地方立法是中国特色社会主义法律体系和地方法治建设的重要组成部分，是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑，是全面推进依法治国在地方的重要实践。党的十九大报告指出，“要推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。”十九届四中全会提出，“完善立法体制机制”“立改废释并举”“加强重要领域立法”“不断提高立法质量”。立法质量并不单纯指向立法文本，更重要的是立法对社会的回应，促进经济社会平衡发展和高质量发展。在这个意义上，地方性法规结构就显得极为重要，是考察地方立法对国家层面立法和地方经济社会发展需求回应性的重要指标。地方性法规以本地事务为立法依据，因而其结构不能照搬国家层面立法体系，也不能照抄其他地方的法规结构，而应当以基于国家战略下的本地经济社会发展需求作为立法导向，形成既符合国家法制统一要求又具有本地特色的法规结构。

为考察直辖以来重庆市地方性法规结构的平衡性，本课题以供给——需求为研究视角，着力考察重庆市地方性法规宏观结构（重庆市对国家层面立法以及发展定位的回应）和中观结构（法规结构价值、结构内容、结构平衡）的合理性，从而为重庆市人大及其常委会完善法规结构、制定立法计划和立法规划提供参考。具体而言，课题先提炼中央对重庆市的战略定位和重庆市自身发展需求，而后分析重庆市现有法规结构，发现法规供给与立法需求之间的平衡差，据此重构法规结构并确定立法的重点领域，从而服务于立法计划的完善和立法规划的调整。课题采用总分研究思路，总览法规结构的同时又根据现有结构进行分类研究，从而可以从宏观和中观两方面完善法规结构。具体而言，课题总报告在重庆市地方性法规历时分析的基础上，总结出重庆市人大及其常委会立法规律及立法特色；在和不同省市法规横向对比研究的基础上，挖掘其他省市法规结构特色以及可供重庆市借鉴之处，而后在供给——需求理论指导下开发三级法规结构评估指标体系。据此，开展对重庆市地方性法规结构的研究，分析其结构的合理性和回应性，查找可以进一步改善的地方，针对性地提出法规结构调整建议和立法对策。课题分报告则分别从国家机关类、财政经济类、城乡建设类、资源环境类、社会建设类、科学技术类、教育文化卫生体育类、民族自治类法规进行内在结构和外在结构的双向研究，从而提出各个类别法规内部结构调整思路以及立足本领域改善总体结构的建议。

本课题力图实现三个目标：一是对重庆市地方性法规结构进行科学诊断，总结立法规律、查找结构性问题并提出对应性的立法建议；二是为重庆市人大及其常委会提供一套自检自查的法规结构评估指标体系，协助立法机关完成自我评估；三是建立多层级的法规结构，为立法机关更科学地制定立法计划和立法规划提供价值指引，同时为立法体制机制及其相关工作的改进提供参考。

一、地方性法规结构及其根据

（一）地方性法规结构的阐释

辞海对“结构”一词给出两种释义，即：1. 各个组成部分的搭配和排列；2. 建筑物上承担重力或外力的部分的构造。本课题研究对象符合第一种释义。地方性法规结构可以分为宏观结构、中观结构和微观结构。宏观结构是指一个地方的所有地方性法规作为一个整体在我国法律规范体系中的位置以及对地方发展的回应。课题主要从重庆市地方性法规对上位法和重庆市经济社会发展的回应展开研究。中观结构是指立法价值、立法内容、调整的社会关系具有相似性的多部地方性法规的组合，是本课题主要研究对象。课题主要从法规结构的名称、价值、内容等方面的合理性进行评估。微观结构则是指一部具体的法规组成，包括法规的篇章布局、总分则的呼应、法条间的衔接等要素，强调一部法规的内在立法逻辑对立法问题的解决。地方性法规结构从宏观、中观到微观是层层递进的关系。只有把握好地方立法在我国法律规范体系中的定位并清晰提炼本地立法需求，才能进一步确定地方性法规的中观结构。在宏观和中观结构稳定的基础上，微观结构在确切的立法指示下才能更为精准。

（二）中央、全国人大对地方立法的要求

地方立法不仅是国家法律规范体系的重要组成部分，也是国家治理能力在地方的延伸，具有补充性、实施性、自主性、创制性和专项性五个特点。党的十九大报告对中国特色社会主义进入新时代后的立法工作发出重要信号：确立依法立法原则、推进合宪性审查工作以及把社会主义核心价值观融入社会发展各方面。

栗战书委员长在省级人大立法工作交流会上提出了省级人大立法五大重点领域，即适应经济发展新阶段，通过立法推进供给侧结构性改革，推动经济高质量发展；围绕民生和社会治理，抓好惠民立法，及时回应人民群众的期待，维护人民群众利益；加强生态环保领域立法，建立健全有效约束开发行为和促进绿色发展的法律制度；抓好弘德立法，把社会主义核心价值观融入法律法规的立改废释全过程；抓好协同立法，依法保障和推动区域协调发展战略落实落地。同时，栗战书委员长强调，要善于将地方党委贯彻党中央大政方针的部署举措依法落实到位，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，提高科学立法、民主立法、依法立法水平，维护国家法制统一和权威，确保每一项立法经得起实践、人民、历史的检验。坚持立法和改革决策相衔接，为地方深化改革、扩大开放提供法制支撑。

（三）重庆市的发展定位

中央对重庆发展十分关心、寄予厚望。2016年伊始，习近平总书记视察重庆，提出“两点”定位、“两地”目标和“四个扎实”的要求；2018年3月，总书记在全国两会期间参加重庆代表团审议，提出了“两高”目标和营造良好政治生态的要求；2019年4月，总书记再次亲临重庆视察指导，提出了发挥“三个作用”的要求。2020年1月，在中央财经委员会第六次会议上，以习近平同志为核心的党中央作出推动成渝地区双城经济圈建设的重大战略部署，赋予重庆重大责任和重要使命。中央的重大战略部署和对重庆市的发展定位，是重庆市谋划和推动经济社会发展的重要遵循，必然也是开展地方立法的重要遵循。

（四）新时代重庆市经济社会发展的立法需求

1. 地方立法权限

在重庆市多元定位基础上，新时代重庆市的发展也具有多元属性。然而，地方立法必须以法律保留原则为前提条件。立法法确定了法律保留事权，其中包括民族区域自治制度、基层群众自治制度、基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度等事项。然而，重庆市作为“一带一路”和长江经济带的联结点，以及建设“内陆开放高地”之所需，在外贸领域具有立法需求。这就要求重庆市人大及其常委会在立法权限和立法需求之间慎重衡量，立法需求的满足需要以不违反法律保留原则为前提。此外，重庆市作为唯一具有民族自治县的直辖市也应当严格遵守民族区域自治制度。

2. 重庆市立法需求

重庆市在全国一盘棋大局下制定了具体的发展规划。经济领域需要加强辐射力，对“两点”定位作出立法回应：在口岸建设方面，检验检疫综合改革亟需制定对标制度，以确保生态和人居环境的健康；在建设长江经济带方面，亟待促进与长江流域沿岸城市联合发展；在法治政府建设方面，亟需通过加强政府诚信、构建亲清新型政商关系等积极措施优化营商环境，完善政府责任清单、负面清单，通过立法规制建立对等的权责体系。

产业升级过程中的立法需求主要是对高质量发展的立法回应，在产业园建设上主要表现为产业用地、劳动力住房保障引起的土地流转法律问题；以大数据智能化为引领的创新驱动发展战略则需要法律调解大数据信息产业化和个人隐私数据之间日益对立的矛盾；在新材料、生物医药等高精尖技术发展上，技术进步与人文、医学伦理之间的冲突亟需调和。

经济发展与环境保护的矛盾在重庆市具体表现为：粉尘、噪声、废气、烟气等环境污染与节能减排之间的矛盾；在流域环境综合治理上，各方环保责任需要落实，尤其需要突出重庆市作为长江流域上游城市的高度环保意识以及对流域治理的协同合作，加快河长制、湖长制入法是责任分配的必由之路；三峡库区的水资源利用和环境保护任务可能存在的矛盾仍需法律回应；在基本建成主城区生活垃圾分类处理体系基础上，垃圾分类入法是进一步培育居民垃圾分类生活习惯的必要措施。

基于“大城市、大农村、大山区、大库区”的基本市情，城乡融合是重庆市的发展目标。为了更高效地配置城乡资源，虽然上位法尚未制定乡村振兴有关法律，但是重庆市基于特殊市情可先行先试制定乡村振兴有关法规，尤其是乡村旅游业、农村电商零售业以及亟待解决的农村垃圾污水、面源污染治理和农业生产废弃物资源化利用问题需要地方立法的精准保障。三峡搬迁安置工作已完成，库区后续发展工作是当前重点，加快确立地质灾害监测预警与避险搬迁工作中与当前经济社会发展相匹配的新标准是稳定发展库区的需求。精准扶贫进入攻坚时刻，但扶贫标准的不统一是对扶贫精准性的削弱，精准扶贫立法是解决“两不愁三保障”问题的重要措施。

