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推动公证事业高质量发展——重庆市人大常委会开展公证法执法检查

时间:2021/10/12 10:18:00来源:重庆人大

公证与社会生活关系密切,《中华人民共和国公证法》是一部与百姓生活息息相关的法律。公证法自2006年3月1日起施行以来,贯彻实施情况如何?受全国人大常委会委托,市人大常委会于9月初对公证法实施情况开展了执法检查。此次执法检查发现了哪些问题,提出了哪些建议?日前,记者采访了负责此次执法检查活动的市人大监察司法委。

据了解,截至2020年底,全市有公证机构41家,市级和38个区县均设立了公证机构。此次执法检查重点检查了六个方面的情况:公证机构设立情况、公证员队伍建设情况、公证职能作用发挥情况、对公证执业活动的监督指导情况、法律实施和公证工作中存在的主要问题、进一步推进法律实施和与时俱进修改完善公证法的意见和建议。

市人大常委会执法检查报告显示,四个方面的问题比较突出。

问题:公证法宣传力度有待增强

目前公证法宣传方式不够丰富有效,仍然以发放法律宣传资料等传统方式为主,与新媒体宣传融合度不高,覆盖面和宣传效果都亟待提高。总体上社会各界对公证法了解不深,对公证工作的认识存在误解或偏差,不少人仍认为公证是多走程序、多花钱,公证制度的价值和作用没有得到广泛认识。特别是对经过公证证明的事项具有优先证明效力、强制执行效力、法律行为生效要件效力,以及公证制度作为非诉讼纠纷解决机制,在预防纠纷、减少诉讼、保障当事人合法权益方面的重要作用等缺乏了解,公众认可度不够。

对策:以“八五”普法为契机加大宣传

检查组建议,以“八五”普法为契机,进一步加大公证法普法宣传力度,多渠道、全方位宣传我国的公证制度和公证机构的法定职能,不断增强人民群众和企业的公证意识,更好运用公证维护自身合法权益。在深化矛盾纠纷大调解体系建设背景下,积极整合基层矛盾纠纷化解资源和力量,促进公证在诉源治理和多元化纠纷解决机制建设方面发挥更大的作用。进一步扩展公证服务的深度及广度,除限制公证机构和公证员不得担任诉讼代理人、不得参与中介活动、不得参与经营活动外,可以根据当事人的申请,办理法律、行政法规没有明令禁止的其他非证明事务,以满足为经济社会发展提供高效率、高质量公证法律服务的现实需求。当前可考虑增加参与人民法院司法辅助事务,代办抵押登记、质押登记、不动产过户登记,参与破产管理、遗产处理、调解,担任公证法律顾问,以及其他综合性法律服务,适当扩大公证事务的范围。

问题:公证核实权保障不到位

这是执法检查中普遍反映的问题。据了解,公证法规定公证机构在行使公证职能过程中具有核实权,我市也已实现不动产、车辆等9类政务信息跨部门共享。但一些政府部门、单位和个人,不愿配合公证机构的上门核实工作或者不愿开放共享政务信息,同时还存在对不同体制公证机构区别对待的现象;对外省市的民政、不动产等高频信息的查询难度更大,常常以保护隐私为由拒绝查询,或者回复缓慢、方式简单。这些情况,都给公证行业正常履职带来较大影响,并对推行“最多跑一次”、减轻群众证明负担等“放管服”改革要求造成客观上的阻碍。检查中,公证机构强烈要求赋予其调查权;一些专家学者也认为,除了证明者参与形成或在场见证了既定事实,其他真实性方面的公证事项需要赋予公证机构调查权,才能有效保障履职并减少执业风险。

