事，是上级对下级部门的要求，当然不包括政府自身。人大监督包括本级政府及其部门单位或下属。四是人大、政府对审计监督的要求在现实中的实现程度不同。政府对审计监督的要求在现实中的实现是实质性的，即政府对审计工作的要求有明确的法律、制度和体制上的规定和保障，制约力强而又非常具体。在处理与人大的审计要求上，审计主要以政府指示为主，审计结果首先要报告政府，经政府审议后再代表政府向人大汇报。而人大对审计机关没有直接的领导关系，对审计工作的要求缺乏明确和具体的法律与制度规定，没有系统化的可操作程序。人大对审计监督的要求在现实中的实现是形式或程序上的。
从人大与审计关系分析看，实现两种监督有效结合具有很强的必要性。地方人大及其常委会对本级政府的预算监督要从程序监督转向实质监督，就需要变对预算执行结果的监督为预算执行全过程的监督，变对预算收支数据的审查为财政的绩效审查，变对年度收支平衡的评估为长期财政风险的评估。从目前人大常委会的工作机构和人员配置情况看，很难达到履职的条件和要求。审计是预算监督的重要手段，人大及其常委会需要借助审计部门的专业技术和力量，才能提高人大对财政监督的效果。审计部门为了提高财政预算监督效果，也需要借助人大最高层次、最具权威的强制性和约束力的支持 ，以促进审计发现问题的整改以及提高财政资金使用效益。只有把两者有机地整合起来，才能使人大监督和审计监督更富成效、更具权威，二者相互促进、相互作用。
五、新时代中国特色社会主义背景下人大审计监督的重要现实意义
党的十九大提出了新时代中国特色社会主义思想和基本方略，开启了新时代中国特色社会主义建设新征程。人民代表大会制度是在中国共产党领导下的国家根本政治制度，人大审计监督是人大监督的重要组成部分。加强人大审计监督，对推进新时代中国特色社会主义建设具有重要的现实意义。
（一）是推进国家治理现代化的重要内容
党的十八届三中全会首次提出“国家治理”的概念，提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。” 党的十九大将“必须坚持和完善中国特色社会主义制度，不断推进国家治理体系和治理能力现代化”作为新时代中国特色社会主义思想和基本方略的重要内容。“国家治理体系和治理能力现代化”是一种全新的政治理念，表明我们党对社会政治发展规律有了新的认识，是马克思主义国家理论的重要创新。治理改革是政治改革的重要内容，推进国家治理体系和治理能力现代化，势必要求对国家的行政制度、决策制度、司法制度、预算制度、监督制度等进行突破性的改革，这为人大加强审计监督指明了方向，赋予了新的内涵，提出了更高的要求。
我国人大审计监督制度是马克思国家学说在中国的实践。按照马克思主义国家学说，国家职能“既包括由一切社会的性质产生的各种公共事务的执行，又包括由政府同人民大众相对立而产生的各种特有的职能。”9要防止国家权力被滥用或被异化为少数人谋利的工具，必须通过有效的国家治理，使国家权力配置和运行处于一种相互制衡状态。人大作为人民意志的代表，用法律形式把公共资源、公共财政、公有资产等的配置、管理、使用的权力和责任，授权给某些公共权力机构及其权力人，又对公共权力的运行予以监督，这其中的一个重要方面就是人大审计监督。加强人大审计监督，是马克思国家学说在中国的具体运用，是推动完善中国特色社会主义国家治理现代化的重要内容。
（二）是坚持和完善人民代表大会制度的有效途径
党的十八提出：加强对政府全口径预算决算的审查和监督。党的十九大提出：人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，必须长期坚持、不断完善。要保证人民提通过人民代表大会行使国家权力。支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权。中央这些要求对人大工作，人大监督工作，加强审计监督工作，形成人大监督与审计监督及其他形式的监督的整体合力。我国宪法开宗明义第一条就规定了国家的国体，这就是：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”国家国体决定了我国政体，即人民代表大会制度。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会作为国家权力机关在国家体制中居于基础地位，国家的行政、审判、检察机关都由它产生，对它负责，受它监督。人大及其常委会的监督，是代表国家和人民对其他国家机关进行的具有最高法律效力的监督。人大加强审计监督是宪法、监督法、审计法等法律赋予的重要职权，是人大监督权的重要组成部分。人大加强审计监督，是探索完善人大监督工作方式的重要制度创新，对于发展社会主义民主政治具有十分重要的意义。
（三）是推动党和国家政令畅通的重要举措
十九大提出在全面建成小康社会的基础上分两步走全面建设社会主义现代化国家的新目标，描绘了从现在到本世纪中叶我国现代化建设的宏伟蓝图。人大工作是党的工作的重要组成部分，人大工作必须放在党的工作大局中去谋划、去推动，才能充分发挥人民代表大会制度优越性，这是人大工作坚持党的领导的政治原则的具体体现。在新形势下，加强人大审计监督，着力推动十九大的决策部署落实到位，促进政令畅通，是人大工作的重要政治任务。当前，改革的任务和难度前所未有，在改革步入深水区后，往往出现“议而难决、决而难行、行而难破”等种种“梗阻”。10提升改革部署执行力的关键之一即在于冲破部门利益格局，消除改革阻碍，而审计在这方面具有天然的优势。加强人大审计监督，充分发挥审计作用，可以有效推动政策措施贯彻落实，督促公共资金安全高效使用，促进各项改革措施的协调配合，推动党和国家政令畅通。