随着经济社会发展和硬件建设的日益完善，社会软环境建设要求会越来越突出，需要通过立法促进公民素质提升和社会制度环境的法治与公平，慈善立法也有利于培育公民的公德心。

此外，根据重庆市依法行政建设需求，行政决策合法性审查制度、健全行政裁量权基准制度、重大执法决定法制审核制度等制度仍需建立健全。在工作机制完善上，着力探索跨部门综合执法的同时严格行政执法责任追究机制、完善人大及其常委会法律监督机制、建立法律顾问和立法评审委员会机制、强化审计监督和廉政风险防控、加强党政干部法治教育等。总的来说，在公权力规范方面，依法行政、依法执法、法治监督以及培养法治思维的工作虽然取得成绩，但是仍可加大对公权力监督的立法，确保监督工作有法可依。

二、地方性法规结构评估指标体系构建

（一）地方性法规结构评估指标建构的理论依据

地方性法规结构评估指标的设计必须与法规结构的基本属性契合，即地方性。对全国而言，地方性意味着局部，是组成整体的一部分，应当服从整体的安排；对地方而言，地方性意味着立法对地方发展的促进，即有效识别地方立法需求并着力平衡地方立法的供给和需求关系。

整体居于主导地位，统率着部分，具有部分不具备的功能，部分离不开整体。这就决定地方立法不能冲突国家层面立法，在权限范围内应用立法权。从微观结构来看，重庆市地方性法规内容都合法，故而不再以合法性作为评估标准；由于我国法律部门的划分标准以调整的社会关系为主，重庆市地方性法规中观结构可以此为鉴，考察法规结构的价值、内容和效用；宏观结构的考察则需要把法规置于法制体系中考察，回应性标准既可以了解重庆市立法如何满足中央对重庆的发展定位，又可以掌握重庆市对国家层面立法的实施、创新、细化等立法状态。

就中观结构而言，地方性法规组合的效用可以通过法规的供给和需求关系进行考察。立法具有纯公共产品属性，其供给——需求曲线具有独特性。具体到立法供给需求平衡上而言，立法最佳数量点实际上是法律总成本曲线上一定区间上的一个动点，而立法数量在一定区间的任何变化都受立法成本的制约。地方性法规结构的供给——需求在质量方面要求立法各个结构价值表述得确切、结构名称与内容的对应性以及结构对立法者、行政管理部门和社会公众的效用。

通过回应程度可以考察国家层面、地方层面立法的统一性，判断地方性法规宏观结构的合理程度；通过地方性法规的供给和需求状态可以考察地方立法结构价值、内容、效用的平衡性，判断地方性法规中观结构的合理程度；地方性法规结构的微观结构通常运用合法性、合理性、可操作性等标准进行判断，属于立法评估的内容。本课题在着重评估地方性法规宏观和中观结构平衡的基础上，把评估标准划分为价值平衡、内容平衡、效用平衡和回应平衡四个维度。

（二）地方性法规结构评估的实施路径

地方性法规结构评估指标体系的开发主要是为立法机关用于评估地方性法规结构的合理性提供一套参照标准，从而协助立法机关调整法规结构，也能及时反映法规结构的状态，为立法提供指引。同时，合理的法规结构也有利于司法和执法机关的适用以及社会公众的查询。应用地方性法规结构评估指标体系可以根据评估目的的差异对评估指标进行不同权重的赋分。如果以评估宏观结构为主，则可以赋予回应性指标更多权重；如果以评估中观结构为主，则可以赋予价值性指标、内容性指标和效用性指标为主。不论侧重哪一个评估对象，指标都必须全面，但是权重可以灵活调适。

地方性法规结构评估的实施者应当多元化。以立法机关为主导，评估实施主体可以加入政府各部门或法学专家。前者作为社会管理部门能够为法规结构的编排提供丰富的实践经验；后者则具有充实的理论储备，能够为法规结构的调整提供理论支撑。多元评估主体有利于获取更为客观的评估结果，加强评估结果的应用性。

（三）地方性法规结构评估指标解读

地方性法规结构平衡是指地方立法机关提供的立法数量能够满足社会需求总量且法律制度能够实现权利与义务的对等性，从而保障立法供给——需求的平衡，最终形成相对稳定的地方性法规结构。

如表1所示，地方性法规结构的合理性维度根据权利——义务平衡规则可以细分为回应维度（契合度）、价值维度、内容维度和效用维度，综合评估地方性法规的宏观和中观结构。回应维度旨在考察法规作为一个整体在法律规范体系中的位置和作用，着重对法规宏观结构的评估；价值维度、效用维度和内容维度针对的是法规的内部协调性，着重对法规中观结构的评估。

表1  地方性法规结构平衡评估指标

法 规 结 构 供 需 平 衡 指 标	一级指标	二级指标	三级指标
	宏观结构	回应平衡	实施立法的完成率
			“两点”定位、“两地”“两高”目标的立法量
			经济社会发展重大问题的立法回应，“两不愁三保障”问题的立法回应
	中观结构	价值平衡	弘德立法量
			社会主义核心价值观入规量
			法规结构价值的概括度
		内容平衡	法规结构内容的概括度
			法规结构重心与社会发展重心的契合
			法规内容的创新合理性
		效用平衡	立法形式丰富度（条例与决定比重）
			年度合理立法量
			立法补足功效

具体而言，回应平衡是地方性法规对重要立法的回应程度。三级指标可以分为：1．实施立法的完成率，考察的是重庆市人大及其常委会对实施立法的完成度，此处完成度的考察还需结合重庆市具体情况加以判断，例如上位法要求制定防沙治沙法，但此问题在重庆市表现并不突出；2．“两点”定位、“两地”“两高”目标的立法量，考察法规结构中中央对重庆市发展定位的立法比例，以此明确立法计划的制定方向；3．经济社会发展重大问题的立法回应，“两不愁三保障”突出问题的立法回应，考察重庆市运用立法解决发展重大问题和贫困问题的力度。

价值维度考察的是地方性法规结构的价值构成合理性和对应性，其操作指标（三级指标）具体可以分为：1．弘德立法量，考察重点立法领域之一的立法数量，也是未来法规重心之所在；2．社会主义核心价值观入规量，即吸收社会主义核心价值观的法规占总法规的比例，考察重庆市地方性法规对中央要求社会主义核心价值观入规的响应；3．法规结构价值的概括度，考察法规结构价值是否能够反映其下法规的共同价值。

内容性平衡考察的是法规结构内容的确定是否得当，三级指标包括：1．法规结构内容的概括度，即所有法规是否大致涵盖了经济社会发展各领域所需；2．法规结构重心与社会发展重心的契合，考察法规资源集中领域是否能够及时跟进社会发展的重心，确保立法资源的最优配置；3．法规内容的创新合理性，考察的是法规内容的创新是否符合法律保留原则，创新领域的集中度是否与重庆市经济社会发展所需相一致。

效用性平衡考察的是法规结构对立法机关的启示效用，三级指标可以分为：1．立法形式丰富度（条例与决定比重），考察立法机关是否多元化地应用立法形式配置立法资源，提出改善性建议；2．年度合理立法量，通过对直辖以来立法规律的探索，提炼出符合以往规律的立法数量区间供立法机关参考；3．立法补足功效，考察的是重庆市地方性法规结构与其他省市进行对比研究后，对立法机关作出补充立法的指引能力。

三、重庆市地方性法规结构特征及可改善之处

（一）数量结构特征

自1997年直辖到2019年2月末，重庆市地方性法规结构趋于稳定，具有重庆特色，如图1所示。根据重庆市人大对地方性法规领域的划分，重庆市现行有效的地方性法规供给重心突出，供给偏好较为明确。具体来说，现行有效的地方性法规主要集中在财政经济和社会建设类立法领域。前者占总量的29.3%，后者占总量的22.7%,二者共占立法总量的52%，说明重庆市立法者更为关注财政经济和社会管理领域的发展。相较而言，资源环境和城乡建设分别占比为9.6%和8.6%，二者占比之和仅大致与数量上排名第三的文化教育类法规占比持平，说明资源环境和城乡建设类法规并非立法重点领域。

图1  重庆市地方性法规结构数量特征图

在数量上，重庆市制定的地方性法规维持稳定的增长速度。由于行政级别的变更，重庆市地方性法规制定量存在明显的时间起伏。1997年重庆直辖后，为了保证重庆社会经济等方面工作的正常运转，市一届人大一次会议作出了在过渡时期内继续适用四川省和原重庆市的地方性法规的决定。为了尽快缩短这一过渡时期，重庆市人大常委会决定加快立法步伐，在1998年到1999年间进行了地方性法规的移植工作，移植的法规占当时重庆市地方性法规总量的二分之一。到2000年底，共移植四川省和原重庆市地方性法规88件。2001年1月，重庆市适用四川省和原重庆市地方性法规的过渡时期结束。此后，法规制定速度趋于稳定，除了2007年以外，其他时间段每年都在10件以下，其中2014年、2017年为3件，属于最低值。2000年以来，年均制定量为6.8件。这一特征说明前期立法供给相对饱和，后期无需大量供给，而以补充为主。从以往的立法情况来看，建议重庆市地方性法规的制定在基本结构已稳定的情况下，每年制定阈值范围可以在3~7件之间，以10件为上限。