对策:加大公证执业保障力度

检查组建议,加强执业保障,畅通公证文书采信、执行渠道。进一步落实公证核实权,加强信息共享的法制保障,公安、民政、自然资源、教育、市场监管、税务等部门对公证员依法核实工作应当予以配合。建立行业诚信黑名单制度及公示制度,实现公安、司法行政、法院联动,将当事人失信行为纳入社会信用体系,遏制公证当事人弄虚作假骗取公证书的违法行为。建议在今后修改公证法时,应当结合公证的定位研究是否赋予公证机构调查权,以及对穷尽核实手段后的公证事项是否设置公告公示程序等。

问题:公证体制改革落实不到位

我国从2000年提出公证机构行政转事业的改革任务,21年过去了,公证体制改革落实并不到位。检查组认为,目前公证行业仍是事业体制、合作制、其他体制公证机构并存的复杂局面,不同体制公证机构的设立主体、法律地位、人事薪酬、运行机制、管理模式、经费保障等存在较大差异,既给社会认知、行业公信、监督管理带来挑战,也加剧了公证机构发展的不平衡。事业体制公证机构中,我市仍有13家公证机构没有执行绩效工资制度,17家执行绩效工资制度的公证机构中有2家没有核定超额绩效工资。体制改革方向认识不一致,机制调整不到位,加之收入差距扩大,导致一些公证人员工作积极性不高、效率低下,尤其是边远地区公证队伍人员流动较大,招不进人、留不住人的现象较为突出,影响了公证机构的自我发展能力。

对策:明确公证性质与改革路径

检查组建议,修改公证法时,在进一步厘清公证性质的基础上,增加关于公证机构组织形式的规定;可考虑在经济欠发达地区保留公证机构为公益一类事业单位,由政府给予场所、人员、经费等保障,满足群众基本公证服务需求;其他地区公证机构为公益性法人的社会组织,在坚持公益性的同时,按照市场规律运行,自主开展业务,独立承担法律责任,促进公证事业可持续发展;完善公证行业协会职能,在现有的监督职能之外,增加其对公证机构、公证员的执业活动履行业务指导、执业培训、维权、奖惩、交流和宣传等职能,提升全行业自我管理、自我发展的能力。

同时,要完善法律责任等规定。合理划分不同层级司法行政机关的行政处罚权,将“吊销公证员执业证书”之外的行政处罚权下放至区县司法行政部门。针对行政管理中发现的突出问题,建议将目前行业内频发的“公证员不亲自办证”“违规设立办证点”等违法行为,纳入行政处罚的范围;进一步完善与追究伪造公证文书、提供虚假证明材料、虚假承诺行为的法律责任相关的法律制度。同时,对于为不真实的事项出具公证书的情形,应当区分公证员主观上是否有过错,分别予以规范。

问题:公证职能作用发挥不充分

随着经济社会发展和法治进程加快,对公证法律服务的需求越来越多样化,公证作为预防性法律制度理应在诉源治理和多元化纠纷解决机制建设方面发挥更大的作用。如近年来我市开展的公证参与人民法院司法辅助事务、法人或非法人组织要求提供的综合性法律服务、担任家事公证法律顾问等新兴业务领域,由于缺乏法律支撑,始终处于部分区域、少数公证机构试点探索阶段,社会需求与公证供给保障脱节。

对策:加强公证法与其他法律制度衔接

检查组认为,在目前的法治环境建设需求下,应当强调公证作为预防性法律制度的重要性,强调民商事活动中第三方的重要性,强调法律对于弱势群体强制性保护的重要性。现行公证法虽然明确法律、行政法规可以设置必须公证的事项,但多年来仅仅在收养、涉外等少数领域设置。建议根据经济社会发展需要,在有关法律、行政法规中逐步、适当地增设一些必须申请办理公证的事项,充分发挥公证法律制度的作用和质效。进一步增强公证法与民事诉讼法之间相关制度的协调性,加强赋强公证与财产保全制度的衔接,更好地发挥赋强公证为审判程序分流的作用。

 

记者|宋婷婷 通讯员 谢清清

编辑|朱苗 常畅