（四）是推进建立现代财政制度的应用之义
十八届三中全会提出，财政是国家治理的基础和重要支柱。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度。十九大进一步提出，加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。深化税收制度改革，健全地方税体系。这些改革任务非常艰巨，需要人大和审计充分发挥监督作用。在现代财政制度不断推进的进程中，还存在不少问题：预算管理制度的完整性、科学性、有效性和透明度不够，预算管理偏重收支平衡状态，支出预算约束偏软；税收制度不适应经济社会发展、改革、转型的新形势，地方税体系不健全；中央和地方事权与支出责任划分存在不清晰、不合理、不规范等问题；转移支付制度不完善；营改增配套措施不完善。等等。加强对财政预算监督，是人大的重要职责。加强人大审计监督，对于积极推进现代财政制度具有重要作用。
（五）是推进全面从严治党的客观需要
十九大从八个方面重要任务对全面从严治党作出了具体部署、提出了明确要求。提出“改革审计管理体制，完善统计体制。构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。”这就要求在深层次、制度建设上需要进一步完善，在各项监督包括人大监督在内，进行全方位的改革创新。目前，反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展，但是财经领域的违法违纪等腐败现象仍不容忽视，财政资金分配、重大项目投资决策和项目审批、重大物资采购和招标投标、贷款发放和证券交易、国有资产和股权转让、土地和矿产资源交易等依然是腐败高发领域。11加大审计监督，推动以权谋私、失职渎职、贪污受贿、内幕交易等问题的结局，强化对权力运行“紧箍咒”的作用，更好地为从严管党、从严治党服务。
五、人大审计监督的实践探索
随着我国人民代表大会制度不断发展，各级人大积极探索，不断加强人大审计监督，为建立现代财政制度、构建法治化政府建设中国特色社会主义民主政治发挥了重要作用。
（一）人大审计监督的探索历程
1985年8月24日，国家审计署第一任审计长吕培俭向六届全国人大常委会第十二次会议作了审计机关成立两年以来的工作情况的报告，这是国家审计署首次向全国人大常委会作工作报告。1994年8月31日，八届全国人大常委会第九次会议通过的《审计法》第四条规定：“国务院和县级以上各级人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告”。首次从法律制度上明确了人大审计监督。 1995年7月，国务院根据《审计法》制定和颁布的《中央预算执行情况审计监督暂行办法》第八条指出：“审计署应当按照全国人民代表大会常务委员会的安排，受国务院的委托，每年向全国人民代表大会常务委员会提出对上一年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告”。从1996年起，每年6月的常委会会议还听取和审议国务院的审计工作报告。从此听取和审议国务院计划预算执行情况的报告、决算报告和审计工作报告就成为每年全国人大常委会会议的法定议程。12
1999年12月25日，九届全国人大常委会第十三次会议通过的《关于加强中央预算审查监督的决定》指出：“国务院审计部门要按照真实、合法和效益的要求，对中央预算执行情况和部门决算依法进行审计，审计出的问题要限时依法纠正、处理。国务院应当向全国人民代表大会常务委员会提出对中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告，必要时，常务委员会可以对审计工作报告作出决议。”强化了人大审计监督的制度安排。
2006年8月27日，第十届全国人大常委会第二十三次会议通过《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》规定：人大常委会每年审查和批准决算的同时，听取和审议本级人民政府提出的审计机关关于上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告。常委会组成人员对审计工作报告的审议意见交由本级人民政府研究处理。人民政府应当将研究处理情况向常委会提出书面报告。常委会认为必要时，可以对审计工作报告作出决议；本级人民政府应当在决议规定的期限内，将执行决议的情况向常务委员会报告。人大审计监督进一步得到加强。2010年5月《审计法》实施以来，每年11月份审计署要向国务院全面报告整改情况，国务院在年底要向全国人大常委会作出专题报告。
（二）党的十八大以来，人大审计监督进入创新时代
2014年，习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中强调：人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督。要加强党纪监督、行政监督、审计监督、司法监督和国家机关内部各种形式的纪律监督。十九大提出，使人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关。在中央的支持和推动下，人大审计监督进入了创新时代。