相较法规制定而言，重庆市地方性法规修订任务更为繁重。从法规制定和修改（修订和修正）的现状比来看，由重庆市人大及其常委会制定的198件地方性法规中有123件被修改过，14件自治条例和单行条例中4件被修改过，总修改比例约为60%，说明现行过半法规都具有应用延续性。在时间维度上，1997年~2001年间，制定法规为103件，修改量为15件，该时期为法规补足期；2002年~2006年，制定量仅为26件，修改量为80件，是制定量的3倍，该时期基本法规已具备，以修改为主要立法方式；2007年~2011年，制定量为44件，修改量为113件，为制定量的2.6倍；2012年~2016年，制定量为27件，修改量为61件，为制定量的2.2倍；2017年~2018年，制定量为10件，修改量为34件。最后一个阶段还未完结，不宜作出结论。重庆直辖后的第一个五年，为了形成法规结构而以填补式制定法规为主。自2002年至今，立法活动以法规修改为主，但是修改量与制定量的差距逐渐缩小，说明法规在经过大量修改后已能够适应新的经济社会环境，而后制定和修改都将成为主要立法活动。但法规结构趋于稳定后，修改任务仍将大于制定任务。因而，重庆市人大及其常委会应当在立法能力以内适当分配制定和修改的任务量。

从整体立法制定量和修改量来看，二者呈现一定的负相关关系，即立法制定量高的年份通常修改量较小，反之亦然。二者年度平均量为23件，形成较为稳定的立法能力评估值，因而建议重庆市制定和修改地方性法规可以保持在每年23件以下。此外，立法供给量的提高能够满足一定时期的立法需求，最高值附近的时段通常伴随的立法量都较低，二者形成数量的互补，符合供需原理。

（二）法规结构趋于稳定

重庆市地方性法规内容覆盖面广，结构已趋于稳定。重庆市地方性法规几乎覆盖了经济社会发展中的矛盾集中点且紧跟改革步伐，国家机关类、财政经济类和社会建设类法规占法规总量的65%。立法机关也根据重庆市特殊需求制定相关法规，如三峡移民、库区发展相关法规。自治县人大及其常委会也根据当地突出矛盾制定相关自治条例或者单行条例，如饮用水水源保护条例、旅游发展条例、矿产资源管理条例等。通过直辖后二十余年的发展，重庆市地方性法规基本轮廓已成型，但是仍需集中立法资源解决新时代涌现的新型矛盾和纠纷，保障改革发展顺利进行。

（三）法规结构重心转移

重庆市地方性法规结构重心突出且正在转移。从内容上看，当前重庆市地方性法规已形成以财政经济和社会建设类为重心的法规结构，二者占法规总量的52%，与经济发展和社会改革的步调相一致。从时间上看，重庆市地方性法规以财政经济和社会建设类法规为重心的基本格局未变，其他领域法规根据社会发展情况略有变化。具体来说，1997年~2001年之间，财政经济类（38件）、社会建设类（31件）和科教文卫类（16件）法规为结构重心；2002年~2006年间，结构重心领域为财政经济类（32件）、社会建设类（23件）和科教文卫类（16件），但是财政经济和社会建设类法规的总量低于前一时期，说明立法机关根据社会立法需求及时对法规进行了调整；2007年~2011年间，法规结构重心领域为财经经济（50件）、社会建设类（37件）和国家机关类（17件），国家机关类法规首次超过科教文卫类法规，说明立法机关开始重视公权力运行的规范性，同时，财政经济立法量达到历史高峰值，2011年，重庆市民营经济增加值年均增长48.9%，民营经济总量开始超过公有制经济；2012年~2016年间，法规结构重心又回归于财政经济（27件）、科教文卫（13件）和社会建设（12件）领域，立法速度减缓；2017年~2019年间，法规结构重心发生明显变化，由财政经济（14件）、资源环境（9件）和城乡建设（6件）构成，该阶段重心的转移与中央多次强调绿色发展理念相契合。从重庆市地方性法规结构重心的变迁来看，财政经济和社会建设类法规是长期立法重心。科教文卫类法规因为涉及社会领域广泛且与民生息息相关，在多个时期成为立法重点领域。但是，从2012年至今，财政经济和社会建设类法规的制定速度明显放缓，重心结构正在发生转变。这一转变更多的是对城乡建设和环境资源的重视，符合重庆市“两点”定位、“两地”“两高”目标的要求。另一转变则是社会建设类法规内部的转型，表现为从以往管理型立法向鼓励型立法转变，如全民健身条例、鼓励公民见义勇为条例等，都是对弘德立法的积极回应。

（四）法规结构创新领域集中

所谓创新立法是指无直接上位法根据，地方立法机关根据地方特色和立法需求进行探索性或实验性立法。具体到各个结构领域中，国家机关类法规中创新法规占该结构领域总法规量51.8%；社会建设类法规创新较低，占比22.3%；科教文卫类法规占比54.6%；财政经济类法规占比44.8%；城乡建设类法规占比23.6%；资源环境类法规占比21.1%；民族自治类法规占比28.6%。国家机关类法规的创新体现在对少数民族地区的决定、两江新区的决定等，多针对具体问题并表现为“决定”的立法形式；科教文卫类法规的创新则表现为解决重庆市特色问题，如大足石刻保护条例、重庆市农村初级卫生保健条例等。

重庆市人大及其常委会在财政经济和科教文卫领域的立法创新能力较强。如果某部地方性法规是融合多部上位法内容的，也属于创新立法。例如，《重庆市农村集体资产管理条例》无直接的上位法，但是以农业法为上位法，二者仅部分内容重合且立法目的不完全一致，可以视为创新性立法。由重庆市人大及其常委会制定的198件地方性法规中，约143件为实施上位法的法规，占总法规的72.2%。仅财政经济类和科教文卫类法规的创新立法比例高于总量的比例，创新较低的领域是资源环境类和社会建设类，二者实施上位法的法规比例均在80%左右。资源环境类立法的3件创新法规主要围绕长江水资源保护和库区环境保护，符合重庆市地方特色；在社会建设领域，创新条例散见于司法鉴定、禁止拐卖妇女等社会秩序领域。

（五）法规宏观结构回应性与创新性相结合

重庆市地方性法规结构的回应性表现为对上位法、对本地立法需求以及对发展定位的回应。对上位法的回应方面，有上位法（国家法律层级）依据的地方性法规有133件，占比62.7%；无上位法依据的比重为37.3%。其中，探索立法，即重庆市和其他省（市）都作出相应规定的地方性法规有57件，占比26.9%；创新立法，即无上位法依据，只有重庆市作出专门规定的地方性法规有22件，占比10.4%。回应性法规高于创新性法规。

在法规宏观结构回应上，具体立法工作如下：

重庆市人大及其常委会在遵循中央对重庆市的定位基础上，根据本地经济社会发展情况制定更为具体的区域定位并运用立法进行回应。关于“两点”定位，重庆市人大常委会于2016年修订了《重庆市港口条例》；2018年修改《重庆市招标投标条例》《重庆市旅游条例》《重庆市道路运输管理条例》等条例；2019年重庆市人大常委会提出加快编制长江经济带空间布局规划、优化三峡水库水位调度、加大三峡库区水污染防治支持力度、健全完善区域协作机制等建议，为长江经济带的可持续发展和协同合作的制度化奠定基础。

关于“两地”目标，2016年修订了《重庆市河道管理条例》《重庆市港口条例》，并确立了以环保立法为立法重要任务； 2018年，制定《重庆市大气污染防治条例》，修订《重庆市环境保护条例》《重庆市水资源管理条例》《重庆市旅游条例》，积极回应山清水秀美丽之地建设；2019年，制定《重庆市民用航空条例》，以法制方式助推重庆市航空业发展和内陆开放高地建设。 

关于“两高”目标，2016年，制定《重庆市安全生产条例》《重庆市教育督导条例》等条例，以法制方式要求生产和教育的高质量；2017年制定《重庆市村镇供水条例》《重庆市城市管线条例》《重庆市食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》等条例，修订《重庆市城乡居民最低生活保障条例》《重庆市旅游条例》等条例，确保生活用水、食品安全、居民最低生活保障、旅游市场等民生和经济领域的高品质生活；2018年，修订《重庆市产品质量条例》，取消检验费用由被检企业承担的规定，减轻了企业负担，制定《重庆市志愿服务条例》《重庆市家庭教育促进条例》《重庆市遗体和人体器官捐献条例》等条例，加强弘德立法，积极弘扬社会主义核心价值观；2019年，制定《重庆市历史文化名城名镇名村保护条例》《重庆市全民健身条例》，修订《重庆市燃放烟花爆竹管理条例》等条例，审查批准秀山自治县饮用水水源保护条例、酉阳自治县饮用水水源保护条例和殡葬管理条例等。

从发展定位回应立法来看，重庆市在全面回应“两点”定位、“两地”“两高”目标基础上越来越注重对“两高”的回应，在保障经济和环保领域立法的回应性基础上，越发倾向于弘德立法。

（六）法规中观结构立法形式尚可多元化

我国法律的表现形式多样化，包括“法”“修正案”等，还包括具有同等法律效力的以“决定”（159部）、“规定”（1部）、“规则”（2部）、“办法”（2部）、“决议”（6部）命名的规范性法律文件。截至2019年12月，我国现行有效的法律275部，修正案19部；规范性法律文件170部。前者是后者的约1.7倍，说明“法”的形式虽然更普遍，但是规范性法律文件的应用也较为高频。从内容上看，“法”通常具有高度概括性、涉及面广、对象广泛等特征；规范性法律文件的特征表现为针对性强、涉及面较窄、对象具体等。在应用领域上，“决定”应用最频繁，主要用于法律解释、工作答复、条约批准、任免等领域，如法律解释主要应用于解释民法、刑法、香港或者澳门基本法中的某一条款，工作答复则是针对法律适用过程中具体问题的回复，条约批准则是用于国际司法合作、执法合作、引渡协议等；“决议”主要用于对修改、批准的认可，如第五届全国人民代表大会第五次会议关于修改《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的若干规定的决议（1982）。由此可见，规范性法律文件是用于对特定问题或者具体问题的立法决议，具有高效、适用性强的特征。

