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让立法工作更接地气

——重庆市基层立法联系点工作的实践与思考

时间:2023年01月12日 来源:重庆人大

  基层立法联系点一头连着国家立法机关,一头系着基层人民群众,是深入贯彻习近平法治思想的重要体现,是推进科学立法、民主立法、依法立法的创新举措,是切实提高立法质量的有力抓手,是新时代中国发展全过程人民民主的生动实践。

  自基层立法联系点制度提出以来,多级人大常委会积极探索、勇于实践,基层立法联系点成为了民主法治的重要实践载体,成为了推动人大工作与时俱进、创新发展的重要举措,是新时代中国立法制度的重要原创性贡献,是新时代中国发展全过程人民民主的生动实践。

  现阶段存在“三多三少”现象

  2020年7月,涪陵高新技术产业开发区管理委员会等5家单位和组织被确定为重庆市人大常委会首批基层立法联系点,正式开启了重庆市人大常委会基层立法联系点工作序幕。

  重庆市五届人大常委会第六十九次主任会议审议通过了对《重庆市人大常委会基层立法联系点工作办法》(简称《工作办法》)的修改,健全完善了基层立法联系点工作机制,为基层立法联系点进一步发挥“直通车”作用,进一步提高立法质量和效率提供了制度基础。

  截至2022年3月,市人大常委会首批设立的5个基层立法联系点立足自身特点和优势,各有侧重地针对26项立法,提出立法建议510余条,被完全采纳或部分采纳约100条。

  两年多来,基层立法联系点切实发挥了联系点接地气、察民情、聚民智、惠民生的作用,让高大上的立法工作更有了“烟火气”,增强了人民群众民主参与、民主决策的获得感,让全过程人民民主真实可触。

  尽管重庆市基层立法联系点建设取得了一定的成绩,但也要认识到,相比于其他省份,重庆市基层立法联系点工作还存在很多不足。现阶段,重庆市基层立法联系点工作存在“三多三少”现象。

  联系点种类形式多,但绝对数量较少。

  经过二轮建设,重庆市人大常委会10个基层立法联系点覆盖了政府、社区、群团组织、法院和高校等部门和单位,联系点覆盖领域较广。

  但是,市级基层立法联系点只有10家,集中于中心城区和主城新区,距实现辖区内下一级行政地区的全覆盖还有较大差距。相比来说,上海市、江苏省、杭州市等省市早已实现了下一级行政区的全数覆盖。

  联系点承担事务多,但保障支持较少。

  基层立法联系点工作是在原有基础上额外增加的一项重要工作,同时还承担了法制宣传、解决社会治理问题等职责,但工作场地有限、资金不足、编制不够、人员专业素质参差不齐、制度不完善等都制约着基层立法联系点的发展。

  例如,在首批设立的5个基层立法联系点中,除了重庆市律师协会,其他联系点具有法律背景的从业人员占比普遍低于15%。

  联系点应用次数多,但意见建议征集数量较少。

  从2020年7月首批基层立法联系点成立至2022年3月,一年多的时间里,重庆市人大常委会基层立法联系点针对26项立法,提出立法建议510余条(平均每项约20条)。对比上海市人大常委会基层立法联系点针对88项法规提出建议9800余条(平均每项约111条),以及全国人大常委会基层立法联系点针对132部法律草案、年度立法计划等提出建议11360余条(平均每项约86条)而言,具有较大的差距。

  人民群众民主参与感还需提高

  意见建议数量是衡量基层立法联系点活力和工作成效的重要指标,依据对重庆市人大常委会首批设置的5个基层立法联系点调查研究,结合其他地区建设基层立法联系点经验教训,综合分析,还有以下四个方面的问题。

  前期准备不扎实。基层立法联系点不仅要起到收集民意的作用,还要把“法言法语”转化为群众能够听得懂的话,联系点部分工作者因培训不够、工作指导不足、自身法律行政知识有限等原因,不能将法规的关键部分准确地传达给群众,自然会使得群众抓不住重点,难以提出好的意见建议。

  功能拓展不到位。基层立法联系点贴近基层、贴近群众、贴近实际的优势还有待进一步发挥,与群众服务阵地建设相互结合、相互促进的机制还有待进一步完善,切实提高基层人民群众民主参与的获得感才能让他们敢说、愿说。

  征集时间不充分。针对首批5个基层立法联系点的问卷调查结果显示,有六成联系点表示意见建议征集时间不足或是建议延长每部法规草案征集意见建议的时间,这表明意见建议征集时间不足是限制意见建议收集数量的一个重要问题。

  反馈制度不完善。《工作办法》明确规定“对采纳基层立法联系点重要立法建议的,适时以会议、书面、电子邮件等形式反馈或者予以表扬”(第十七条),但是却没有明确对公众意见的处理机制,对于公众提出的意见和建议是否被采纳、采纳了哪些、不采纳的理由是什么等问题都没有比较具体的程序规则,这无疑会打击公众对基层立法联系点的热情、信心。

  四点着力 发挥基层立法联系点作用

  完善制度机制,提升基层立法联系点“高度”。

  市、区县(自治县)两级人大常委会要深刻认识基层立法联系点制度在践行全过程人民民主中的重要作用,加深对基层立法联系点的研究和总结,包括联系点的功能定位、布局选点方法、工作机制规范、取得的经验和存在的问题等方面,加快健全和完善基层立法联系点制度。在完善制度机制过程中,要始终把握三个点。