一是法律制度不断创新。2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议通过新预算法，对人大审计监督进行了补充和完善，包括：“国务院财政部门编制中央决算草案，经国务院审计部门审计后，报国务院审定，由国务院提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准。”“县级以上地方各级政府财政部门编制本级决算草案，经本级政府审计部门审计后，报本级政府审定，由本级政府提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。”“县级以上各级人民代表大会常务委员会应当结合本级政府提出的上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告，对本级决算草案进行审查。”
2015年，中央全面深化改革领导小组第十五次会议审议通过中共全国人大常委会党组《关于改进审计查出突出问题整改情况向全国人大常委会报告机制的意见》，这是中央第一次专门研究出台人大加强审计整改监督的文件，并且由中央全面深化改革领导小组审议通过，足见中央对人大审计监督的前所未有的重视。同时，2016年10月27日，党的十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》规定：“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督，审计机关依法进行审计监督。”首次将党内监督和党外监督、党的监督和人大监督、审计监督有机关联互动，在程序化、法治化、规范化的框架内建立有机的关联。
地方人大先后修改或者制定了预算审查监督地方性法规，作出一些创新性制度设计，进一步完善了人大审计监督法治体系。比如：《重庆市预算审查监督条例》规定：“市、区县人大常委会审议审计工作报告时，有关被审计单位主要负责人应当到会听取意见，并接受人大常委会组成人员的询问。”“市、区县人大常委会应当听取和审议本级政府关于审计查出问题整改情况报告，可以就审计查出问题整改情况开展专题询问。” 湖北省人大出台了《开展审计查出问题整改情况的报告满意度测评办法》，规定：满意度测评结果应当及时报送省委，并向省政府、省高院、省检察院、省委组织部及其有关主管部门通报，作为考核管理和选拔任免有关国家机关工作人员的重要依据。重庆北碚区人大《关于审计查出问题整改工作的监督》规定：区人大常委会在审议区人民政府整改工作报告时，区财政部门、监察部门、审计部门、法制部门等相关部门和有关被审计部门、单位的主要负责人应当到会听取意见和建议，回答询问。安徽巢湖市人大《关于加强对审计查出问题整改工作监督的决定》规定：市监察、司法等机关对审计部门移送事项的处理情况，市政府对审计查出问题整改工作追责问责结果，一起提交市人大常委会审议；市人大常委会对审计查出问题整改工作列入市对“一府两院”有关人员任免和监督内容。
二是监督实践不断创新。党的十八大以来，各级人大积极探索加强审计监督的新形式，不断拓展深度和广度，有力地推动了审计监督工作，促进了现代财政制度的建立和完善，进一步坚持和完善了人民代表大会制度，推动了新时代中国特色社会主义建设。
第一、督促审计部门改进报告。为提高常委会审议审计工作报告质量，增强人大审计监督实效，各级人大积极推进审计报告改进工作。比如，重庆市从2015年起，要求审计部门对存在问题的部门单位进行点名，列出问题详细清单。2015年，审计部门在审计报告附件中首次对市级财政预算执行、部门预算执行、“三公”经费、区县财政决算、政府性债务、重点民生资金、政府投资项目、国有企业等方面审计出问题的单位、项目和金额进行点名。2017年，要求审计部门在审计报告附件中，在以往的基础上，增加了全市38个区县和万盛经开区、两江新区财政决算及其他重点专项资金审计发现问题明细表，让常委会组成人员看得懂、审得深，有效提供了常委会审议质量。
第二、开展跟踪调研。各级人大常委会在听取和审议本级政府关于审计查出问题整改情况报告前，普遍开展了审计查出问题整改情况跟踪调研，向常委会提出跟踪调研报告，为常委会听取和审议本级政府关于审计查出问题整改情况报告提供参考。比如，2017年，重庆市人大常委会围绕市级财政预算执行及决算草案、地方税收收入征管、部门预算执行、住房公积金管理使用、扶贫资金管理使用、市级重点建设项目、市级国有企业经营管理等七个方面，对2016年度审计查出突出问题的整改情况进行了跟踪调研，向市人大常委会提出了跟踪调研报告。
第三、开展专题询问。2015年12月26日，十二届全国人大常委会第十八次会议结合审议《国务院关于2014年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告》进行专题询问。这是全国人大常委会会议首次就审计查出突出问题整改情况进行专题询问，为地方各级人大发挥了很好的示范带头效应。各地方人大积极探索开展了审计查出问题整改情况专题询问。比如，2016年重庆市人大常委会首次开展了审计查出问题整改情况专题询问，常委会组成人员围绕如何建立健全长效机制、如何减少财政代编规模和部门二次分配资金量、如何规范涉农资金管理、如何解决“屡审屡犯”等突出问题进行了询问，市政府副市长及相关市级部门负责人、部分市属重点国有企业负责人作了闭卷应询，并提供整改情况相关票据验证。通过专题询问，积极回应了社会关切，提高了政府及其部门依法行政意识，为推动解决 “屡审屡犯”和长效机制的建立健全奠定了基础。