就重庆市212件地方性法规而言，以“条例”命名的有180件，占比84.9%；其他规范性法律文件仅32件，占比15.1%。前者是后者的约5.6倍，远远大于法律层面的比值，说明重庆市地方性法规更倾向于制定条例。然而，法规的制定流程远比作决定繁复、严谨且体例完整。针对特定问题或者法律适用问题时，可以更多采用作决定的方式。在立法形式上，法规中观结构对国家立法的回应性尚可加强。

在立法修订和修正层面，现行有效448部国家法律和法律性决定决议（全国人大及其常委会制定）中，采用修正方式修改的有181次，采用修订方式修改的有19次，说明国家修改法律多采用修正方式。与此类似的是，重庆市地方性法规被修正235次，修订71次，立法机关更常用修正方式。在立法修改上，重庆市立法修改方式与国家层面立法修改保持一致。

（七）法规结构契合表现各异

在内容契合上，重庆市地方性法规与国家立法的契合度在不同领域表现不一致，总体呈现以下特征：1. 在财政经济方面较为契合。具体来说，在市场、中介组织等方面契合度高，既有细化型立法也有创新型立法，但企业类法规相对较为陈旧；2. 在产业优势上，重庆市地方性法规与国家立法契合度较低，全国人大在电子商务、大数据、生物、能源等领域已制定法律，而重庆市在以上述领域为重点产业后，可以在产业经验上及时制定地方性法规；3. 在资源环保上，重庆市地方性法规与国家立法契合度尚可提高。全国人大已就各环保领域的法律在2018年进行了一揽子修改，重庆市可以根据立法需求进行相应修改；4. 在城乡融合上，重庆立法与国家立法基本保持一致，都较为偏少。在农业发展上，现有法规较为陈旧，不能完全符合新农村发展需求。

（八）实施立法结构契合度较高

在实施立法回应上，重庆市与国家层面立法整体契合度较高。如表2所示，272部法律中具有实施立法要求的有64部，重庆市制定地方性法规的35件，制定地方政府规章的有5件，实施立法率为62.5%。未制定的有24部，包括不必要立法10部和暂未立法14部。不必要立法包括法律内容不符合重庆市市情、暂不具备立法条件、问题不突出或者无需进行民族变通立法，例如草原法、防沙治沙法等；暂未立法的项目主要集中在资源保护类和基层组织建设类，与前述重庆与国家立法内容契合度分析结论一致。

表2 实施立法情况一览表  

序号	法律	重庆市地方性法规	状态
1	《未成年人保护法》	《重庆市未成年人保护条例》	地方性法规
2	《各级人民代表大会常务委员会监督法》	《重庆市实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》	地方性法规
3	《义务教育法》	《重庆市义务教育条例》	地方性法规
4	《妇女权益保障法》	《重庆市实施〈中华人民共和国母婴保健法〉办法》	地方性法规
5	《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》	《重庆市实施〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法〉细则》	地方性法规
6	《渔业法》	《重庆市实施〈中华人民共和国渔业法〉办法》	地方性法规
7	《野生动物保护法》	《重庆市实施〈中华人民共和国野生动物保护法〉办法》	地方性法规
8	《道路交通安全法》	《重庆市道路交通安全 条例》	地方性法规
9	《农村土地承包法》	《重庆市实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》	地方性法规
10	《人口和计划生育法》	《重庆市人口与计划生育条例》	地方性法规
11	《民族区域自治法》	《重庆市实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉办法》	地方性法规
12	《归侨侨眷权益保护法》	《重庆市实施〈中华人民共和国归侨侨眷权益保护法〉办法》	地方性法规
13	《村民委员会组织法》	《重庆市实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》	地方性法规
14	《森林法》	《重庆市森林防火条例》	地方性法规
15	《民用航空法》	《重庆市民用航空条例》	地方性法规
16	《预备役军官法》	《重庆市民兵预备役工作条例》	地方性法规
17	《母婴保健法》	《重庆市实施〈中华人民共和国母婴保健法〉办法》	地方性法规
18	《劳动法》	《重庆市劳动保障监察条例》	地方性法规
19	《乡镇企业法》	《重庆市实施〈中华人民共和国乡镇企业法〉办法》	地方性法规
20	《人民防空法》	《重庆市人民防空条例》	地方性法规
21	《矿产资源法》	《重庆市矿产资源管理条例》	地方性法规
22	《职业教育法》	《重庆市职业教育条例》	地方性法规
23	《全国人大代表大会和地方各级人民代表大会代表法》	《重庆市实施〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉办法》	地方性法规
24	《环境保护法》	《重庆市环境保护条例》	地方性法规
25	《城乡规划法》	《重庆市城乡规划条例》	地方性法规
26	《集会游行示威法》	《重庆市实施〈中华人民共和国集会游行示威法〉办法》	地方性法规
27	《计量法》	《重庆市计量监督管理条例》	地方性法规
28	《食品安全法》	《重庆市食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》	地方性法规
29	《社会保险法》	《重庆市城乡居民最低生活保障条例》	地方性法规
30	《非物质文化遗产法》	《重庆市非物质文化遗产条例》	地方性法规
31	《大气污染防治法》	《重庆市大气污染防治条例》	地方性法规
32	《环境影响评估法》	《重庆市大气污染防治条例》	地方性法规
33	《固体废物污染环境防治法》	《重庆市大气污染防治条例》	地方性法规
34	《电力法》	《重庆市供用电条例》	地方性法规
35	《矿山安全法》	《重庆市矿产资源管理条例》	地方性法规
36	《城市居民委员会组织法》	《重庆市居民委员会选举办法》	地方政府规章
37	《土地管理法》	《重庆市国有土地储备整治管理办法》《重庆市土地监察暂行办法》《重庆市建设用地管理办法》	地方政府规章
38	《兵役法》	《重庆市征兵工作若干规定》《重庆市义务兵家属优待办法》《重庆市拥军优属工作若干规定》《重庆市征兵工作若干规定》	地方政府规章
39	《行政处罚法》	《重庆市行政执法人员管理办法》《重庆市规范行政处罚裁量权办法》《重庆市节能监察执法委托规定》《重庆市行政执法基本规范（试行）》《重庆市行政处罚听证程序规定》	地方政府规章
40	《清洁生产促进法》	《重庆市清洁生产技术推广目录（2018年版）》	地方政府规章
41	《民事诉讼法》	未制定	不必要立法
42	《国徽法》	未制定	不必要立法
43	《草原法》	未制定	不必要立法
44	《防沙治沙法》	未制定	不必要立法
45	《婚姻法》	未制定	不必要立法
46	《各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》	未制定	不必要立法
47	《刑法》	未制定	不必要立法
48	《民法通则》	未制定	不必要立法
49	《继承法》	未制定	不必要立法
50	《户口登记条例》	未制定	不必要立法
51	《预防未成年人犯罪法》	未制定	暂未立法
52	《政府采购法》	未制定	暂未立法
53	《收养法》	未制定	暂未立法
54	《高等教育法》	未制定	暂未立法
55	《防洪法》	未制定	暂未立法
56	全国人民代表大会常务委员会关于批准《国务院关于职工探亲待遇的规定》的决议	未制定	暂未立法
57	全国人民代表大会常务委员会关于批准《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》的决议	未制定	暂未立法
58	《国旗法》	未制定	暂未立法
59	《全民所有制工业企业法》	未制定	暂未立法
60	《公务员法》	未制定	暂未立法
61	全国人民代表大会常务委员会关于批准《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》的决议	未制定	暂未立法
62	《车船税法》	未制定	暂未立法
63	《出境入境管理法》	未制定	暂未立法
64	《公证法》	未制定	暂未立法

（九）法规结构发展契合特色

在发展契合度上，重庆市在中央定位的基础上还特别强调地方自身的建设和发展，总体呈现如下特征：第一，经济结构趋于合理，地方性法规在既有经济结构上以支持新兴产业为立法对象；第二，服务行业、现代物流业、会展业、旅游业被确立为重点发展领域，可以根据发展需求配套立法；第三，重庆市法规着力解决水污染和大气污染问题，可以更为重视污染防治相关方面立法；第四，在城乡融合和“三农”领域，立法可以加大满足乡村振兴方面的力度。

（十）法规结构比较特征

鉴于上海市直辖较早、立法经验丰富，广东省经济发达、立法活跃，四川省与重庆市地缘相近、人缘相亲、文化相承，特提炼三省（市）法规结构与重庆市进行比较研究。具体而言，上海市和重庆市在财政经济和社会建设领域立法占比最多，二者立法重心一致。但是，上海市更注重教育立法，尤其是高等教育和老年人教育，前者有利于高等人才贮备，后者有利于应对老龄化问题。重庆市可以加强教育领域立法，与其引入人才，不如以立法方式鼓励人才培养。就四川省而言，与重庆市相似的是，财政经济立法量最多。不同的是，四川作为传统农业、科技、旅游大省，在上述三个方面的立法较之重庆更为系统化、细致化、均衡化。广东省和重庆市都以财政经济作为立法重心，但广东省财政经济立法更为活跃且由经济引发其他领域的问题也受到相应重视。广东省对经济发展中所面临的诸如疾病防控、环境保护等问题作了更加细致的规定，并且在立法覆盖范围上也更为广阔。