  “全过程人民民主”是联系点之魂。基层立法联系点工作要始终坚持党的全面领导,坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,不断贯彻落实全过程人民民主这一重要理念。要进一步加强对全过程人民民主的理论和实践研究,指导基层立法联系点制度的发展方向。

  “基层”是联系点之根。立法要更有底气、更接地气,就必须立足基层、站稳人民立场。要充分发挥基层立法联系点反映民情、倾听民意、汇聚民智的“直通车”作用,保障基层群众参与的合法权益,完善意见建议的反馈机制,不断推动基层群众参与立法的深度和广度,使立法更接地气、更具实效。

  “立法”是联系点之本。要紧扣设立初衷,使命定位,发挥功能作用。在制度完善过程中,既要根据立法需求适当拓展联系点功能作用,又不能偏离“立法”这个中心,要进一步明确全国人大设立的联系点和地方各省区市设立的联系点的使用区别,突出地方立法特色。

  科学调整站点,拓展基层立法联系点“广度”。

  要立足“上下结合、通畅基层渠道;适当增加,积极稳妥推进;发挥作用,助力民主法治”的工作思路,根据“有基础、有特色、有意愿”的要求,充分进行前期评价和后期评估,科学增设和撤销联系点。

  要推动“面”的全覆盖。建立激励机制,鼓励各区县(自治县)人大常委会提前建立基层立法联系点试点,号召有条件、有意愿的单位和组织积极申报,市人大常委会加大调查研究力度,尽早实现38个区县(自治县)全覆盖。

  要注重“点”的代表性。统筹考虑重庆集“大城市、大农村、大山区、大库区”于一体的市情、“一区两群”发展不平衡问题以及成渝地区双城经济圈建设要求等,兼顾不同方面群众的诉求,突出点的特色,避免联系点同质化浪费立法资源。

  要实行“差”的可退出。建立健全基层立法联系点定期评估和退出机制,及时了解基层立法联系点工作状态、群众满意度,对优秀的基层立法联系点进行奖励,激活联系点活力;对存在问题的联系点给予相应帮助,解决实际困难。

  丰富功能作用,挖掘基层立法联系点“深度”。

  进一步发挥基层立法联系点立足基层、联系群众优势,推动基层立法联系点工作不断创新发展,把基层立法联系点建设成为联系广大人民群众的桥梁、民意表达的平台、法制宣传的阵地、立法工作的窗口、贯彻落实全过程人民民主重要论述的载体和展示中国特色社会主义民主的舞台。

  探索与人大工作相互促进。在进一步发挥基层立法联系点在普法宣传、执法检查、协助调查研究等方面作用的基础上,拓展其在立法监督和实施监督工作发表意见建议的功能。加大市人大各专门委员会和常委会工作部门合理充分借助基层立法联系点的力度,加强调查研究能力,有针对性地选择征求意见建议的法规草案,明确是全面征求意见,还是就有关特定问题征求意见,增强收集意见的针对性、指向性和实效性。

  探索与群众服务阵地建设相互结合。探索将基层立法联系点与人大代表之家、代表联络站等民主民意表达平台相结合的方式方法,不断拓展基层立法联系点在立法、执法、司法、普法、守法等多方面的功能,让基层立法联系点成为对外展示的“窗口”。

  探索在基层社会治理中发挥作用。注重发挥基层立法联系点在本地社会治理中的作用,充分发挥贴近基层、贴近群众、贴近实际的优势,收集基层人民群众反映的有关社会治理问题,并建立把问题向有关方面反映的有效渠道,让基层人民群众依法有序参与共商共建共治活动。

  加强工作保障,夯实基层立法联系点“厚度”。

  基层立法联系点是立法机构在基层的延伸,其功能的发挥很大程度上依靠立法机关的支持和保障。

  加强工作指导。市人大常委会应定期组织基层立法联系点经验工作交流会、专题培训会,尽快落实“干部到基层立法联系点所在基层单位和组织挂职锻炼”制度,适时安排干部到基层立法联系点开展蹲点调研,直接听取和收集基层有关方面的意见建议。

  强化人才支撑。配强具有法律专业背景人才队伍,如聘请法律教育者、人大代表、律师、退休的法律工作者等。积极开展对基层立法联系点工作人员常态化、专业化培训,加强基层立法联系点阵地建设,配备必要办公条件,适当予以资金倾斜,以便能更好开展工作实践。

  科学制定计划。征求意见建议计划表应充分考虑各基层立法联系点工作实际,预留充分的意见建议征集时间。基层立法联系点应根据计划表提前熟悉、提前部署,提升意见建议征集的科学性、合理性、充分性。

  健全反馈机制。市人大常委会与基层立法联系点之间要建立及时有效的“双向”意见反馈机制,既要确保联系点收集的意见建议能及时传递给市人大常委会,市人大常委会也要定期将采纳情况反馈给基层立法联系点,并明确对公众意见的处理反馈机制,提升基层立法联系点工作活力。

 

作者|王国仰 重庆市人大社会委

编辑|常畅

审核|曾珠