第四、开展满意度测评。比如，2016年湖南省人大常委会对省发改委等18个单位审计整改情况进行了满意度测评。测评分为满意、基本满意和不满意三个等级。测评结果显示， 18个被测评单位中，满意度超过90%的有7个单位，满意度在80%-90%之间的有8个单位，还有3个单位满意度在70%-80%之间。湖南省人大用“测评”来体现对审计整改情况的满意度，推动政府及其部门进一步加大整改力度，进一步完善制度建设，避免重复的缺陷、错误或漏洞再次发生，使监督方式更加直接有力。四川省、重庆市巫山县等地方人大也探索开展了审计查出问题整改情况满意度测评。
此外，地方人大还积极探索开展了政府负责人向常委会报告审计工作报告、审计整改情况工作报告；问题突出部门、单位直接向人大常委会报告整改情况，并接受常委会询问；绩效审计监督；持续跟踪监督；责成审计机关对重点部门和重点项目资金的使用情况进行专项审计，并报告审计结果；对重大问题或特定问题组织专题调查和举行听证会；对审计整改情况作出决议；将审计监督纳入人大联网监督范畴，等等。特别是一些地方人大在对审计监督进行积极探索的进程中，开始对现行国家审计体制问题进行思考与讨论，从深层次思考如何贯彻落实中央关于加强人大监督、人大审计监督的决策部署。
六、人大审计监督面临的问题及其原因分析
从1985年8月24日国家审计署首次向全国人大常委会作工作报告至今，人大审计监督风雨兼程，走过了32年不平凡之路，既有力地推动了中国特色社会主义民主政治建设，促进了经济社会持续健康发展，积累了很多行之有效的宝贵经验，同时也反映出一些比较突出的亟需破解的问题。
（一）人大审计监督整体上存在不平衡不充分
十九大提出：新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这个科学论断同样适用于人大审计监督现状。少数地方人大审计监督实践走在了前面，比如开展了专题询问、质询、特定问题调查、满意度测评、问题突出部门单位单独向常委会报告整改情况、绩效审计监督、监督结果报送党委作为选拔任免干部的依据，等等。但是不少地方人大审计监督还停留在听取和审议审计工作报告、审计整改情况报告等程序性监督上，不平衡问题比较明显。即使是走在前面的地方，也存在监督不充分的问题。究其原因，一是，受惯性思维的影响，步子不敢迈得过大，基本保持一种审慎的态度，虽然中央已有明确要求，地方人大也推进得缓慢；二是难以准确把握监督与支持之间的平衡点。人民代表大会制度是党领导下的根本政治制度，虽然人大与“一府两院”是监督与被监督的关系，但不是单纯的权力制约，支持的政治考量份量也比较重。实践中，人大难以准确把握监督与支持的平衡点，怕“监督过了头”的思想比较普遍。三是法律法规缺失或者不完善，也是影响人大审计监督迈出积极步伐的重要原因。
（二）人大审计监督法治不够完善
2014年，全国人大常委会对预算法进行了多达82处修改，涉及到人大与审计有关的只有五条， 但是没有一条涉及人大开展审计监督的重点内容、具体程序和监督方式。2006年修改的审计法只对审计情况、审计整改情况向人大常委会报告作了很原则的规定。 2006年出台的监督法涉及人大审计监督的有两条，第十九条规定“常务委员会每年审查和批准决算的同时，听取和审议本级人民政府提出的审计机关关于上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告。” 第二十条规定“常务委员会组成人员对国民经济和社会发展计划执行情况报告、预算执行情况报告和审计工作报告的审议意见交由本级人民政府研究处理。人民政府应当将研究处理情况向常务委员会提出书面报告。常务委员会认为必要时，可以对审计工作报告作出决议；本级人民政府应当在决议规定的期限内，将执行决议的情况向常务委员会报告。常务委员会听取的国民经济和社会发展计划执行情况报告、预算执行情况报告和审计工作报告及审议意见，人民政府对审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告，向本级人民代表大会代表通报并向社会公布。” 监督法作为人大监督的根本法律，对人大审计监督也仅仅作了这些原则性、程序性规定。人大监督讲究依法监督，法律作出的原则性、程序性规定，把人大审计监督牢牢地圈定在原则性、程序性监督范围内。实践中作出的每一个小小的探索和进步，人大都显得谨小慎微、异常艰难。
（三）人大审计监督手段运用不够充分
一是审议质量不够高。常委会审议审计工作报告、审计整改情况报告时，有些常委会组成人员因为专业知识欠缺、对审议议题缺乏必要的了解、履职责任意识不强等原因，难以提出针对性较强的审议意见，特别是对如何建立完善体制机制、建立整改长效机制，从源头上防止和解决“屡审屡犯”等问题，提出建设性意见建议很不够。二是刚性监督手段运用很少。目前，各级人大审计监督方式主要是听取和审计工作报告和审计整改情况报告、开展审计整改情况跟踪调研，个别地方人大探索开展了专题询问、满意度测评、跟踪调研、跟踪督办等监督方式，但是受多种因素影响，普遍鲜见启用质询、特定问题调查、问责追责、撤职、罢免等刚性监督手段，致使人大审计监督难以取得实质性监督效果。