总的来说，重庆市可从以下方面调整法规结构：第一，进一步重视不同阶段的公民教育立法，提升公民素质；第二，进一步重视公平、法治和城乡一体化发展立法，平衡社会结构，优化社会发展软环境；第三，进一步强化、细化生态环境和公民健康立法；第四，加强促进科技发展和风险防范的立法；第五，进一步加强公共安全立法。

四、重庆市不同类别的法规结构特色与可改善之处

（一）国家机关类地方性法规结构的特色与可改善之处

1．国家机关类地方性法规结构的特色

重庆自1997年直辖至2019年2月底，共制定国家机关类地方性法规28件，除已废止的2件（《重庆市人民代表大会常务委员会关于地方性法规解释的规定》《重庆市市级预算监督条例》）外，现行有效国家机关类地方性法规共计26件。本文将重庆市地方性法规分为人大制度、行政机构、行政执法、行政事务四类。重庆市人大制度类地方性法规在国家机关类地方性法规结构中占据明显的数量优势，所占比重高达62%，是国家机关类地方性法规的主要组成部分；行政机构类地方性法规有2件，基本发挥了地方行政组织法规的应有功能；行政执法类法规有6件，基本涵盖行政执法主要领域。重庆市尚缺乏行政事务类法规。

在重庆市现行有效的212件地方性法规中，国家机关类地方性法规有26件，所占比重为12%，比重较低。

2．国家机关类地方性法规结构可改善之处

通过与全国其他省级国家机关类地方性法规比较发现，重庆市人大制度类地方性法规较为单薄，北京、上海、天津三大直辖市的人大制度类地方性法规均高于重庆。提升公权力机关行政事务管理能力，对保障机关高效运行、减少不必要开支和提高工作效率等，具有很大意义。然而，目前重庆市关于该类法规尚有欠缺，行政机构类地方性法规较为单薄。纵观全国省一级行政单位，行政机构类的地方性法规均处于空缺或稀缺状态，重庆市也仅有两件。因此需要顺应时代需求，加强立法。

（二）财政经济类地方性法规结构的特色与可改善之处

1．财政经济类地方性法规结构的特色

财政经济类立法一直是重庆市地方立法的重点。重庆现行有效的地方性法规中，财政经济类占比最高，占全部地方性法规的29.3%，共58件。尽管财政经济类地方性法规新制定数量较少，但财政经济类地方性法规的修改步伐却得以加快。修改原因在于社会环境变迁、政策背景改变与上位法调整所致，有些则是由于初次制定时较为粗糙，缺乏操作性或在适用上有明显漏洞而多次完善。

重庆市财政经济类地方性法规存在着“少立多修”“审慎立法”的特点。这一方面说明重庆市立法机关秉承审慎立法态度，且既有立法成果覆盖性较强，地方立法的稳定性较高；另一方面，地方性法规的不断修改表明，重庆市人大及时回应了社会变迁所引发的立法需求。

重庆市地方性法规和地方政府规章协调适宜。数量上，重庆市人大制定的地方性法规和市政府制定的地方政府规章数量相当。内容上，地方性法规和地方政府规章并不重复赘述，政府规章是对地方性法规的有力补充。涉及行业方面，重庆市地方立法涉及范围较为全面，传统行业均有涉及。基于重庆市的特殊市情，重庆市在立法上着重于农林牧渔行业规范。因为重庆市交通问题复杂，有关交通行业法规在重庆市地方性法规中立法数量位居第二。

2．财政经济类地方性法规结构可改善之处

基于分析比较，发现财政经济类法规存在以下问题：

（1）无法适应经济快速发展：重庆市提出要建设国际金融中心，在2018年组建了重庆市地方金融监督管理局，2019年发布了《重庆国际金融中心建设方案》。但目前尚未制定与地方金融相关的地方性法规与地方政府规章；重庆市目前也正在加快推进产业结构转型，促进产业升级，但对新型前沿产业缺乏法治保障；重庆市迄今尚未制定优化营商环境的地方性法规或地方政府规章；有关政府投资监管方面，虽然重庆市曾于2004年制定了《重庆市政府投资项目管理办法》，但因时间较为久远已无法适应新形势，难以有效解决当下的地方举债等问题；基于乡镇企业体量较小，《重庆市实施〈中华人民共和国乡镇企业法〉办法》已无存在的必要性；重庆市人才立法以地方政府规章和规范性文件的形式对局部内容进行规范，缺乏系统性规定，无法为人才建设构筑长期机制，无法为企业和个人建立稳定而持久的预期。

（2）部分行业规范立法层级较低。重庆市在财政经济方面更多依赖于地方政府规章而非地方性法规进行立法规范。但是，一则规章效力层级不及地方性法规高；二则这些地方政府规章均只涉及土地交易的某一方面，缺乏综合性；三则除《重庆市武隆喀斯特世界自然遗产保护办法》外，均是在1997年之前制定。

（3）行业分布不合理。重庆市因农业人口众多、农村问题突出，农业类地方性法规绝对数量在各省级立法中数量最多。但是，财政类和新兴行业立法缺乏。例如，还未就大数据产业和电子商务产业进行立法。

（三）城乡建设类地方性法规结构的特色与可改善之处

1．城乡建设类地方性法规结构的特色

重庆市的城乡建设类地方性法规总体来说数量有限，涉及城乡建设类的地方性法规只有19件，占总数的9%。从绝对数量上来说并不算多。总体特征如下：

（1）大部分现行有效的城乡建设类地方性法规都是在重庆直辖之后制定实施；（2）严格遵循上位法的规定进行立法，紧跟上位法的设立或修改开展修法；（3）体现重庆市响应国家行政改革要求，积极实现政府职能转变的特色。

重庆市城乡建设类地方性法规在回应相关立法需求的适应性上，可总结出下述优势：（1）结构较为完备。城乡建设类大类别下属的城乡规划类、基础设施建设类、市政公共设施类和乡村建设与管理类，四个小类别下都有相应的法规。这种结构完备性京沪川三省市都未能完全做到；（2）坚持城乡建设类地方性法规与国家法律、行政法规衔接配套；（3）在本类别的地方性法规中，有一些能够体现重庆市自身社会发展特殊性或社会治理成功经验的法规。

2．城乡建设类地方性法规结构可改善之处

在适应性上，重庆市城乡建设类地方性法规有如下几点不足，亟需改善：

（1）城乡法规比例失调。乡村建设与管理类别的地方性法规数量还是明显偏少。在基础设施建设类和市政公共设施类基本都涉及城市建设的情况下，涉及乡村建设和管理的相关法规显得严重不足。

（2）与其他大类的地方性法规的协调性还有所欠缺。城乡建设类地方性法规所规范的事项在部分程度上与财政经济类和资源环境类等其他类别的法规有所重叠，但从其内容上看，抽象性、原则性规范比较多，实际操作上还有所不足。

（3）从整体上看，重庆市城乡建设类地方性法规的管理性偏强。地方政府城乡建设中简单直接的管理理念还根深蒂固，怎样通过相关的地方性法规的制定，更有效地解决管理与服务的冲突，通过服务更好地实现管理，督促地方政府由管理型政府向服务型政府转变，这些问题依然需要立法机关重点解决。

（四）资源环境类地方性法规结构的特色与可改善之处

1．资源环境类地方性法规结构的特色

重庆直辖以来，一共颁布了45件与资源环境保护相关的地方性法规。在立法进程上，2008年之前重庆市地方性法规呈现出两个比较突出的特点：一是经济发展优先的观念明显强于环境保护；二是为数不多的资源环境专门立法也表现为碎片化，缺乏统一的观念指引和着重制度体系建构的导向；2008年至2015年重庆市地方性法规立法密集度很高，但并未表现出对建设生态文明的新理念有了系统理解和积极关切，故而在立法思维上仍然属于因循过往；2015年至今重庆市地方性法规新颁布的与资源环境有关的地方性法规数量最少，但在此期间，却对20多件与资源环境相关的地方性法规进行了修改，体现了中央对重庆市的定位，也是以生态文明建设统领资源环境立法的全方位观念转向和制度转型。

在内容上，资源环境类地方性法规立足解决重庆问题进行制度创新，积极寻求适合客观需要的制度供给；及时呼应上位法跟进修改资源环境综合性法规；注重生态环境保护理念与经济社会发展制度的深度融合。

2．资源环境类地方性法规结构可改善之处

从重庆市当前的资源环境类法规现状看，在结构方面主要存在以下不足：综合类法规数量偏少，污染防控类立法缺乏系统性，自然资源类立法缺乏集合性，生态保护类立法缺乏统领性，环境教育类立法重视不够，跨流域跨区域立法合作机制尚未固化。

（五）社会建设类地方性法规结构的特色与可改善之处

1．社会建设类地方性法规结构的特色

重庆市社会建设类地方性法规有效且适用的共有45件，其中涉及社会治安管理、公民权益保护、社会团体管理、公共安全管理等诸多领域，占所有有效地方性法规的23%，仅次于财政经济类地方性法规（29%）的数量，这说明社会事务管理在重庆市的重要性与突出性。根据地方性法规发展演变所处的不同阶段而言，重庆市社会事务管理类法规的制定与修改集中反映了重庆市社会事务管理的发展趋势和特点。此外，谨慎的制定与修改折射出重庆市地方性法规立法技术的提升。