（四）人大与审计契合度不够紧密
一是五年审计项目规划、年度审计项目计划征求人大财经委、预算工委意见不够。目前，有的审计机关在制定五年审计项目规划和年度审计项目计划时，先征求人大财经委、预算工委的意见和建议，将人大财经委、预算工委提出的审计项目纳入规划和年度计划。但从整体而言，做得还不够。而且，审计项目规划、计划调整，基本没有征求人大财经委、预算工委的意见。二是审计项目实施过程中，基本没有建立人大财经委、预算工委介入审计过程监督机制，对审计的实施过程缺乏了解，难以监督审计机关提高审计质量。三是审计整改阶段，缺乏人大财经委、预算工委与审计联动机制， 1+1>2的优势没有有效发挥。四是工作联系制度不够完善。人大财经委、预算工委与审计没有建立紧密的工作联系制度，双方重要的会议没有相互邀请参加，审计部门很少主动邀请人大代表、常委会组成人员视察、指导审计执法和监督工作。审计部门掌握的审计查出的的具体情况和线索，很少主动向人大财经委、预算工委通报。二者契合度不够紧密，人大获取审计有关信息有限，也是人大审计监督难以深入的重要原因之一。
（五）人大审计监督实效不够明显
人大审计监督的实效，主要体现在推进审计查出问题的整改和审计监督结果的运用。近年来，人大审计监督力度在不断加强，但是监督实效却并不明显。目前，一些部门和地区的违规资金额度与范围在逐年升高和扩大，挪用、截留财政专项资金、虚作收入、虚列支出、多报预算、乱收费等违规、违纪问题屡禁不止， “屡审屡犯，屡犯屡审”大量存在， 陷入了“审计—发现问题—整改—再审计—发现类似问题—再整改……”的怪圈13，审计整改效果堪忧。同时，审计监督结果运用也不充分。比如，政府如何利用审计结果，堵塞制度漏洞，规范财经秩序，建立健全长效机制，推动政府及其各部门依法行政、阳光用权，更好地发展社会经济发展。又比如，组织人事、纪检监察、司法部门如何利用审计结果，防范带病提拔干部，发现和查处各类违纪违法犯罪行为，依法追究有关人员的责任，警示震慑违纪违规违法行为，有效打击反腐。再比如，人大如何利用审计结果，加强对选举任免国家机关工作人员的监督，更好地行使监督权、选举权、任免权等，都需要深入研究。人大作为最高层次的监督，应该进一步建立健全审计监督程序、方式，切实推动审计整改和审计监督结果运用，不断增强监督实效。
（六）发挥审计监督作用不够
加强人大审计监督，需要借助审计特殊优势，有赖于审计监督作用的充分发挥。目前，审计监督力度越来越大，审计“风暴”的社会影响力也越来越强烈，但是审计监督作用的发挥与民主法治要求还有不少差距，为人大审计监督提供的服务性作用和基础性作用还不够。
一是审计质量不够高。比如，审计作出处理处罚依据不够完善。一些经济社会运行中出现的新情况和新问题，明知是违规行为，却没有适宜的法律法规与之相对应，难以定性和处理处罚；审计执法程序不够严谨。有的未能严格执行审计程序未能发现重大违法违规问题，有的凭经验作出审计评价缺少法律法规依据；审计执法难度比较大。一些单位和个人阻碍、拒绝审计机关开展审计工作的情况还客观存在，审计机关没有相应的强制措施手段。同时，审计建议质量不够高。审计建议过于原则化、笼统化，缺乏针对性、可操作性，特别是在深挖产生问题的深层次原因，注重反映带有普遍性和倾向性的问题，从建立长效机制上提出意见建议还不够，既影响了审计功能的有效发挥，也影响了人大审计监督的实效。
二是经济责任审计难以深入。尽管经济责任审计已成为审计机关一项长期工作，但本质上仍是党委纪检组织部门的工作。在经济责任审计中，审计谁、如何审、审计结果如何报告、问题如何处理等一系列事都不是由审计机关能够决定的。有些项目是先离任后审计，从一定程度上讲，经济责任审计已经失去了考核、监督的意义，难以发挥经济责任审计的作用。
三是绩效审计推进缓慢。“内部审计”下审计监督对象主要是财政和其他预算执行部门、单位以及下级政府，不包括本级政府层次。绩效审计要进行深层次的监督，可能会对上届政府首长或现任政府首长的决策事项“评头论足”，这种情况下绩效审计就显得“不合时宜”。同时，绩效评估指标体系不成熟，没有一套权威的、适用性广的评价指标体系，尤其是政府各部门提供的公共产品及内部管理行为涉及面广、各有特点，其经济、效率和效果各有差别，如何建立特定项目的适当的评价指标，成为绩效审计的难点。
四是审计全覆盖难度比较大。制约审计全覆盖实现的原因比较多，目前各级审计机关的人力资源十分有限，审计力量不足的矛盾非常突出，实现审计全覆盖的难度非常大；审计计划管理模式和审计组织方式与审计全覆盖要求不尽适应。由于体制、机制等原因，国家审计对象分属中央和省、市、县各级地方审计机关管辖，在审计的计划管理和审计项目组织管理上，难免存在条块分割、力量分散等情况；审计方法、技术手段相对滞后，与国际、国内先进的审计方法和审计技术手段相比存在着巨大的差距；审计全覆盖对审计人员的知识、经验、技术、能力提出了新的更高要求，需要更多的一专多能型的复合人才和高端人才。但目前地方审计机关审计队伍专业结构比较单一，复合型高素质的审计人才非常缺乏，专家型审计人才更是寥寥无几。
（七）联合监督机制不够健全