从法规适用的空间来看，重庆市社会建设类地方性法规适用于重庆市辖区范围。区别于北京、上海、天津的地理区位，重庆市作为人口最多、幅员最广的直辖市，且位于我国西部地区，社会建设类法规面对的具体事务的复杂性和艰巨性也有别于其他三个直辖市。从法规的发展基础来看，直辖前重庆市属于四川省辖市，社会建设类地方性法规不可避免地与四川省人大及其常委会作出的规定有着千丝万缕的联系。即便重庆市直辖后，相当部分法规的表现形式仍然体现着原发展基础的特点。从法规内容的表现特点来看，精细化、时代性是最显著的特点，单个法规的内部结构合理、系统，多种法规之间协调、逻辑性强。重庆市社会建设类法规不仅从整体上保持了协调性和系统性，从法规条文的供给上也逐渐弥补应对着现实情况的不足与短板。

2．社会建设类地方性法规结构可改善之处

对重庆市社会建设类地方性法规进行适应性分析，发现以下可以改善的地方：（1）规范对重庆市发展目标支持不足：现存的事务管理类地方性法规难以全面覆盖该目标和定位的要求；法规不具有实现该目标、定位的现实直接性。（2）现有法规立法技术不足：部分规范内容不明；部分法规脱离时代；规范协调欠佳；部分规范单一。重庆市地方性法规还未触及到的盲点，迫切有待相关立法机关提起重视，加以解决，如食品安全条例、非机动车管理条例等。（3）现有法规对公民权益类地方性法规重点地位不突出。现存法规对公民权益的保障不足；公民权益的保障仍存在立法上的疏漏。（4）现有部分法规行政、司法适用性不强：地方性法规对执法职责划分不清；地方性法规对行政权的规训不足；地方性法规适用在司法实践中难以有效发挥应有效能。社会建设类地方性法规的司法适用存在“知之不多，适用更少”的特征。

（六）科教文卫类地方性法规结构的特色与可改善之处

1．科教文卫类地方性法规结构的特色

重庆市科教文卫类法规已初具规模，整体结构和内容较为规范，布局较为合理，具有一定的法规特色；重庆市科学类地方性法规呈现出针对性强、先行探索、自主性强的特征；重庆市教育类地方性法规呈现出城乡教育一体化发展、先行探索、创新性强的特征；重庆市文化类地方性法规呈现出创新性强、地域特色突出的特征，重庆市卫生类地方性法规呈现出独创性特色明显、地域特色突出的特征；重庆市体育类地方性法规呈现出契合本地自然地理因素、历史民族文化特色明显的特征。

2．科教文卫类地方性法规可改善之处

科教文卫类地方性法规在结构和内容上存在不足，需进一步完善：科学类立法的地方特色性和可操作性有待进一步加强、部分规定与其他法规存在一定的抵触和冲突。教育类立法存在的问题主要表现为：法规的全面性和协调性不足，体系化程度偏弱、立法形式化较为明显，可操作性有待提高、特色条款较少，立法特色有待进一步提升、立法技术规范性不足，部分条款语义混乱。文化类立法存在的问题主要表现为：地方性法规部分条款与上位法重复、立法内容精炼性不足、部分条款可操作性不足。卫生类立法存在的问题主要表现为：地方性法规部分条款与上位法重复、立法体例均衡性欠缺、立法技术存在不足。体育类立法存在的问题主要表现为：地方立法事项协调性不足、立法内容存在偏失和缺位、条款规范性有待进一步提升。

（七）民族自治类法规结构的特色与可改善之处

1．民族自治类法规结构的特色

重庆市辖区内现有民族自治县4个，重庆市人大常委会批准的自治条例和单行条例共计14件，其中，自治条例4件，单行条例10件，目前尚不存在以变通规定和补充规定命名的自治条例和单行条例。

整体而言，四个民族自治县的立法能力逐步提升，立法文本质量不断提高。自治立法机关对现实问题的把握较为准确，能够做到以立法回应社会现实需求。每件立法都依法提交重庆市人大常委会依法批准，上述形势必然离不开其发挥的立法监督作用。

《中华人民共和国立法法》自2000年开始便已授权民族区域自治地方的人民代表大会进行变通立法，但是重庆市下辖的民族自治县尚无狭窄意义上的变通立法，即变通规定和补充规定。

2．民族自治类法规结构可改善之处

四个自治县的单行条例存在一个现行地方立法普遍存在的问题，即为了立法而立法，存在以下可以改善的地方：民族自治立法立项不够科学谨慎；民族自治立法的民族特色不足；民族自治立法模仿上位法结构，条款多有重复；民族自治立法的雷同现象突出；民族自治立法用语不够规范，政治性表述较多；立法变通权的行使不充分。

五、完善重庆市地方性法规整体结构的对策

（一）重庆市地方性法规结构完善路径

1．宏观结构：继续结合回应性与创新性

重庆市地方性法规宏观结构在对发展定位作出回应的同时，亦吸收地方立法需求，创新立法，体现重庆特色。立法机关可以继续强化该优势。在基础上，可以在资源环境、社会建设和城乡建设领域加大创新力度。资源环境的创新是对山清水秀美丽之地的回应，可以结合重庆市地理特征，保护资源优先、合理开发资源，充分吸收“共抓大保护 不搞大开发”的思想；社会建设应当是创新优势领域，但是现有法规更多是依据上位法制定。未来立法还需深挖重庆市社会建设特色立法需求；城乡建设类法规也多是依据上位法制定。立法机关可以在“大城市、大农村、大山区、大库区”基本市情上加大城乡融合的立法，如山区环境保护、库区经济发展等，确保农村、山区和库区人民也能与城市人民一样共享城市发展成果。

2．宏观结构：补足定位立法

在发展契合度上，重庆市地方性法规在环境保护、财政经济等领域已开发特定地方性法规。但是，从整体结构来看，重庆市地方性法规结构特色仍具有提升空间，尤其是在自主创新立法量少于实施上位法量的立法领域还有空间，如资源环境、社会建设以及城乡建设领域。就重庆市而言，地方性法规基于“大城市、大农村、大山区、大库区”的基本市情以及“两点”定位、“两地”“两高”目标，可以围绕乡村振兴、城乡发展、库区经济和环境保护相关内容彰显重庆市地方特色。

3．中观结构：提升法规结构类别的平衡性

在内容合理上，虽然重庆市地方性法规结构能够大致概括社会发展的各个方面，但是结构整体仍可提高平衡性。由于部分结构未充分表达，如“三农”法规结构缺失，相关法规归入财政经济类法规；又如农民权益保障立法归入社会建设领域、农村发展立法归入财政经济领域等，难以体现“三农”立法目标，也导致其他法规结构的繁冗。因而，建议增加“三农”类法规结构，统摄所有“三农”法规。

4．中观结构：丰富法规形式

重庆市地方性法规较为倚重“条例”的立法形式。但是，“条例”更适宜规范综合性问题。对标国家层面多元的立法形式，建议重庆市人大及其常委会对待具体问题、法律适用问题、立法解释或者工作文件，可以多采用“决定”等法规方式，既可以提高立法效率，也可以提高问题针对性。

5．中观结构：调整法规结构重心的时代性

在效用合理上，重庆市立法重心仍然以经济领域立法为主，虽然开始出现向资源环境类法规转向的信号，但整体法规重心仍未前瞻地反映出时代性，而只是时代的立法追随者。栗战书委员长出席省级人大立法工作交流会时提出，“围绕民生和社会治理，抓好惠民立法，及时回应人民群众的期待，维护人民群众利益。抓好弘德立法，把社会主义核心价值观融入法律法规的立改废释全过程。”为此，建议重庆市地方性法规结构可以及时转向惠民立法和弘德立法领域，以立法方式给与公民尊严、培育公民诚信理念、营造公平社会环境。

6．中观结构：社会软环境建设立法可提速

社会软环境建设是一个关系经济发展和社会稳定的系统工程。在基础物质需求充分满足的情况下，城市软环境是社会可持续发展的保障，包括人文环境、政府服务环境、市场服务环境、法治建设环境等。重庆市人大及其常委会运用立法保护历史文化名城的做法是对保护人文环境作出的有益探索。当前，优化营商环境条例的制定也是对政府服务环境和市场服务环境的回应。但是，软环境建设立法仍停留在点对点的立法层面，尚未形成从人文环境到法治环境的系统立法。

7．立法机制：立法人员、立法参与和立法合作

建立立法人员进行长期知识培训与更新的机制，将立法队伍一分为二。一部分负责考察社会现实，深入社会实际进行调研，另一部分对上位法进行专心研析。

提升法规的民主性可以细化社会参与、部门之间协同的内容以完善协作参与机制。例如，在法规中构建社会参与机制、平台、程序，明确社会主体参与的事项。此外，可由相应的政府部门通过调研方式制定符合本地实际状况的社会参与的具体实施细则，明确参与的各类事项、程序等，强化对社会参与的指导以发挥社会力量的积极作用。

长江经济带生态环境多元治理的格局还没有完整形成，沿线各省市环境治理与绿色发展的协同机制未形成实质合作，急需与其他省市做好协调与配合工作。建议重庆市人大常委会设立专门调研合作立法的部门，建立成渝双城经济圈等区域大气污染预警应急及联防联控机制，搭建重庆、贵州、湖南、湖北跨区域环境保护联动立法协作机制和长江上游地区流域水库水情立法信息共享平台。

（二）重庆市地方性法规落实中央有关要求的对策建议

1．积极响应新时代对地方立法工作的新要求

在科学立法上，重庆市人大及其常委会在立法调研阶段应当以收集立法需求为主要任务，力求立法供给符合立法需求发展规律；在立法制定阶段，立法机关应当结合立法规律以及当下立法能力确定立法供给，每年制定法规的数量为3~6件较为适宜；自治县则以3件新立自治条例或者单行条例为限度；法规修改、清理仍然鼓励采用打包的方式。在民主立法上，首先，明确立法听证标准；其次，明确具体的立法参与途径；最后，扩大立法交流开放度。在依法立法上，应当及时吸收依法立法原则并据此建立备案审查制度，进一步完善规范性文件的合宪性和合法性审查。

2．充分融入社会主义核心价值观

重庆市人大及其常委会可以在立法工作中多方面融入社会主义核心价值观。第一，以社会主义核心价值观作为立法价值。可以在市场经济、民主政治和环境保护立法领域着重融入社会主义核心价值观。第二，在立法程序中融入社会主义核心价值观。在立法项目调研、立法规划编制、立法前评估、立法审查以及立法后评估等立法程序中，以社会主义核心价值观准则作为评估和监督的价值导向以及立法评估及纠偏的重要标准。第三，运用社会主义核心价值观引领道德领域突出问题的立法。重庆市在加强诚信建设、见义勇为、尊老养老、志愿服务等社会软环境上应当加快制定地方性法规，让过去一些“两难”问题通过法规的制定、遵守，成为全社会的自律，让心中的价值变成法治的依据、外化于行的遵循。

3．“两点”定位、“两地”“两高”目标与发挥“三个作用”立法对策

“两点”定位发挥着基础作用，既是从国内发展上定位重庆，也是从国际经济发展上确定重庆市作为西部的对外窗口；“两地”目标是战略目标，从重庆市发展内容上强调经济和环境保护的并重；“两高”目标是战略愿景，体现了中央对重庆市长期发展的期望；发挥“三个作用”是战略任务，是总书记在新时代赋予重庆的重大使命。总的来看，战略定位、战略目标、战略愿景与战略任务是层层递进的关系。只有立足战略定位，确定战略目标，才能最终实现战略愿景和战略任务。

在确立“两点”定位、“两地”“两高”目标和发挥“三个作用”内在逻辑的基础上，立法也应当采用渐进式思路，专注于协调定位、目标、愿景和任务之间的关系。从内容上看，四者主要集中在新兴经济发展、交通建设、区域经济构建以及环境保护领域。

4．解决“两不愁三保障”突出问题和城乡协调发展的立法对策

重庆市人大及其常委会可以考虑尽早修改于2010年通过的《重庆市农村扶贫条例》，增加“两不愁三保障”扶贫目标要求的扶贫成果认定、扶贫监督以及返贫预防机制等内容。对于易地扶贫而言，在解决基本生存问题后，“三保障”的解决还要依赖于基础设施的建设、基础教育师资的配备、基础医疗人力的输送以及房屋居住建设等社会保障问题的解决。

在城乡协调发展方面，首先，继续加快土地制度的改革；其次，尽快实现城乡医疗制度的统一；其三，打破教育资源的垄断，协调城乡教育差距；其四，制定基层党组织和乡村振兴相关法规。

5．新兴领域立法的对策

在经济发展上，加快制定服务于重庆市整体商贸的综合性营商环境的法规；由于大数据、新能源、人工智能产业本身的不成熟，虽有立法需求，但是建议暂缓立法；区域协调立法具有必要性和迫切性，但是应当以较为稳固的区域共识和发展意愿为前提并扎实做好前期立法调研工作，提炼立法需求，待立法条件成熟再列入立法计划中。乡村振兴立法上，加强乡村基层组织入法入规，乡村振兴立法应以城乡统筹、平等、融合、一体化为基本方向。在环境保护方面，重庆市地处长江上游且多区县处于三峡库区，具有较强的地理和环境特征，水污染防治是环境保护类立法的重点，但缺少联合治理的立法，因而适宜采用修订方式进行完善，也可以与其他城市共同制定专门的长江流域环境保护立法。

（三）重庆市地方性法规结构整体优化对策

1．法规结构价值重构

如表3所示，以地方性法规立法价值和内容为导向，可以提炼出重庆市地方性法规结构的基础要素，以完善立法价值与立法内容协调不足的问题。明确法规领域的构成要素和价值是进行法规结构塑造的前提，应当保持法规结构领域与各法规立法价值的一致性。

表3  重庆市地方性法规结构要素及价值列表

法规领域	法规构成	法规价值
国家机关	人大制度、行政机构、行政执法、行政事务	规范、公开、民主
社会建设	公民权益、公共安全、司法服务、社会事务、社会团体、基层政治、劳动安全、社会保障	公平公正、多元协商、权利保障、共建共治共享
科教文卫	教育、科学、文化、卫生、体育	公平、权利保障、可持续性、创新
财政经济	市场、交通、旅游、企业、邮政电信、统计、中介组织	效率、有序、民主、协调
三农	农村、农业、农民	平等、公平、一体发展
城乡建设	建设规划、市政绿化、风景名胜	合理、协调、科学
资源环境	资源、能源、环境保护、灾害防治	绿色、可持续性、高效、民主

2．法规结构精细化

如表4所示，层级型法规结构在立法价值统一的基础上能够更全面的涵盖社会领域，实现法规结构精细化建构目标。

表4 重庆市地方性法规结构层级表

重庆市地方性 法规结构	一层结构	二层结构	三层结构
	国家机关	人大建设	人大制度建设和人大组织建设等
		政府建设	行政机构和行政执法等
	财政经济	财政金融	财政、金融、银行、价格、对外贸易政策等
		市场规制	市场、企业、行业等
	社会建设	社会保障	公民权益、公共安全、劳动保障、慈善事业等
		社会福利	医疗保险、商业保险、工资津贴等
		司法服务	司法鉴定、法律援助等
		基层民主	基层民主建设和基层组织建设等
	科教文卫	科学技术	科学技术发明、科技推广等
		教育	学前教育、义务教育、职业教育等
		历史文化	文化传承、文物保护、历史文化名城和街区保护等
		卫生保健	医疗、卫生、献血、疾病防治、健身等
	“三农”发展	农村	农村基础建设、农村规划、农村环境改善等
		农业	农业技术推广、农业产业化等
		农民	农民权益保障、农民素养提升等
	城建环保	城市建设	交通、城市绿化、公园和风景名胜区管理、城市规划等
		环境保护	各类污染防治、人居和自然环境保护等
		资源保护和利用	资源、能源的保护和利用以及灾害防治等

3．确立多元重心结构及主重心

重庆市地方性法规结构曾以财政经济和社会建设类为重心，近年确立重心转向资源环境领域。从既有结构平衡来看，资源环境立法结构确实较为薄弱。然而，根据中央对地方立法的要求，惠民立法、弘德立法也是重点立法领域。因而，未来立法资源可以在持续更新财政经济和社会建设类法规的基础上向资源环境和“三农”领域倾斜，形成多元重心结构。尤其应当注重社会建设法规对社会主义核心价值观的吸收，着力惠民立法和弘德立法，从而共同丰富重庆市社会软环境立法。在社会建设类法规结构内部，可以加大促进型立法，运用立法方式营造公平、诚信、友好的社会环境。

多元重心立法结构并非均等地发展重心领域，而是在此基础上结合重庆市当下发展的最大化需求，优先发展需求最紧缺的主重心领域，即环保和三农发展领域。其次，在重心领域中再确立重心问题。在经济与社会建设立法数量领先的情况下，建议重视民生和弘德立法。

4．提高重庆市立法回应性

地方立法的创新必须以合法性为前提，进行有限度地创新。地方立法创新的限度在公法领域较窄，而在私法领域较丰富。具体而言，在重庆市地方性法规结构调整后，立法的创新性可加大“三农”类、财政经济类、资源环保类、社会建设类四大领域立法的创新力度；在实施立法上，可以加大资源环境和基层建设类法规对上位法的回应；在立法形式上，可以增加对规范性法律文件的应用以提高立法效率、加强人大立法的主导性。

5．加速城市软环境建设立法

重庆市人大及其常委会已在软环境建设上作出探索，后续立法可以根据软环境建设需求分配立法资源。在人文环境上，可以加快制定人才引进立法、重庆市少数民族文化保护立法等；在政府服务环境上，应进一步简政放权、规范基层组织的权力实施；在市场服务环境上，应简化经商审批程序、鼓励外资进入重庆等；在法治环境上，应优化法规结构，提升立法质量。

六、完善重庆市不同类别法规结构的对策

（一）国家机关类地方性法规结构的优化对策

国家机关类地方性法规可从以下方面改进：回应新时代发展需求，填补立法单薄的问题；完善人大制度类地方性法规；加强内部行政事务类地方性法规立法；加强行政机构类地方性法规立法。