人大审计监督，需要充分发挥政府、审计、财政以及各有关部门的联合督办作用，才能更好地发挥监督作用。有些问题的整改可能涉及到多个部门，需要组织人事、纪检监察、公安、检察以及其他有关主管单位的配合和积极行动才能促使问题的解决。但在实际操作中， 由于相关监督和管理部门缺乏强有力的联动协作，以及部门之间沟通不及时，有些审计查出问题处理处罚不到位。除查处经济案件有部门协作机制外，对审计查出的其他问题，既缺乏政府统一主导下的督促整改制度，又未广泛建立起有关部门相互协作配合的工作机制，给审计整改工作带来了难度。同时审计机关提出的从宏观层面建立长效机制的建议，既需要人大从立法的角度推进制度建设，又需要多个职能部门共同参与完成，但是目前尚无一种有效的机制将相关职能部门联合起来。同时，人大审计监督与新闻舆论监督、社会公众监督也没有有机结合起来。
（八）人大审计监督力量比较薄弱
一方面，各级人大常委会组成人员作为人大审计监督的主体，其审计监督能力总体上比较薄弱。常委会组成人员来自社会的各个阶层和行业，总体素质参差不齐，熟悉财政预算和审计工作的专业人员不多，审计链接着预算，而财政预算执行、决算专业性较强，缺乏专业知识的常委会组成人员审议时 “看不清”、“读不懂”、无话可说现象非常普遍，影响了深入审议的质量。同时，常委会组成人员中，兼职比较多，平时都有自己的本职工作，较少时间去充分了解财政预算和审计有关情况，造成履职难。另一方面，主要具体负责审计监督职责的财经委、预算工委，普遍存在人员偏少，专业力量较为薄弱，且财经委职责众多，还肩负着经济监督等其他任务，精力和能力都很难完全适应对审计监督的新要求。
七、加强新时代人大审计监督的对策思考
十九大将坚持和完善人民代表大会制度纳入了新时代中国特色社会主义思想和基本方略，提出：支持和保障人民通过人民代表大会行使国家权力；健全人大组织制度和工作制度，支持和保障人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权。十九大为加强人大监督工作、加强人大审计监督工作指明了方向，提出了新的更高的要求。加强人大审计监督，支持审计机关充分行使职能，将国家权力机关的监督和国家审计监督有机结合起来，切实增强人大审计监督实效，是当前各级人大共同面临的重大使命。
（一）坚持的基本原则
一是坚持正确的政治方向。坚持新时代中国特色社会主义方向，核心是坚持党的领导。党政军民学、东西南北中，党是领导一切的。人大审计监督工作，必须增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识。紧紧围绕党的工作大局来谋划、开展人大审计工作，为推动党的决策部署服务。建立人大审计监督向党委报告制度，重大监督事项的计划、监督中发现的重大问题、探索开展的重要监督方式、重要的监督结果要向党委报告。
二是坚持依法监督。坚持依法监督是人大审计监督的重要准则。人大必须有尊崇法治的高度自觉，深入贯彻实施全面依法治国战略，坚持以宪法、预算法、审计法、监督法等法律法规为依据，自觉将人大审计监督置于法治轨道上健康运行。坚持“重大改革于法有据”，人大审计监督内容、程序、方式的创新，必须符合有关法律法规的基本原则、立法精神或者明确规定，循序渐进、积极稳妥地推进监督创新，使人大审计监督经得起法治和实践的检验。
三是坚持增强监督实效。习近平总书记强调：“要以抓铁有痕、踏石留印的劲头，坚持不懈抓下去。”“如果不沉下心来抓落实，再好的目标，再好的蓝图，也只是镜中花、水中月。”张德江委员长在十二届全国人大一次会议上提出要着眼于增强监督实效。人大审计监督，要坚持问题导向，把推动解决体制机制不顺、“屡审屡犯”等重大、突出问题作为监督的重要目标，坚持不懈地抓下去，直到问题解决，发挥好人大的制度优势。
（二）加快完善法治体制
一是完善法律法规。应当及时修改完善监督法，对人大开展审计监督、审计整改监督单独成章，明确和细化监督的内容、方式、程序和法律责任。将中共全国人大常委会党组《关于改进审计查出突出问题整改情况向全国人大常委会报告机制的意见》有关规定上升为国家法律，并与《县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会若干规定》《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》《关于加强审计工作的意见》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党问责条例》有机对接起来，提高法律的针对性、实用性、涵盖性和可操作性。同时，修改完善预算法、审计法，与监督法的有关规定相呼应，使得相关法律紧密衔接、融会贯通。并在审计法中，对审计工作面临的法治缺失进行修改完善，解决审计工作面临的法治困境。另外，地方人大可以积极探索，制定《审计及其整改监督条例》或者作出决定，健全人大审计监督法治体系，为人大审计监督提供可靠的法治保障。
二是深化审计体制改革。审计机关要真正行使其监督职能，必须保持其独立性。独立性是国家审计的根本特征和灵魂所在。当前，要积极推进省以下地方审计机关人财物管理改革。其一，要处理好省以下地方审计机关人财物管理改革与各级地方人大之间的关系。审计机关要及时向上级审计机关和本级地方党委、政府报告，随后按规定程序向本级人民代表大会报告，保障人大的知情权、决定权和监督权，更好发挥人大对审计工作的监督作用。其二，统筹好省以下地方审计机关人财物管理改革与服务地方经济发展的关系。审计机关要继续发挥审计工作更好地服务地方经济发展的作用，除参加上级审计机关统筹的审计项目外，还要结合当地中心工作，提出本年度审计项目计划。其三，协调好省以下地方审计机关人财物的统一管理与自主管理的关系。上级审计机关统筹省级范围内的审计资源，积极推进重点项目审计；省以下地方审计机关要主动接受上级统一管理，同时也要结合本地实际开展自选审计项目，对本地重点资金、重点项目等实施审计。条件成熟时，可以探索推进审计体制由“政府型”向“立法型”转变，更好地体现审计独立性特征。
（三）勇于探索人大审计监督实践
一是完善审计报告、审计整改报告。审计工作报告重点应当包括：预算执行情况和其他财政收支审计查出问题；重大投资项目审计查出问题；重大政策制定、执行情况等专项审计查出问题；绩效审计情况；对突出问题深度分析及其改进意见。并将涉及的每一个部门单位、项目、资金、违法违纪人员详细清单作为附件提供，并探索将经济责任审计中由人大选举任免的干部审计情况纳入审计工作报告。审计整改报告重点应当包括：审计查出问题的逐项整改情况；需要追责问责人员的逐人具体处理情况；尚未整改、处理问题以及原因；继续整改的措施和整改时限；建立长效机制的情况；有关部门的联合督办情况。被审计部门单位的整改清单、监察、司法等机关对审计部门移送事项的处理情况，政府对审计查出问题整改追责问责结果，应当作为报告附件，一起提交常委会审议。
二是改进审议方式。在分组审议的基础上，应当选择若干重点问题开展联组审议，确定重点发言人，提高审议质量。除政府负责人或者审计部门负责人向常委会报告审计整改情况报告外，应当选择问题突出或者问题较多的部门、企事业单位直接向常委会报告整改情况。常委会审议时，审计、财政、监察、司法、法制等相关部门和有关被审计部门、企事业单位的主要负责人应当到会听取意见和建议，回答询问。
三是善于使用刚性监督手段。一是开展专题询问。每年选择若干问题突出或者整改效果不明显的部门单位，开展专题询问，使人大审计监督的专题询问常态化。政府及其有关部门单位负责人应当到会接受询问，问题涉及到有关下级政府及其部门的，下级政府及其部门负责人应到到会听取意见。专题询问结果应当报送同级党委。二是开展满意度测评。在常委会审议审计整改报告期间，或者结合专题询问，对一些重点部门单位整改情况的报告分别进行满意度测评。测评结果不满意的，常委会责成政府及其相关部门单位继续整改，可以对有关部门单位负责人约谈，并在下一次常委会上报告整改结果。测评结果报送同级党委。对重新整改的情况应当再次进行满意度测评，测评结果仍然为不满意的，常委会应当依法启动质询、特定问题调查、撤职和罢免等强制性、惩戒性较强的“刚性”监督手段。
四是强化追责问责。人大要建立问责追责机制，依法启动追责问责程序，对审计查出问题拒不整改的，整改不力、屡审屡犯的，整改中弄虚作假的，再次满意度测评不满意的，应当追究违法违纪责任而没有追究的等情形涉及的相关责任人依法进行追责问责。同时，要推动建立问责追责联动机制，建立审计、纪检、监察、检察、审判机关、组织人事等部门对违法违纪人员的责任追究制度，明确审计整改问责启动的临界点、启动程序、问责主体和问责方式等，用问责追责倒逼审计整改。
五是整合监督资源。注重整合人大系统内部监督资源，开展审计整改情况跟踪调研、跟踪督办等活动，要充分发挥人大代表、常委会组成人员、人大各专门委员会、常委会工作部门、下级人大的作用。对需要开展专题询问、满意度测评的事项，还可以开展上下级人大联动监督，发挥整体优势。要把人大监督与其他各类监督有机结合起来，整合司法监督、纪检监察监督、审计监督、舆论监督等各种监督力量，注意加强与各类监督主体之间的沟通交流和信息共享，通过优势互补，形成以人大监督为主体、各方面监督力量共同发力的监督格局，推动相关问题有效解决。
六是进一步增强人大与审计契合度。审计机关在制定审计项目规划和年度审计项目计划、调整审计项目计划时，先征求人大财经委、预算工委的意见和建议，将人大代表、社会广泛关注的建议纳入审计项目规划和年度项目计划。审计过程中，财经委、预算工委可以选择若干重点审计项目开展审计过程监督，督促审计机关提高审计质量。在审计机关向政府汇报审计工作报告、审计整改报告前，应当原汁原味向财经委、预算工委报告，财经委、预算工委应当提出审查意见，重要情况应当向主任会议报告。财经委、预算工委应当选择若干问题突出的部门单位，联合审计部门，加强对审计整改情况的跟踪督办，以及审计整改报告后的再跟踪督办，并将督办结果向常委会报告。
七是加强能力建设。要优化人大代表、常委会组成人员结构，适当增加具有财政预算、审计专业知识的代表和常委会组成人员。加强对人大代表、常委会组成人员的培训，提高预算审查监督、审计监督的能力。加强财经委、预算工委力量配置，增加专业人员，提高审计监督能力和水平。
（四）充分发挥审计作用
人大要支持和督促审计机关充分履行审计监督职责，充分发挥审计作用，提高审计质量，为人大审计监督打好基础。一是发挥审计促进国家重大决策部署落实的保障作用。持续组织对国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况的跟踪审计，推动国家各项改革政策措施得到全面贯彻落实。加大对经济运行中风险隐患的审计力度，维护国家经济安全。要正确把握改革和发展中出现的新情况，对不合时宜、制约发展、阻碍改革的制度规定，及时予以反映，推动改革不断深化。二是积极推进审计全覆盖。要建立健全与审计全覆盖相适应的工作机制，对依法属于审计监督范围的所有管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门和单位，以及党政主要领导干部和国有企事业领导人员履行经济责任情况进行全面审计，实现审计全覆盖。三是突出绩效审计。将绩效审计作为审计监督的主要方向，建立健全绩效审计工作制度和绩效审计标准体系，通过加强绩效审计，推动预算管理的科学化、精细化，预算执行的规范化，提高决算的真实性、准确性，确保财政安全和提高绩效管理水平。