立法建议：1．审议项目：《重庆市人民代表大会代表议案工作条例》（制定）、《重庆市各级人民代表大会常务委员会人事任免工作条例》（修改）。2．预备项目：《重庆市地方立法条例》（修改）、《重庆市行政执法责任制条例》（修改）、《重庆市人民代表大会常务委员会联系市人民代表大会代表条例》（制定）、《重庆市各级人民代表大会常务委员会监督司法工作办法》（制定）、《重庆市人民代表大会专门委员会工作条例》（制定）。

（二）财政经济类地方性法规结构的优化对策

综合时间维度、效力层级和行业类型三大角度来看，重庆市地方性法规立法工作十分稳健、结构比较均衡，修法工作是近年来的重中之重。总的来说，在着眼重庆市整体经济社会发展趋势的基础上，一方面应加快清理既有的财政经济类地方性法规，另一方面应积极制定如大数据产业、人工智能产业、优化营商环境方面的地方性法规。

立法建议：1．制定项目：《重庆市优化营商环境条例》（尤其需要结合《重庆市禁止非法增加企业负担条例》《重庆市中小企业促进条例》等既有地方性法规，调整乃至废除部分地方性法规）、《重庆市大数据发展应用条例》《重庆市社会信用条例》《重庆市金融监管条例》《重庆市人才发展条例》。2．调研项目：调研涉及国有资产监督管理各方面的地方性法规；调研土地确权登记、国有土地经营权流转使用、农村集体土地流转、耕地保护等问题，制定符合重庆市实际的综合性土地管理条例。3．修改项目：《重庆市反不正当竞争条例》《重庆市消费者权益保护条例》《重庆市道路运输管理条例》《重庆市中小企业促进条例》。4．废止项目：《重庆市实施〈中华人民共和国乡镇企业法〉办法》，至今未有过修改，在实际操作过程中并不常用，建议予以废止。

（三）城乡建设类地方性法规结构的优化对策

本部分从立法结构、立法形式和立法思路三方面，提出立法建议：在立法结构方面，建议在未来五年内的城乡建设与管理类别立法计划中，加入此类地方性法规：如《重庆市生活垃圾管理条例》《重庆市养犬管理条例》《重庆市出租车管理条例》（目前相关方面的法律规范多停留在地方政府规章层面，法律效力稍显不足）等；在立法形式上，今后可以在委托第三方参与立法时更大限度地拓宽社会民众参与立法的渠道。通过召开听证会、调查问卷、实地调研、个别走访、专题研讨等多元方式，广泛征求社会民众对立法项目的意见或建议；在立法思路方面，在微观领域，主要是在立法结构中提及的应加强乡村建设与管理类和市政公共设施类的相关地方性法规的立法工作。在宏观领域，应重点注意平衡立法确定性与改革变动性的关系。

立法建议：制定《重庆市生活垃圾管理条例》《重庆市养犬管理条例》《重庆市出租车管理条例》，在合适的时机可以考虑制定《重庆市城市管理执法条例》。

（四）资源环境类地方性法规结构的优化对策

资源环境类法规可从以下方面改善：1．重视综合类法规制定，建议考虑增加促进生态文明建设、空间规划管理等综合性法规，还要结合长江流域保护需要，在推动区域合作、流域综合治理、生态补偿机制等方面作出新的立法安排。2．自然资源保护类立法要力争全覆盖。首先，要对已有的要素类自然资源法规进行清理、整合和修改；其次，应当提速制定《重庆市河长制规定》，从调研项目调整为审议项目，以便充分发挥河长制在“三水共治”方面的作用；重庆市气候宜人，空气湿润，适宜多种植物及珍贵药材的生长，应当立法加强对于珍贵野生植物的保护。3．污染防控类立法要实现体系化。鉴于《长江三峡水库库区及流域水污染防治条例》已不能完全适应经济社会发展与环境保护需要，建议予以废止。废止后，相应规范内容可纳入《重庆市水污染防治条例》进行调整。根据重庆市人大常委会2020年立法计划项目征集情况，《关于加强主城区“两江四岸”保护和开发建设管理的决定》列为预备项目，建议加快其立法进程，以期助推重庆“两江四岸”成为彰显山魂之雄、水韵之灵、人文之美的国际一流滨江带。4．促进生态保护类立法系统性发展。首先，对于重庆市生态环境保护中涉及绿化的内容，应当在完善已有专门法规基础上，注重不同法规之间的制度协调；其次，要促进生态保护类立法系统性发展。5．关注环境教育类立法工作。首先，生态环境教育立法应对生态环境教育内容的科学性、真实性、时效性及相关考核办法分对象进行规范和要求。其次，确立环境教育作为全民终身教育的地位，对各级政府、学校、企事业单位、社会组织、公民等主体的法律责任应有明确的、尽可能量化的规定，既要强调法律约束力，也要体现执法监督的严肃性。6．构建跨流域跨区域立法合作机制。“共抓大保护 不搞大开发”战略决策为我们治理流域环境指明了方向。其关键点在于“共”字，这就要求我们深化包括政府职能转变在内的体制改革，完善一体化发展决策机制和咨询机制，创新上中下游联合治理模式，实现跨区域跨流域沿江立法执法无缝对接，避免违法行为利用地区管辖权的变化而逃避法律责任。

立法建议：1．制定项目：《重庆市河长制规定》；2．修改项目：《重庆市长江防护林体系管理条例》《重庆市林地保护管理条例》；3．废止项目：《长江三峡水库库区及流域水污染防治条例》；4．调研项目：跨境河流湖库水环境综合立法，重庆、贵州、湖南、湖北建立跨区域环境保护联动立法。

（五）社会建设类地方性法规结构的优化对策

社会建议类法规结构可从以下方面改善：1．积极回应新时代新命题，确定社会建设类总体立法定位：以国家治理体系和治理能力现代化为纵向原则性维度，以重庆市情、民情为横向具体立法边界。2．着眼汲取重庆本土资源：着眼区域发展，制定适宜的投资保护法规；突出重点问题，统筹公共安全、司法服务类法规。3．梳理立法目的与立法技术，实现地方性法规的良好适用：把握核心理念，完善权益保障类法规；引领时代走向，制定完善《重庆市人才发展条例》与《重庆市科技促进条例》；更新立法技术，推动地方立法工作迈上新台阶。

立法建议：1．制定项目：《重庆市人才发展条例》《重庆市社会治安综合治理条例》《重庆市实施〈中华人民共和国外商投资法〉办法》；2．修改项目：《重庆市台湾同胞投资保护条例》《重庆市司法鉴定条例》《重庆市法律援助条例》《重庆市人民调解条例》《重庆市单位内部治安保卫工作条例》《重庆市民兵预备役工作条例》《重庆市突发事件应对条例》《重庆市国防动员条例》。对《重庆市禁毒条例》《重庆市查禁卖淫嫖娼条例》《重庆市查禁赌博条例》《重庆市水域治安管理条例》《重庆市惩治拐卖妇女儿童条例》等法规进行科学分析，在全面把握的基础上进行有机整合，将其中重复、叠加甚至冲突的内容进行修改处理。

（六）科教文卫类地方性法规结构的优化对策

科教文卫类地方性法规结构可从以下方面改善：1．协调重庆市科教文卫类立法。减少法规内容之间的抵触；减少法规与同位阶不同法规之间的抵触；增强部门之间的协同能力；协调国家层面立法与地方立法的内容。2．注重立法内容。增强所涉法规的地方特色；制定和修改过程中坚持问题导向和效果导向；细化、完善条款内容；调整法规价值以实现价值合理自洽；补充相应的程序以完善程序性规范；完善法律规范逻辑结构的完整性。3．提高立法技术。提高立法语言的严谨性和规范性；构建专业化的立法机制；提升法规制定过程中的社会公众参与程度；建立立法人员长期知识培训与更新机制。

立法建议：需要加强高等教育、鼓励民办教育、文化产业、公共体育活动、非公益性体育场馆等领域的立法。1．制定项目：《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国民办教育促进法》相关实施办法、《重庆市文化产业促进条例》。2．修改项目：参照《重庆市地方立法技术规范》第28条的规定，减少《重庆市技术市场条例》《重庆市促进科技成果转化条例》和《重庆市科技创新促进条例》中有关奖励事项的条款数量；修改《重庆市实施〈中华人民共和国国家通用语言文字法〉办法》《重庆市医疗机构管理条例》。

（七）民族自治类法规结构的优化对策

重庆市民族自治立法的全面实现不仅需要宪法和民族区域自治法、立法法等立法的总体定位和宏观保障，还需要在重庆市民族自治立法实践中，注重立法质量，改革监督审查机制，保证立法的民族性、民主性和科学性。

可以从以下方面优化民族自治法规：科学规划自治立法项目，构建自治立法评估机制；创设民族自治立法专家库，扩大公众参与渠道；重视对少数民族习惯法的研究与借鉴；建立健全民族自治立法的监督保障机制。

立法建议：1．制定项目：四川省在人口与计划生育、城乡环境综合治理上作出变通规定，具有问题针对性，重庆市可以根据自治县实情加以借鉴。2．修改项目：《秀山土家族苗族自治县自治条例》《石柱土家族自治县自治条例》《酉阳土家族苗族自治县自治条例》《彭水苗族土家族自治县自治条例》。3．调研项目：《实施〈重庆市人口与计划生育条例〉的变通规定》《实施〈中华人民共和国婚姻法〉的变通规定》《实施〈中华人民共和国继承法〉的变通规定》。

本文系2019年度重庆市人大制度研究会决策咨询课题“重庆市地方性法规结构研究”成果