（五）强化政府及其部门整改责任
各级政府要切实履行整改的领导责任，专题研究整改工作，加强对重大审计问题整改特别是涉及多个部门、多个领域的问题整改的研究协调，将整改纳入督察督办事项，对整改工作都要有严格的时限要求，要把审计结果及其整改情况作为考核、奖惩的重要依据，对整改不到位的，要与被审计单位主要负责人进行约谈，对整改不力、屡审屡犯的，对责任领导和直接责任人实行约谈、诫免、停职、停岗等。
审计机关要切实履行整改的督办责任，及时向党委、政府汇报审计情况，加强与有关部门的联系与沟通，建立整改检查跟踪机制，采取审计回访、跟踪审计、连续审计等方式检查整改结果；定期提请党政督办部门将审计整改纳入督办事项，提出要求，列出清单，限期整改。
建立健全审计、纪检监察、组织人事、审计、财政等部门联合督办制度，定期召开有关部门联席会议，通报情况，督促整改进度，对重点问题、倾向性问题的整改情况实行多部门联合检查。纪检监察、公安、检察以及其他有关主管单位要积极配合审计部门，对审计移送的违法违纪问题线索，有关部门要认真查处，及时向审计机关反馈查处结果。审计报告、审计决定可抄送财政部门，财政部门协助落实审计决定，包括依法扣缴或采取其他措施。加强与国资、政府采购部门的联系，对审计整改不力的单位，在大项资产购置上不予批准等特别是充分发挥执法执纪部门各自的职能优势，督促被审计单位整改问题。把审计整改纳入政府对部门实绩考核、组织部门考核干部、纪检监察部门党风廉政建设目标责任制考核、政风行风评议内容等，也可以将审计整改情况作为巡视机构进行巡视检查的重要内容。
被审计部门单位要切实履行整改责任主体，被审计单位主要负责人作为整改的第一责任人，对重大问题要亲自管，亲自抓，使整改成为“一把手”工程，有效防止“新官不理旧事”的现象。要列出整改任务清单，排出时间表，实行对账销号要立查立改
（六）充分运用审计监督结果
一是将审计监督结果与人大任免权有机结合起来。在进行国家机关工作人员任命时，要将与之相关的审计情况作为任命的依据和参考，为干部管理监督提供真实准确可靠的依据。对负有比较严重的整改责任的人员，可以不予以任命或者暂缓任命。对人大任免的干部，要委托审计部门进行经济责任审计，运用经济责任审计结果，有效发挥经济责任审计的作用。通过审计，对拟任干部把一道廉政关，从而加强领导干部对审计监督和廉政建设的重视，树立清廉从政的良好形象，消除监督盲点，更好地加强对干部的监督。
二是将审计监督结果与人大开展预算审查监督有机结合起来。人大要建立审计结果运用机制，将人大预算审查监督和审计监督的有机结合起来，提高预算审查监督的针对性、实效性。审查预算决算时，先听取审计汇报，依据审计发现的问题，对预算报告和决算报告进行认真审查，从而发现预算安排是否科学、决算是否真实，对完善预算资金安排、改进决算报告提出的意见才更具有准确性，提出的审查结果报告才更有质量，有效督促财政部门提高预算编制的科学性、准确性，增强决算编制的真实性和规范性。预算执行监督的过程中，特别是开展对专项资金的执行情况监督，先委托审计部门开展专项审计，结合审计发现问题开展监督，更能够深度发现问题，增强监督的实效性和权威性，提高财政资金管理使用的规范性和有效性，从而督促财政部门深化财税体制、加强预算管理，提高依法理财水平。
三是将审计监督结果与反腐倡廉有机结合起来。纪检、监察机关要搞好审计结果运用，将审计监督结果作为领导干部廉政档案的重要归档内容。加大对审计移交案件线索的调查力度和对违反党纪政纪行为的查处力度，发挥审计成果在反腐倡廉建设中的重要作用。领导干部经济责任审计结果和审计发现问题的整改情况，要纳入所在单位领导班子民主生活会及党风廉政建设责任制检查考核的内容，作为领导班子成员述职述廉、年度考核、任职考核的重要依据。组织、人事部门要将审计结果和审计整改的情况作为考察、选拔、交流、奖惩、管理干部的重要依据。国有资产监督管理和被审计单位主管部门要将审计结果作为考核所管辖企业单位经营管理水平和奖惩、聘任企业单位负责人的重要依据。
四是建立科学合理的审计整改评价标准体系。对审计整改结果的评判，只靠 “已整改”、“部分整改”、“未整改”进行定性评判，还难以对整改情况作出科学准确地评价。要针对审计查出问题不同类型的特征，建立科学合理的审计整改评价标准体系，对整改情况进行量化评价，将定性和定量有机结合起来，对整改情况作出科学准确的评判，推动审计查出问题整改到位。
五是全面推行审计监督信息公开制度。人大听取和审议审计工作报告、审计整改情况报告的审议意见，以及开展专题询问、满意度测评、跟踪监督检查、跟踪调研等监督结果，要在人大网站和社会主流新闻媒体上向社会公开。政府及其审计部门、被审计部门单位要以“公开为原则、不公开为例外”，审计工作报告、审计整改情况报告，包括对违法违纪人员的处理情况，以及相关信息，都应该在各自门户网站和社会主流媒体向社会公开，并不断增强公开的广度和深度。通过公开，进一步扩大社会对审计监督信息的知情权，形成人大审计监督、审计监督与新闻舆论监督、社会监督强大合力。
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